史啸虎：统筹城乡改革中的事业单位改革问题

    重庆市的统筹城乡改革有一个很重要的内容，那就是必须进行行政体制的改革。关于这个问题，重庆市的改革方案中也提到了。但是怎么改的确不是一个简单的问题。因为，行政体制改革涉及面太广，内容也太多，其中事业单位改革就是一个重头戏。
    比如，《中共中央关于制定“十一五”规划的建议》中对行政体制改革是这样阐述的：“加快行政管理体制改革，是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。继续推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少和规范行政审批。各级政府要加强社会管理和公共服务职能，不得直接干预企业经营活动。深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级，理顺职责分工，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。分类推进事业单位改革。深化投资体制改革，完善投资核准和备案制度，规范政府投资行为，健全政府投资决策责任制度。加快建设法治政府，全面推进依法行政，健全科学民主决策机制和行政监督机制。”
    这一段话内容很多，似乎每一个都不是简单的改革。在提到事业单位改革问题时至少有两处，一是“政事分开”，一是“分类推进事业单位改革”。但具体应该怎么改革，这个建议就没有说了，而是要人们，特别是某些率先改革的地方政府去进行探索。我的看法是，这次新提的政事分开，应该就是指政府与事业单位分开。即便按照我国已经非常落后的只约定了四种法人的《民法通则》，这两者本来也不是同一种法人：一个是机关法人，一个是事业单位法人。但为何中央还要提这个政事分开的问题呢？我认为问题至少可能出在以下几个方面：
    1，      我们有些事业单位的设置本来就是政事不分的。比如，国务院直属的14家事业单位中就有中国证监委、中国银监委、中国保监委以及国家电监委这么四家十足的政府强力机构。 （新华通讯社、中国科学院、中国社会科学院、中国工程院、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会、全国社会保障基金理事会和国家自然科学基金委员会）。根据中央编委方案精神，我觉得这四家所谓事业单位在今后的政府机构改革中可能要回归政府系统，成为类似于国资委那样的国务院直属特设机构。如果再进一步深化改革，也可能会依照国际通行原则而专门颁行的法律组建成一个独立的准司法机构，负责全国性相关事务的监督和管理工作（如《中国证券交易法》等，银监和保监等以次类推）。
    2，     事业单位改革的方向始终模糊。比如，我国的事业单位改革从1980年国家对文教卫体等事业单位试行“预算包干”政策以来已经进行了二十多年了，去年中央机构编制委员会办公室经国务院批准，又制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(征求意见稿)。但除了几年前的重庆市和最近的深圳市所进行的职员制改革以及部分机构“事转企”外，各地的事业单位改革迄今仍无进展。主要原因是我们的政府文件知道如何对事业单位按照其社会功能进行分类（分为承担行政职能、从事公益服务和从事生产经营活动三个大类），但我们的法律却不知道这些机构改革后到底应该成为哪一种市场法律主体为好。因为我们现有的民商法体系中除了约定机关法人和事业单位法人外也只约定了必须赚钱营利的企业法人和谋求成员共同利益的作为社会组织的社会团体法人（包括人民群众团体、学术性团体、行业性团体、专业性和联合性团体以及宗教团体等带有政治性和社会性功能的机构），致使改革后的事业单位法人定位选择余地太少。
    3，      有关法人定位的民事法律明显滞后。比如，我国《民法通则》只约定了四种法人，即机关法人、事业单位法人、企业法人和社会团体法人。这种法人约定方式的最大弊端就是与市场经济所要求的法人多样性格格不入。我们不说其他第三产业或服务业领域，就说在其中一个社会服务领域里也有着相当多的完全不同的服务行业，比如，医疗卫生、教育培训、科研普及、文化娱乐、劳工服务、农村扶贫、社会救助、养老育幼、妇儿保护、犯罪矫治、司法援助、扶残救弱以及慈善捐助等。我国的事业单位如此包罗万象，仅仅用企业法人或所谓社会团体法人这两个闭门自造的模子去浇注事业单位改革后的本来应该多样化的法人类型是根本行不通的，也是荒谬的。这次中央要求“分类推进事业单位改革”，就是期望在这个老大难问题上争取破局。否则干嘛要费那么大劲去分那么多类呢？
    既然事业单位改革是行政体制改革的一个重要组成部分，而且重庆市在其统筹城乡改革中又必须改革其行政体制，那么它在事业单位改革问题上应该如何破局呢？这是一个回答难度非常很大的问题。因为这是一个不仅会涉及多少万人的根本利益，还必然会涉及到国家相关法律的修订，甚至是法律体系的重建问题，而这远非重庆这样的一个直辖市单独可以完成的。但是，要搞统筹城乡改革就必须涉及政府体制或叫行政体制的改革问题，而根据中央精神要搞行政体制改革，你又必须实行“政事分开”，以“分类推行事业单位改革”。如果不这么做，行政体制改革中难度更大的涉及政治体制改革的部分也就更加无法进行下去了。因此，重庆市在其统筹城乡改革中既然无法回避事业单位改革后的全新的法人定位问题，那它就必须想办法在现有的法律体系中借助于相关法律规定采取适当的改革措施来加以解决之。
    据报载，三年前重庆市就宣布其事业单位人事制度改革已基本完成，要比最近宣传的深圳市类似的事业单位改革方案早上三年。主要内容是实行职员制，不再叫干部；12700个事业单位，有383个改制为企业，占3%；40多万人，有5万多分流，其中离退休的有2万多人，除去退休者约占12.5%。还有分配制度改革等。这与以前相比是个进步，但离中央的分类改革要求还相差甚远。主要是指这些事业单位还叫事业单位，与以前的官场化机构没有多大区别。根据1998年国务院颁发的《事业单位登记管理条例》，事业单位的定义是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”分类改革后，就和国企一样，我国的事业单位总数可能将要缩减80%以上，而这种计划经济色彩依然很浓的所谓定义也肯定要修改了。就从这一点来看，重庆市事业单位改革还任重道远。
    下一步如何改革呢？本文先介绍一下国际通行民商法情况。国际上大陆法系的民商法中有公法人和私法人之分，公法人一般是指依照公法注册设立的政府法人，而私法人中则有财团法人和社团法人的分类。但我国却没有，只有与这个世界上所有国家都不一样的所谓机关法人、事业单位法人、企业法人和社会团体法人这四大法人。
    这里，与我国现有的社会团体法人不同的是，大陆法系的社团法人分为三种类型：一是营利性社团法人，主要指企业和公司，等同于我国的企业法人；二是指公益性社团法人，主要指以公益为目的的法人，如政治、宗教、学术、技艺、社交等非经济目的的法人，与我国现有的大多数社会团体法人性质类似；三是指非营利性也非公益性的法人，也叫中间法人，如合作社法人及其它既非营利也非公益性的法人等。
    如果我国民商法体系引入上述法人概念，中央编制办经国务院批准的《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》(征求意见稿)中的第二大类“从事生产经营活动”并准备转为企业的机构以及《方案》中第三大类第三种“可实现由市场配置资源”的“应逐步转为企业”的机构可以被注册成为第一类型社团法人，即营利性社团法人，或叫企业法人。而《方案》中所指的那些第三大类第一种“从事公益服务的”事业单位以及属于第二种的部分事业单位均可以归纳入这类社团法人范畴。现有的部分社会团体法人以及《方案》提及的第三大类第一种类型中的那些“不能或不宜由市场配置资源的，所需经费由同级财政予以保障，不得开展经营活动，不得收取服务费用”的事业单位则可以归属中间法人或后面的财团法人范畴。
    大陆法系的所谓财团法人则是指一种财产的集合体，是出于公益目的而设立，可以经营和营利，只是不分配利润的一种经济组织。与此相对照，我国目前所有的基金会，无论公办还是私办，以及相当多的私立的或公立的学校、研究机构、学会协会以及工会、农会和商会等，只要它们是以国家划拨的专用财产（公办）或以指定用途的捐助财产（公办或私办）作为其成立的资产基础且设有专门管理机构对此资产按照相关法律进行管理的都属于财团法人。据此，我们得知：
    其一，如果我国的事业单位改革方案里那些事业单位，只要国家向它提供一笔足够的资产专门用于创办某项事业，如创办公立学校、公立医院、公办科研院所和协会学会之类的公益机构，并按照财团法人的法律规定进行登记、注册和运作，那么这些事业单位也就可以登记或注册成为财团法人。
    其次，民办的学校、医院、科研院所和慈善机构等公益性组织，只要它们的财产不是投资用于营利而是捐助的并用于非营利用途，且按照相关法规运作的也属于财团法人范畴。
    另外，由于我们现行民法体系只有“非营利法人”，没有财团法人，以至很多法律问题，如公益性基金会和民办非企业机构的地位问题以及慈善和福利机构的独立性问题等都没法解决。因此，引入财团法人体系将会从根本上落实这类机构的法人地位，从而促进我国的公益事业随着市场经济的大发展而出现一个繁荣昌盛的局面，为缩小和消除我国目前日益增大的贫富差距和社会不公发挥出它们应有的作用。
    但是，民商法体系的修订非一个城市之所能，在全国人大正式修订我国的颁布已二十年、已经非常落后的《民法通则》之前，承担统筹城乡改革重任的重庆市却等不起。可是，重庆市它又必须在事业单位分类改革上有所作为，而不是停留在2004年的改革成果上睡觉。但是如何才能达致上述改革目的呢？国家目前虽然没有法律规定并不代表承担专门改革试点任务的地方不能颁行相关地方性法律或法规，而且也并不意味着地方性法律法规在不违背现有全国性法律并在获得全国人大必要授权的前提下就不能创造性地约定一些新的法律主体。
    为此，我们还是首先回到我的老话题上，那就是重庆市必须尽快取得中央的必要的颁行地方法律的授权以及改革试错权，拟订并上报国务院一份类似于题为《重庆市统筹城乡改革条例》的法律文件，并敦促国务院报全国人大或其常委会批准实施。内中确认重庆市人大或政府有权根据统筹城乡改革的需要在不抵触相应的全国性法律法规的前提下拟订、颁行和及时修订一些地方性法律或法规，并加以实施。必要时，重庆市还可以要求最高法院就某些重大先行改革措施在全国的适用性进行必要的司法解释以加以支持。[详见史啸虎《统筹城乡改革的关键所在》，中国政府创新网2007年6月29日期]
    有了这个授权和试错权对于承担统筹城乡改革试验任务的城市而言是非常重要的。许多想干但在现有法律框架下你干不了的改革事情都比较好办了。在这种情况下，我觉得重庆市不仅可以干，而且还可以干得很漂亮，即使有一点法律风险，也容易得到规避。因为法是人定的，也是人执行的。谁叫我们非要在暂不触动某些根本性制度条件下对现有制度进行改革并予以试点呢？
    法律没有规定的并非就没有办法干了。举个例子。比如，在1987年《民法通则》刚刚颁行，基金会这种经济组织便在中国诞生，并开始大量涌现。可是我国刚颁行才几个月的又属于基本法的《民法通则》当时却无法解释和规范这种新生的民事主体。由于法律刚刚颁行，也不好立即修改，但基金会也不能不搞，最后只好由国务院于1988年9月另外颁布实施了《基金会管理办法》，后来又于2004年3月根据新出现的新情况颁布了新的《基金会管理条例》，并于2004年6月1日起试行。国务院在这个《条例》中确认基金会属于“利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人”。这里的“非营利性法人”概念早已突破了《民法通则》的四种法人分类的陈旧落后的窠臼，并将《民法通则》置于一种相当尴尬的地步，而且一尴尬就是二十年！国务院这个条例虽然讲的是基金会，其实就是在讲财团法人，因为国际上几乎所有基金会都是登记或注册为财团法人的。可见尴尬也是活该。谁叫我国的《民法通则》非要体现中国特色不愿意按照国际通行原则来约定法人体系的呢？
    这个例子告诉我们，法律是死的，但人是活的，是人制订法律而不是相反。于是，我们也可以借鉴这个例子。比如，重庆市就可以颁文让符合条件的事业单位，包括大量的公立学校、医院、科研院所和慈善机构等均可比照《基金会管理条例》规定的方式向相关登记管理机构登记，或者虽然按照社会团体法人或企业法人到工商局注册，但在其注册批准文件上注明其比照基金会条例规定的条件经营和纳税。或者，重庆市还可以自己颁行地方性管理条例等法规允许这类公益性非营利经营实体比照基金会方式登记或注册经营。
    当然，在公立学校和医院之类的公益性机构实行了与现有事业单位不同的登记和经营方式后，政府也应该相应调整对这些的公益性财产集合体的投入和管理方式，从现在的行政控制为主而转变为依法进行监督。这些机构按照财团法人的基金会方式登记或注册后，其经营方式也必然会发生相应的变化，其公益性以及在社会公益性下所体现出来的行业性和非行政性，包括大学和科研机构所应有的学术自由等特性也都会自然而然地发挥作用了。
    我估计，仅此一项改革措施，就可以使得约一半以上的事业单位找到了一个新的符合公民社会发展需要的法人定位，也为它们找到了一条便于其未来发展壮大的法律上的光明通途。不仅如此，重庆市民营的，也就是私立的学校、医院、研究机构、慈善机构以及其它性质类似的民营公益性经济组织均可比照采用这种方式加以登记或注册、管理和引导。这种地方法律上的变通和改革必将消除和突破区域内从事公益性服务的第三产业或服务业在现有法律上的障碍，有力地促进重庆市范围内公益类服务贸易产业的一个蓬勃的大发展。
    符合国际上社团法人分类特点的其它类型的事业单位也可以比照借鉴社团法人中的营利性法人，即企业法人的注册和经营方式进行适当的过渡性的改革。比如，拟“逐步转为企业”的事业单位可以由政府保留部分投资或股权（其余由其员工或放开社会经济各方面的投资持股），按比例购买其提供的服务并逐年减少之的方式注册企业法人。对于这类企业在其注册文件上注明其税赋减免比率及其递增年限，直至其三-五年后达到完全企业化。
    上面说的主要仅仅是统筹城乡改革中属于行政体制改革范畴中的一个比较重要但并非最重要的事业单位改革所引发出来的一点建议。重庆市所面临的行政体制改革还涉及到法治政府、以法约政、依法行政以及众多的涉及如何建设一个服务型政府等更为重要和敏感的政府体制的改革（笔者将另行撰文论述）。由此我们也可知道重庆市的统筹城乡改革的艰巨性和复杂性是多么的深广和多么的盘根错节了。这里，我既为重庆市领导和人民所面临的改革困难之多之大感到困惑，也为重庆市的领导和人民能够直面这些困难勇敢改革的坚强决心而感到钦佩。但是我始终相信，重庆市的领导和市民们一定能够通过其改革解决所有这些困难。这也是笔者连续撰写并发表了好几篇关于统筹城乡改革的研究文章的主要原因：希望能对重庆市（当然也包括成都市）的改革有所裨益。
    在如此众多的困难面前，我们除了按照胡主席说的那样“要坚定不移地解放思想”以寻找改革出路外，别无选择。为此，我们绝不能受限于现有制度和法规的约束，而应该多采取拿来主义，多借鉴国内外那些更能适应和促进经济、社会、政治和文化发展的成熟的法律、制度、政策和措施，并为我所用。最后我想列举一个经贸发展方面的例子，以让读者增强对在民商法领域引入国际通行法人定位原则的理解和信心，更好地按照中央要求分类推进事业单位改革。
    比如加入WTO。我国在2001年11月10日加入世贸组织的第二天就宣布废除了约3000个国家级的不符合WTO原则的红头文件，后又陆续宣布废除了一共约3万件中央政府各部门的红头文件，后来再加上各省市自治区一级宣布废除的大约有上百万件所谓红头文件。我在网上看到，到2004年为止仅重庆市就废除了不下于42000个红头文件。可见入世6年来我们废除了这么多的旧制度和旧政策，并在基本上接受和采用了国际通行的WTO经贸原则是要下多大的决心啊！这是一场在经贸制度上所进行的惊天动地的彻底改革。这次改革仅仅才过去6年时间就已经给我们中国的经济发展带来了怎样的巨大变化呢？毋庸赘言，因为这是有目共睹的。
    因此，在包括事业单位改革在内的涉及社会、经济、政治和文化的所谓统筹城乡改革中，我们也应该而且必须抱有与当年申请入世一样伟大的那种壮士断腕、不破不立的坚定信念，来改革我们现有的一切不合理的阻碍统筹城乡改革的制度、法律和政策，最终我们才有可能真正实现自己的改革和发展目标。所以，我想在文章结尾处问一个最简单的问题：
    对于这次的统筹城乡改革，我们重庆和成都两市的各级政府和官员们准备在改革的头三年，即2010年之前究竟要废除掉多少个现有的有关社会、政治和文化制度和政策方面的红头文件呢？
    （后注：此文及《统筹城乡改革中的城乡互徙居住问题》均系笔者为重庆市政府拟召开的统筹城乡改革问计座谈会专门准备的发言稿，因故届时不能莅会，特予以公开发表）
    文章出处：作者投稿