李华泉：论征地问题与新公共服务

    摘要：随着中国经济的发展，城市化程度日益提高，城市化的进程必然带来土地需求的增长，一些城市向城郊、农村征地，导致了各种各类的征地问题，如何认识征地问题，如何分析征地问题存在的原因，如何解决或者缓解征地矛盾，是值得我们深入研究的课题。本文结合具体案例，以新公共服务理论为指导，试从经济、政治、法律和文化等角度探讨征地问题的性质，分析其中深层次的原因，努力寻求解决或者缓解征地矛盾的途径，对改进政府和公务员的理念和行为提出建议，以促进社会的稳定健康发展。
    关键词：征地问题   新公共服务   改革建议
    引言
    根据谷歌网（www.google.cn）的统计，有关“征地问题”的网页共有371万个。从中央到地方，各级官员都在关注征地问题，各大媒体也常常报道各种因为征地问题引起的纠纷事件，特别是农村农民对征地问题的反对和反抗事件时有发生。因此，征地问题，特别是农村征地问题日益成为人们关注的焦点，成为了刻不容缓、迫切需要解决的问题。然而，是什么原因引起征地，征地问题到底是一个怎样的问题，征地过程中为何出现各种矛盾冲突激化的状况，如何理解政府和公务员在征地过程中的角色和行为，如何在理论认识上纠正政府和公务员的行为偏差，如何有效地解决征地问题或者缓解征地冲突，等等，这些都是值得我们进行深入研究和探讨的。本文正是带着这些问题，以新公共服务理论去分析和理解征地问题，试图寻求征地问题的解决方法和出路。
    一、现行征地问题的主要表现
    为了满足城市发展的需要，城市逐步向郊区和农村扩展，从而广泛地征用土地，包括城市国有土地和农村集体所有土地，但是往往征地总会引起一系列的问题，从已有的案例来看，目前征地主要存在以下几方面的问题：
    1、征地的范围广，征地的面积过大。首先征地的范围过于宽广，不仅包括公益性建设用地，还包括投资办企业的工业用地，甚至还包括一些房地产开发项目的征地。其次是征地的面积过大，一些地方政府一般征地都已公顷计算，有的征地面积超过省级审批标准，就将需要征用的面积进行拆分，分期申请骗取审批通过，没有认真落实节约用地的原则。
    2、政府在征地过程中单方面强制征地，没有考虑原用地单位和个人的权益保护，没有按照程序办事，擅自扩大征地面积等，存在各种违法行为。从现有的报道来看，常常看到征地过程中出现“钉子户”，一些地方政府为了达到征地目的，根本没有考虑到原用地单位和个人的意见，单方面采取强制的征地措施，这往往是造成征地矛盾冲突激发的主要原因。一些地方政府为了达到征地目的，采取“先下手为强”的办法，甚至采取由村委会或居委会的干部私下签字同意征地，没有听取被征地单位集体和个人的意见，在征地过程中也没有公布征地有关补偿标准征求群众意见，或者在征地过程中，违法征地批文，擅自扩大征地面积，非法征地占为己有，然后出卖牟利，或者采取强制措施，甚至威吓、暴力的行为镇压反对征地的群众等等。总之，在征地过程中，由于缺乏有效制约和监管，地方政府往往会采取各种合法或违法的手段以达到征地的目的，不达目的不罢休，引起了一系列的社会冲突。
    3、征地补偿标准不一，征地补偿分配没有认真落实。征地补偿有法不依，补偿标准不一，补偿费用偏低，远远不能满足安置的需要，从某种意义上，征地补偿偏低使得征地行为具有经济掠夺的性质，极大地损害原土地单位、集体和个人的利益。在征地补偿分配过程中，一些征地补偿和安置费用没有分配到位，没有真正落实到被征地农民手中，而是被县、镇政府和村干部非法占有，在镇、村和农民之间分配后，实际到农民手中补偿和费用少得可怜，这也是引起征地问题的重要原因。
    4、被征地农民反对征地的意见没有采纳，也没有充分有效的法律救济途径。征地行为往往导致农民集体所有权和使用权的损失，因此，被征地农民一般都是反对征地的，因为农业是以土地为根本的，土地更是农民的命根子，土地是农民生存和发展的最基本保障。但是一些地方政府往往没有考虑被征地农民的反对意见，一意孤行，这样，往往引起农民上访，或者出现激烈的反抗行为，造成了社会的动荡不安。从目前的法律体系来看，农民也没有充分有效的法律救济途径去维护自身的合法权益。一些地方政府和司法部门甚至禁止律师为农民征地维权提供法律帮助。
    5、被征地农民的长远利益和整体利益没有得到保护，没有给予较好的安置。一些地方政府征地往往只给予一定的补偿，没有很好地安置被征地农民，在市场经济条件下，失地的农民无能力购买商品房解决安居问题，另外，由于缺乏谋生能力，一些农民可能因此失业，有的城市实行了“农转居”的政策，也帮助农民谋取职业，但是由于自身条件，一些农民的生活水平还是相对征地前大大下降了，因为有些城郊或者城中村的农民本来就可以依靠出租房屋获得收入而生活不错。所以，在征地过程中，被征地农民的长远利益和征地没有得到保护，没有给予较好的安置，往往会引起失业问题、治安问题以及引发各种社会问题。
    6、征地之后，由于盲目扩张，土地没有充分有效利用，甚至造成环境恶化问题。由于一些地方政府好大喜功，不断设立各种经济开发区，大规模地征用土地，往往征地之后，一些土地没有得到成分有效的利用，一些所谓的经济开发区一片荒凉，没有企业进驻，或者，一些开发区虽然有企业进驻，但大部分是从大城市淘汰转移过来的污染企业，这些企业没有采取有效的措施减少和防止污染，往往造成当地环境恶化，损害农业生产，一些田地无法耕种，一些果树无法结果，甚至损害农民的生命健康。因此，征地之后，土地的荒废和环境恶化是征地行为可能带来严重后果。
    总之，征地是适应城市发展的需要，有利于经济的扩张和发展，带来一定的经济利益，但是，征地也往往带来其他各种问题，包括经济、政治、社会等方面的问题，以上只是这些问题的一些主要方面，因此，我们在推进城市化进程的过程中，尤其要注意征地所带来的各种问题，进行分析，妥善解决，尽量避免出现矛盾激发的现象，避免顾此失彼，盲目追求经济增长，社会效益倒退，得不偿失。
    二、征地问题的主要危害
    从征地引发的各种问题来看，由于政府在征地不当行为或者违法征地，可能造成经济、政治、社会等方面的危害，主要危害有以下几方面：
    1、直接危害。征地范围乱，补偿乱，补偿费用分配乱，农民得不到有效安置，给农民造成了直接的经济损失。由于政府的不当行为或者违法征地，大量农民群众反抗、上访，往往造成社会的动乱，社会矛盾激发，损害了社会稳定。
    2、损害法律的尊严与权威。由于各级地方政府没有认真遵守法律程序，在征地过程中采用各种强制措施，甚至采取欺骗的手段获得审批，擅自扩大征地范围等等，损害了农民集体土地所有权和使用权，使法律的尊严和权威受到极大的挑战和损害，造成了政令不通、怨声载道，“法将不法，国将不国”的局面，不利于建设社会主义法治国家。
    3、损害经济的可持续发展，不符合科学发展观。征地农民失去赖以生存的土地，又得不到有效的安置和补偿，必然造成大量的失业问题，拖累经济的发展，另一方面，由于征地盲目扩张，得不到有效利用，甚至出现严重的污染问题，将污染问题引向广阔农村地区，引发一系列的环境污染问题，不利于国民经济可持续健康发展。
    4、损害了国家的政治基础，影响社会长治久安。我国宪法规定我们国家是工农联盟为基础的社会主义国家，工农联盟是我们党和国家的群众基础和政治基础，一些城市政府为了自身的发展，征用原有的国有企业土地发展房地产项目，或者在农村广泛征地，造成大量的工人和农民失业，另一方面，由于征地的不当和违法行为，损害广大工人和农民的长远利益和整体利益，损害了党和国家在广大工人和农民群众心目中的形象和信任感，必然造成我们党和国家的群众基础和政治基础缺失，危害到社会长治久安。
    因此，征地问题的危害是多方面，十分严重，影响深远，处理不好，必然引起一系列社会矛盾冲突，关系到国家的长治久安和长远发展。征地问题不是一个简单的社会矛盾纠纷问题，而是一个法律问题，一个经济问题，更是一个严肃的政治问题，是一个严重的社会问题，必须认真对待，必须深入分析研究，想方设法逐步妥善解决，不能掉以轻心，更不能漠不关心，置若罔闻。
    三、征地问题的主要原因
    征地引起了这么多的问题，为什么还要征地，为什么在征地过程中，往往引起政府与民众的对立，为什么政府在征地过程中不能扮演中立裁判的角色？这些问题都是值得我们深入思考的，从现有的案例和行政管理理论来看，征地问题发生的主要原因有以下方面：
    1、经济因素是征地的直接动因和根本原因。随着中国城市化进程的不断发展，城市建设用地和工业建设用地不断增长，每年征用土地将近20万公顷。2006年统计年鉴显示，中国经济增长最快地区，以及经济总量最大地区，在统计数据上也反映为政府占用地最快、最多的地区。2005年山东、浙江、广东、江苏、上海，分别位居全国征地数量的前5名。分别达到157.1、155.3、105.1、117.1、97.2平方公里，约占到2005年地方政府征地1263平方公里(不含北京、天津)，合计189万亩的一半。而上述五省的经济总量在全国也是名列前茅。2006年地方政府征用土地，以及实际占用的建设用地总数似乎仍没有得到有效的控制。统计显示，2006年前9个月城镇投资增幅为28.2%，超过去年1个百分点以上。国家发改委主任马凯在10月国务院督察组动员大会上指出，2006年1～4月份3779个亿元以上的新开工项目中，有44.2%的项目没有土地批准文件。由此可见，经济因素是征地的直接动因和根本原因，而在征地过程中，大量的项目是没有经过土地审批就上马的，这样就不能有效控制征地的规模，而违法征地的行为往往就引起了征地的各种问题。
    2、政治制度和理念的缺陷是征地问题发生的重要原因，特别是中国的土地制度存在缺陷，造成了农民集体土地所有制和使用权得不到有效保障，引发了征地问题的矛盾冲突。中国现有的政治制度是社会主义制度，社会主义制度强调社会主义的公有制，以往的观念是公民只有生活资料，不能拥有生产资料，改革开放之后，随着时代的发展，人们观念的转变，公民也可以拥有生产资料，拥有资本，可以有资本的积累，出现个体经济、私营经济，可以说是生产要素的一大解放。但是作为生产要素之一的土地所有权仍然没有得到国家的肯定，也就是不允许出现土地私人所有制，从现有法律制度来看，只有国有土地所有制和农民集体土地所有制。为了适应市场发展的需要，适应生产要素流通的需要，使土地能够有效地利用，出现了土地使用权与土地所有权相分离的法律制度，这样的分离在一定程度上适应了经济发展的需要，但是往往也在另外一方面忽视了土地所有权的尊重和保护，特别是对农民集体土地所有权来说，地方政府根本没有尊重农民的集体土地所有权，漠视农民集体土地所有权，漠视农民集体对土地的处分权，在地方政府官员的脑里只有“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的封建观念，因此，随意处分农民集体所有的土地，以为无非是政府在分配谁在使用这个土地，否定了农民集体所固有的土地所有权和处分权。由于土地使用权与所有权的分离，而土地的使用权限一般比较长，容易模糊了土地所有权与土地使用权的界限，从而导致唇亡齿寒的局面，既损害了农民集体土地所有权，又损害了农民集体使用权。这样的做法，不仅对于农民集体所有制如此，对于城市里的国有土地所有权和使用权也是如此。比如一些老城区改造，如何对待作为国有土地使用权人的回迁户，还有在改造城中村过程中，如何对待城中村的村民的安置和“农转居”等等，都出现类似的问题。这样的问题将是中国社会发展不可回避的历史和现实问题，解决的好坏将影响到中国现代化进程和长远发展。有学者认为可以解放土地所有权，推行土地私有制，这样的观点值得借鉴，但是从中国的历史来看，土地私有制不可避免地出现土地的囤积和土地集中，也一样引发相应土地与人口发展的问题，从而引起社会各种矛盾的激发和社会的动荡不安。从现有的大型房地产企业囤积土地和房产从而引起房价的飞速增长来看，纯粹的推行土地私有制是不可能一劳永逸地解决土地问题的，如何使土地得到更加充分有效的利用，仍然需要更加细致的规定和加强土地使用的监督管理机制，比如现有土地法规定两年未开发使用的土地将收回土地使用权等等，是值得进一步细化规定，也需要进一步加强日常监督管理。这个问题十分复杂，值得专题研究，在此不再赘述。
    另一方面，农民集体土地所有制说明了土地归农民集体所有，也理应由农民集体行使土地的处分权，但是，事实上，往往是村委会作为农村各项事业的管理者，实际上行使了农民集体土地所有权，特别是从现有征地问题的一些案例来看，一些征地之所以出现问题主要是一些村委会的干部没有征求农民集体的意愿，私底下与地方政府签订了土地征用协议所引起的。而在中国农村基层目前还缺乏有效的民主监督机制，一些村委会干部没有真正地对村民集体负责，没有真正接受村民的监督。罢免这些村委会干部仍然比较困难，因为在某种程度上，实际上，村委会是县、镇政府的下一级政府机关，脱离了村民自治组织的性质，一些村干部主要对上负责，而作为上级的县、镇政府一般也会包庇那些支持征地的村干部，抵制重新选举出来的村干部。因此，农村基层民主建设需要进一步发展，使村委会真正回归村民自治组织性质的本质，让村干部真正对村民负责，接受村民监督，体现村民的整体利益。
    3、法律权利保护缺陷是征地问题发生的重要原因，法律没有很好地保护农民集体土地所有权和使用权，征地程序得不到有效遵守。首先，农民集体所有土地的使用权一般不能自由流转，只能通过征用变成国有土地才能自由流转，而任何单位和个人进行建设，需要使用土地都必须依法申请使用国有土地。这样，农民集体所有土地变成建设用地一般情况下必然经过政府的征用，而在这样的过程中，地方政府容易获得级差地租，因此，地方政府十分乐意征地，从而获利，有的甚至不惜违法征地，牟取不正当收入。而被征地农民的利益却受到损害。其次，土地所有权和使用权的争议一般先由人民政府处理，然后才可以提起诉讼，但往往发生征地问题的其中一方就是地方政府，一些地方政府为了政绩工程，上级政府难免偏袒于下级政府，不利于保障农民集体所有土地的所有权和使用权。第三，在征地过程中，一些地方政府的实际操作上一般都是先向上级审批征地，然后才制定征地补偿安置方案，甚至征地补偿安置方案都没有听取被征地群众的意见，只是私下与几个村干部决定。这样的征地程序，一方面，法律规定的征地程序没有顾及被征地农民集体群众的意见，没有看群众是否反对征地，使征地行为成为政府单方面的行为，令一些地方政府容易采取隐瞒实情，划分成小块分期骗取上级土地审批。另一方面，由于地方政府甚至连已有的法律程序都不遵守，没有公布征地补偿安置方案，也没有征求被征地的农村集体经济组织和农民的意见，由于程序的不透明引起征地补偿争议和贪污腐败问题，情况严重的就引起广大群众与政府之间的对立冲突，矛盾激发的时候出现了动乱，导致社会动荡不安。因此，在征地程序上，应该将征地补偿安置方案和农民集体和个人的意见作为征地审批的前置条件加以规定，另一方面在征地审批过程中，包括征地方案，征地补偿安置协议等等，都需要公开公布，广泛征求作为相对人被征地农民集体和个人，应该进一步增加征地的透明性和执法监督，确保征地问题在审批之前能够达成共识，避免政府单方面行为导致征地审批后引发的一系列问题。
    4、历史文化心理、官本位意识是政府官员在征地过程中无视法律、无所顾忌、大胆妄为的心理因素。传统的政治观念是官本位意识，地方政府官员就是人民的父母官，一切都为人民抓主意，忽视了人民的自主性，忽视人民的权利，特别是生存发展选择权和决定权。地方政府官员往往将农民的反对征地行为认为是阻碍发展的行为，否定了农民发展道路的权利选择，否定了农民对自我权益的保护，其实，从历史来看，违背社会和经济发展规律的强硬行政行为必然带来灾难性的后果，曾经认为是正确无比的“一大二公”、大锅饭和人民公社等等，事实上导致了经济的衰退和阻碍了社会、政治、经济的稳定健康发展，给人民带来了沉重的灾难。另外，还有对上负责，强势政府，人民对政府缺乏有效约束力，政府漠视私权等等的政治观念，导致了政府官员在征地过程中，无视法律、无所顾忌、大胆妄为，这样粗暴的行政行为、工作作风和工作方法不但不利于征地问题的妥善解决，而且造成征地问题的进一步激发，造成尖锐的矛盾冲突，引起群体性的冲突事件，影响到社会的稳定和人心背向，极大地损害了人民的信任感，腐蚀了政权合法性的基础，不利于国家和社会的长治久安。
    5、从政府的行政管理理念来看，归根结底，政府和公务员的征地行为可以归结为新公共管理理论的行为模式，这样的理念和行为模式，往往是引发征地问题的理论原因。从现有的政府行政行为来看，政府的行政管理理念主要体现为以下理论：
    首先是公共选择理论：该理论认为，国家遵循“理性人”假设，同样具有自身利益，并且将采取自我利益最大化的行为方式，但国家追求的“利益”既包括经济利益，也包括政治利益，两者利益的共同最大化是其追求的目标。因此，作为制度选择的最终决策者，政府的“理性人”角色，将出于经济利益和政治利益相兼顾的考虑，进行制度选择。因此，在中国目前的政府主导的发展进程中，国家还需要通过以各种低成本方式获得土地资源，并且最大限度地保持社会稳定，而农村土地的集体所有制，恰好能够较好满足上述需要，因此，在这样的理论指导下，政府与公务员日益强调征地行为所带来经济利益，带来当地经济的发展，不顾农民群众的反对，大肆征地，甚至不惜违法征地，侵犯农民集体土地所有权和使用权，损害农民集体和个人的整体利益和长远利益。
    其次是制度变迁理论：新制度学派对于制度变迁的分析主要基于两点：一方面成本—收益框架，即“当预期的净收益超过预期的成本，一项制度安排就会被创新。只有当这一条件得到满足时，我们才发现在一个社会内改变现有制度和产权结构的企图。”中国现行的农地制度，尽管表现出一系列的缺陷，但如果对此进行重大的变革，特别是在当前国家还没有更可靠和有效的社会保障体系接纳数亿农民的前提下，还很难预测其预期收益与各种成本之间的比例关系，变革的条件似乎还不具备。另一方面，“需求-供给”框架。一项制度安排或制度变迁的绩效如何，关键取决于制度的供给方与接收方所具有的“同意一致性”水平。“同意一致性”水平越高，则制度的均衡性越好。“同意一致性”由于极大地降低了制度变迁的交易成本，因此也是诱致性制度变迁的重要基础。中国当前农地制度的确立，既是不同层次经济当事人创新的结果，同时由于制度变迁的过程以及确立的制度内涵响应了决策层的偏好和利益，以至于在制度变迁过程中，制度创新的需求和供给双方没有根本的利益冲突，在不同经济当事人之间具有很高的“同意一致性”。当前的农地制度，尽管表现出某种不均衡性，但现有的“同意一致性”水平还较高。但是，事实上，农民集体和个人对作为决策层的地方政府的偏好和利益并不认同，农民集体和个人与政府之间缺乏“同意一致性”，征地行为往往是地方政府的一相情愿，甚至是强加于农民集体和个人头上的单方面行为，违背了农民集体和个人的意志，两者之间充满根本利益冲突。这种制度变迁理论不能解决当前的土地问题。
    总体而言，不管是公共选择理论还是制度变迁理论，政府及其工作人员在征地过程中行为正好体现了新公共管理理论。新公共管理理论强调以经济理论指导政府行为，用企业家精神来重塑政府，强调产出和收益，但是这样的一些观点和原则也常常受到其他学者的批评。正如美国学者查尔斯·古德塞尔教授所指出的，政府应是由人民通过选出的代表来控制的，而不是企业家；政府应该为公共利益服务，而不是满足企业家的自我；政府必须按照宪法和法律活动，而非依据目标或任务；政府应该是灵活的、富有创造性，但同时也必须具有公共责任心；在政府中，采取私营企业的管理模式必须不违背机会平等和公众监督的原则；简化繁文缛节是对的，但不能破坏基本规范和法定程序；处理公共问题应该具有创造性，但不能让少数人中饱私囊。事实上，在征地过程中，政府及其工作人员正是按照新公共管理理论行事的，他们强调政府好象企业家那样行为，片面强调经济的增长，不惜牺牲农民集体的整体利益和长远利益；为了达到这些官员的升迁目的，为了满足他们的政绩工程需要，他们肆意征地扩张，铺地盘，不惜牺牲广大人民的公共利益；为了达到他们的目标和任务，他们可以置法律之不顾，不仅损害了农民集体的合法权益，还损害了国家的政治基础；他们为了达到目的，甚至违反法律程序，充分发挥其工作灵活性，先斩后奏，往往却缺乏公共责任心，不为农民的长远生计着想，将引发的问题丢给社会，制造社会新的不公平，脱离社会公众的监督，利用征地达到少数人中饱私囊的目的。因此，通过不同理论的比较，可以发现，新公共管理理论将会误导政府行政管理工作，将政府行政管理工作带进了死胡同，不利于解决征地问题。政府及其工作人员应该认真反思，摈弃新公共管理理论的指导，重新定位政府在行政管理过程中所扮演的角色，审视政府行政行为和行政目的，以新的理论来指导政府的行为。
    四、新公共服务理论对征地行为的启示
    从征地问题来看，我们可以发现政府及其工作人员在征地过程中的行为是明显的新公共管理理论行为方式,，强调管理的自由化和管理市场化取向的新公共管理理论容易忽视行政管理的保护公共利益原则，忽视公平价值，造成各种问题，因此，我们行政管理过程中需要重新审视新公共管理理论，寻求新的理论作为我们行政管理的理论支持，从行政管理理论发展来看，新公共服务理论能够有效克服新公共管理理论的缺点，值得我们学习和借鉴。
    1、新公共服务理论的核心、基本原则和基本观点。
    新公共服务理论的核心和实质有两个主题：(1)促进公共服务的尊严和价值；（2）将民主、公民权和公共利益的价值观重新肯定为公共行政的卓越价值观。认为公务员（通常）不是提供顾客服务，而是提供民主。
    新公共服务的理论基础和基本原则是：（1）民主公民权理论，（2）社区与公民社会的理论，（3）组织人本主义和新公共行政，（4）后现代公共行政。强调公民关注公共利益，积极参与行政活动，同时承担责任。强调公务员的责任就是建立和保护公平的标准和测量以及认识公共服务对公民的尊严和福利的影响。
    新公共服务理论的基本观点有：
    （1）服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此，公务员不是要仅仅关注“顾客”的需求，而是要着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系。
    （2）追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体的、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。它是要创立共同的利益和共同的责任。
    （3）重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会做出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。
    （4）思考要具有战略性，行动要具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。
    （5）承认责任并不简单。公务员应该关注的不仅仅是市场，他们还应该关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。
    （6）服务，而不是掌舵。对于公务员来说，越来越重要的是利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益需求，而不是试图控制和掌控社会新的发展方向。
    （7）重视人，而不只是重视生产率。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重而通过合作和共同领导来运作的话，那么，从长远来看，它们就更有可能取得成功。
    2、更新政府的行政管理的理念。
    从征地问题来看，可见一直以来，我国政府在行政管理方面由于盲目迷信国民经济的增长，以为经济增长就可以决定一切，结果，为了经济中心这个目标，其他的一切都可以让路，甚至不惜牺牲政治、文化和生态环境来发展经济，或者以经济发展为借口来掩盖官员的违法违纪行为，以所谓的“经济成就”来减轻官员违法的处罚。政府由于过分关心经济的发展，而广泛涉足经济领域，亲自操刀上阵，甚至站在优势利益集团的一方为其违法行为辩解，或者同流合污，这样，政府本来具有中立裁判者、监督者和协调者的角色因此丧失，政府被利益集团所绑架，陷于不义的地位，被无穷无尽的问题所困扰而不能超脱出来更好地处理有关问题。所有的一切，都是因为政府官员的头脑时刻被新公共管理的理念所占据，政府要做掌舵人的角色，政府要做一个有事业心的政府，政府要增加财政收入，要做市场导向的政府，通过市场的杠杆作用来调控变化，甚至直接从事经济行为，使政府收入增加等等。正如新公共服务理论学者所批评的那样，当政府官员急于掌舵的时候，政府官员正在淡忘谁拥有这条船了，政府正在退化成为谋取自身利益的机器。我们不能忘记政府是属于它的公民的，公共行政官员在其管理公共组织和执行政策时应该着重强调他们服务于公民和授权于公民。
    因此，我们必须更新政府的行政管理理念，不能再被新公共管理理论牵着鼻子跑了，我们应该以新公共服务理论为指导，应该重新认识政府的角色和定位，重新认识政府官员的角色和定位，重新认识政府官员的遵守和执行法律的责任，应该重新认识政府及其官员对公民所应有的态度和责任，重新认识社会发展的方向，重新定位政府的目标。只有更新政府的管理理念，我们的政府才能真正回到它应有的位置，站在更高的角度去理解目前征地以及其他行政行为引发的种种问题，从而更加清晰、更加超脱，更加有效地解决问题。
    3、重新定位政府在征地过程中的角色。在征地过程中，政府应该定位为中立者、协调者、监督者和仲裁者。从早期公共服务理论来看，政府应该在社会中扮演“守夜人”的角色，政府不应该参与到经济活动中去。从征地问题来看，征地是因为社会经济发展需要而改变土地所有权和使用权的权属，从而转变成为建设用地，许多的建设用地最终还是由私人所使用的，而不是服务于公共利益目的。从这个角度来看，征地问题是一个经济问题，只是根据现有的法律，政府在征地过程中不得不扮演者改变土地所有权和使用权的角色。在征地两端的是私人企业和农民集体，而土地的所有权和使用权本来属于农民集体所有，私人企业要获得土地的使用权自然需要与农民集体进行协商，政府本来可以置身度外，只是在法律程序上满足双方达成的协议则可。但是，往往我们的政府官员为了所谓的政绩工程，使政府插手于征地问题，甚至权力寻租，这样征地问题变成了政府与农民集体的对立，这样的对立是与政府作为公民公共利益代表的角色相违背。因此，政府在征地问题上很有必要回归到中立者的位置上，作为中立者去观察用地的私人企业与农民集体的协商，当出现矛盾需要协调的时候，根据双方的意愿加以协调，避免出现矛盾激发。但是政府不要忘记作为法律的维护者和监督者的角色，要维护社会公平和正义，监督征地协商过程中的行为是否违法，私人企业是否采取威逼手段，被征地农民集体的村干部是否存在贪污行为，被征地农民是否得到有效及时的补偿安置费用等等，在违背社会公正的情况下，政府不能袖手旁观。当双方发生争议的时候，政府不可避免地扮演仲裁者的角色，这也是现有土地管理法所赋予政府的职责。所有这一切，政府无非是监督过程的合法性和公正性，而没有必然达成征地的目标，因为目标的达成应由利益双方根据自身的利益进行权衡和协商决定。如果预定达成征地的目标，无异乎把政府拖进烂泥潭中而不能自拔，政府也因此付上沉重的政治代价。
    4、改革政府行政管理的目标，政府的目标是社会的全面发展，而不是只有经济增长，政府的目标是维护社会的稳定，保证法律的遵守，政府的目标是维护公共利益，政府的目标是推进民主的发展。在征地问题中，我们需要反思政府行政管理的目标，以往我们的政府一直以经济增长作为政府管理的目标，但是，经济管理职能只是政府的职能的一部分，而不是全部。政府行政管理的目标应该是社会的全面发展，而不是只有经济增长，更不是损害生态环境来谋求经济的发展。社会的发展是多方面的，有取向性的，作为政府应该听取广大公民的意见，根据公民的意见形成公共利益，形成政府行政管理和社会发展的目标。人民对社会发展的道路和目标应该有选择权和决定权，不要忘记政府只是公民意见的代表者和执行者，而不是替代者。因此，在征地问题上，政府应该广泛听取被征地农民集体的意见，根据他们的意见作出是否征地的决定，或者，不征地在一定程度上更能保障他们的生活，体现他们的生存权和发展权。政府行政管理的目标应该是执行宪法和法律，维护社会的稳定，保证法律的遵守，政府不能为了某些官员的私利而违反法律。政府的目标是维护公共利益和推进民主的发展。在征地问题上，政府应该按照法律规定，发挥民主作用，组织农民集体进行讨论，使他们充分表达自己的意见，从而形成统一的意见，这样的统一的意见在一定程度上正是公共利益的体现。在征地法律程序上，政府应该加强法律行政监督，保证法律的实施，维护农民集体的合法权益。因此，在征地过程中，政府应该到群众中去，为人民服务。
    5、改进政府在征地过程中的行政行为，关键是改进政府官员在征地过程中的理念、角色定位和行为表现。从目前发生的征地问题来看，虽然现有政治体制、法律制度存在一定的缺陷，造成了征地问题的发生，但是政府官员在征地过程中所表现出来的行为也是引发征地矛盾、社会矛盾激发主要原因之一。片面强调经济发展和搞“政绩工程”，谋求升迁或者以权谋私，以权力寻租，是政府官员积极征地的动因。在征地过程中，不听取群众意见，擅自做主征地，不公布征地补偿安置方案，或者贪污补偿费用，或者隐瞒真相骗取批准，或者采取暴力手段镇压民众的抗议等等，是政府官员官本位、父母官的封建观念在作怪，一些官员仍旧保留了深重的封建思想残余，还没有接受全心全意为人民服务的公仆观念。当问题发生后，一些上级官员对问题置若罔闻，或者指责是民众在违法动乱，根本就是严重脱离群众，违背党的根本宗旨的行为表现。因此，在征地问题上，改进政府官员的理念、角色定位和行为表现尤其重要。首先要牢记党的根本宗旨，进一步加强政府官员的作风建设。党的根本宗旨就是全心全意为人民服务，党的工作作风就是从群众来，到群众中，密切联系群众，密切党群关系。从新公共服务理论来看，政府官员应该服务于公民，而不是服务于顾客，政府官员应该整体的公共利益服务，政府官员应该听取公民的意见表达，满足公民的共同利益需求，而不是试图控制社会的发展方向。其次，要重新定位公务员的角色，公民角色是认识公共行政官员的基础，公务员和公共行政官员的地位和合法性仍然根源于其作为职业公民的角色。公务员或行政官员最好被理解为某种将公民的责任延伸到其一生工作之中的人。鼓励公民参与是公务员角色的一个必不可少的因素。作为民主治理的一种积极参与者，行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任。公共管理者的职责不仅仅是做出决策选择和执行政策选择，他们还要参与公共价值表达和创造民主治理系统。第三，从公务员的角色定位来看，在征地问题上，公务员应该不断改进工作作风和方法，应该认真遵守现有的法律法规，发扬民主精神，听取被征地农民集体的意见，根据他们的意见决定是否征地，而不应该将征地作为必然的目标，对被征地农民集体的意见要及时做出回应，作为上级官员，应该对反对征地的意见和行动做出回应，及时、妥善处理信访、游行示威事件，追究造成事件发生的下级官员的法律责任，而不能置若罔闻，或者作风粗暴地镇压，包庇下级官员，更不能将事件的责任推卸给被征地民众，指责民众的反抗行为，应该为公民提供广泛的信息，提供足够的法律救济途径，加强与民众的沟通，加强协商，加强合作。相信通过改进政府官员的管理理念，认准角色定位，改进公务员的工作态度、工作作风和工作方法，我们是可以妥善解决征地问题的，避免征地问题引发社会矛盾冲突的激发，在一定程度上可以克服土地制度缺陷所带来争端，维护被征地农民集体的根本利益和长远利益，促进社会和谐稳定发展。
    结语
    随着中国经济的发展，城市化的进程必然带来土地供给紧张，为了满足城市发展的需要，征地似乎是一个很好的出路，但在城市土地没有充分有效利用的情况下，盲目的扩张，现有土地制度甚多的缺陷，被征地群众保护土地的冲动，政府行政管理理念的落后，政府官员的观念陈旧、角色定位错误，行为失当，甚至采取违法犯罪的行为等等，造成了极其复杂，又极其严重的征地问题，这不仅是一个经济问题，更是一个政治问题、社会问题。这样的问题关系到社会的长治久安，还关系到社会的健康发展。如何解决或者缓解征地问题所带来的社会冲突，是当前紧迫需要解决的问题。在这个过程中，政府及其官员的所扮演的角色和行为尤其重要，重新审视行政管理中一直所推崇的新公共管理理论，分析其对政府行为的影响，以及由此造成的征地问题及困境，我们可以发现，要解决或缓解征地问题，必须摈弃新公共管理理论，以新公共服务理论为理论指导。必须更新政府的行政管理理念，重新定位政府的角色和目标，不断改进公务员观念和行为，避免征地矛盾冲突的激发。只有这样，我们才能有效地解决和缓解征地问题，促进社会稳定健康发展。新公共服务理论作为一个新兴的行政管理理论，强调公民的利益保护和政府的服务职能，不仅对解决征地问题具有重要指导作用，相信对政府解决其他社会问题也有启发意义。
    参考文献：
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    http://finance.sina.com.cn/chanjing/b/20061102/14363043924.shtml, 2006
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    7、李成贵：《中国农村土地制度改革的三步曲》，http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=15746，2007
    8、徐琴：《新中国农地制度：绩效与变迁》，http://rdi.cass.cn/show_News.asp?id=15745，2007
    9、报道：引发征地问题矛盾的四个原因，http://www.zjagri.gov.cn/html/main/forumView/2006082236535.html，2005
    10、张德元：《征地问题是什么问题》，http://www.comment-cn.net/data/2006/0714/article_12852.html，2006
    11、香港商报：《农民拒卖养命田》反响强烈记者再赴吴川调查 征地依旧村民矢言抗争，http://www.cnwnc.com/20040528/ca956668.htm，2004
    12、报道：中央将逐步推行征地制度改革 严格实行耕地保护，http://finance.people.com.cn/GB/1037/4133443.html，2006
    作者简介：李华泉，中山大学法学院法律硕士，广东省广州市西华路98号广州市荔湾区地方税务局，邮编：510176
    文章出处：作者投稿