仝志辉：村委会选举困境的形成和改进的方向

    一、村委会选举的困境
    评估村委会选举进展的两个角度：民主视角和治理视角
    评估选举制度的推行状况，有两个大的角度，一个是从民主的角度，即从法律的贯彻情况，村民选举权利的落实情况来说，一个是从治理的角度，就是侧重选举过程和其结果对农村治理的影响。其实，这两个角度的立足点是有很大差异的，对村民选举评价的差异很大程度上与从哪个角度去评价有关。
    实际工作部门的选举工作总结和分析，一般是从这么几个方面总结选举进展及问题的，即，村民参选率和参选热情，竞选激烈程度，选举技术和程序的完善与创新，当选村干部素质的提高，通过选举对农村矛盾的化解和增进社会稳定，等等。前面三个是从民主角度的评价，后面两个是从治理角度的评价，是兼取了民主和治理两个角度的评价。但是，这种兼取其实有很大的问题，因为，如果是取治理的视角，就要问：如，村干部文化水平提高了，年龄降低了，是否改善了治理；选举化解的矛盾和引发的矛盾哪个多；选举有无导致两委关系冲突和乡村矛盾，两委关系冲突和乡村矛盾是否有利于乡村治理。也就是说，如果是采用治理视角来对选举作评价，就必然要把选举对治理的影响放在整个乡村治理的过程来看，而以上列举的两个从治理角度的对选举的评价只是局限于选举结束的那一刻，而且也只是提出了选举能改善治理的一种可能性。因此，可以说，实际工作部门作的对选举工作的评估，更多地是侧重从民主的角度出发的。
    应该说，选举对治理的影响是客观存在的，但是为了使讨论更加集中，这里也采用民主视角，来具体看一下选举的进展和困境。采用民主视角对村民自治进行评估的观点，多数是认为村民自治的成就很大。但是，我们发现实际的情况可能并不乐观。
    村委会选举正在遭遇的突出困难
    按照民主视角，根据最近的村民选举情况，我们可能得出的一个初步结论是：按照村民选举制度设定的民主目标和标准，村委会选举实现民主目标和标准，正变得越来越困难。
    根据2005年11月在广西桂林召开的全国村民选举情况分析会提供的材料，可以看出困难的表现。
    第一，选举进一步扩展，但同时，选举也开始出现选举参与冷漠和部分村民民主意识不强的问题。在天津津南区民政局的工作报告中，将这一问题作为选举工作存在的突出问题之一。根据笔者近年来在各地的调查，很多地方都不同程度地存在这一问题。
    第二，选举竞争程度有提高，但是贿选大量增加。几乎参加会议的所有省的报告都反映村委会选举的竞争性在加强，但是以贿选为代表的不正当竞争显著增加。据有关学者研究，村委会选举中的贿选呈现出以下特点：从“暗箱操作”的拉票贿选，发展到“暗箱操作”与“公开活动”相结合的拉票贿选；从个别人单独活动，到有组织活动拉票贿选；从请吃喝、送礼品到直接送现金；从当场兑换钱物到当场兑换钱物与“期权”式交易相结合；从送钱送物的单一手段到多种手段的拉票贿选；不仅发生在经济发达地区，连贫困地区也不能幸免；贿赂代笔人。[1]
    第三，部分地区选举一次成功率在下降。据浙江省民政厅统计，截至2005年5月底，在已经完成的24532个村（占全省3.5万个村委会的70%）的选举中，选举一次成功的占50.3%，[2]也就是说其中有一半以上的村需要进行第二次选举。
    民主评价标准的相对性使得我们很难就民主进展情况下一个总体判断
    民主的评价标准也是具体的。如果我们把村民的民主能力和民主意识的提高看作目标，那就牵涉到村民选举参与率，进秘密投票间投票人数，有效票占总票数比例等指标。但是这些指标并不能完全反映村民民主能力和民主意识的提高。
    如把村民选举参与率作为指标，还要区分村民是积极参与还是消极参与，如果村民都是积极参与，还要能辨别出村民是否是有消极选民。。有的地方的参与率中很大一部分是委托投票，有的地方亲自参与是靠发放误工补贴的刺激。
    如果我们看竞争程度，认为竞争越激烈就是越民主，也有一个仔细辨析的问题。竞争激烈程度涉及初步候选人数量，正式候选人得票差距，甚至选举次数等。但是，有的村庄竞争很激烈，但是候选人使用了不正当竞争手段，侵害了村民的民主权利；有的村庄的激烈竞争导致多次选举也产生不了村委会，选举的目标实现不了，村民的民主权利也得不到实现。
    以上说的可能会被认为是个别现象，在一个总体的统计中有可能表现不出来。那另一个会表现在总体判断中的问题是，各个衡量民主程度的指标有时候会产生冲突。如竞争激烈程度、村民参选率和村干部素质之间不一定有正相关关系。而村干部素质应该是衡量民主程度的一个重要指标。这其实背后隐含着不通过选举也许可以产生素质更高的村干部。
    村委会选举实现民主目标的难点
    仅仅从民主目标的基本指标来分析，我们也可以看出，村委会选举正在经历困境确实是一个实际的情况。
    一是确保“双过半”的第一个过半，即半数以上村民参与投票变得越来越困难。农村符合参选条件的村民的流动性越来越大，很多在选举期间不在本村，这几乎表现在全国多数农村；村民对选举的热情在局部地区和村庄在下降。这些很难通过加强宣传动员来解决。
    二、农村精英想参加候选人竞争的意愿在局部地区下降。这里有多方面原因，一是精英本身在流动；二是村集体经济空壳或薄弱，没有作为空间；三是当村干部受到的社区尊重和社会尊重在下降，相对收入水平在下降。这些不是在选举和村民自治的工作框架中可以解决的。
    三、不正当竞争在增加，选举的规范性在受到挑战。贿选正在村级选举中蔓延；候选人之间的竞争更多地不在谁的能力强、人品正的层次上展开，而是在谁拉票的能力强、投入拉票的人力和财力多的层次上展开；村民选择候选人不是从哪个候选人更能给村庄带来长远利益出发，而是谁可以给我带来即期利益出发。这些现象虽然可以通过健全选举程序、严格选举监督、加强选民教育等进行缓解，但要彻底解决面临着高昂选举成本的瓶颈。
    至于说到，农民的民主素质和村干部的素质因为民主选举而得到提高，目前还拿不出非常有力的实证资料。在没有充分的资料之前，人们完全可以质疑：出现贿选村庄的村民前面经过的几届选举过程对其提高民主素质是否起到作用；村干部年龄的降低、文化素质的提高是不是就是由于选举的推行；当选村干部服务村民的意识是否通过选举得到了增强。
    如果不能保证选举有足够的选民参加，有足够的合格精英参与竞争，竞争在法制的轨道上进行，村民选举的民主目标就无法实现。选举或者是搞不成，那样就谈不上通过选举实现民主；或者是搞成了，但是结果走向了反面，败坏了民主目标。
    二、个体村民选举权的确立
    对村民选举以上困境的分析提示我们在完善现有选举制度的思路之外，能不能思考：对于农村的实际需要和实际情况来说，现行村委会选举制度不能完全适应的症结在哪里？这是一个尖锐的问题。要进入分析，我们需要对村委会选举制度再作一个精致的界定，然后分析。
    村委会选举制度体系的核心是“村民选举权”
    村委会选举制度的主要规定是：一是对选举资格和投票效力的规定，即18岁以上村民拥有选举权和被选举权，是一人一个投票权，效力相等，也有人概括为村民选举权的普遍性原则和平等性原则；二是对选举过程的规定，主要是直接提名、差额竞选、直接投票、秘密投票、公开计票（有监督的计票）等，三是对选举有效和当选资格的规定，即双过半原则。以上三个部分构成了村民选举制度体系的主要内容的核心。
    对于第二和第三方面有关选举过程和当选的规定，其实可以看作是第一方面普遍、平等、自由的村民选举权的延伸。直接提名、差额竞选、直接投票、秘密投票、公开计票（有监督的计票）等选举过程的规定都是为了保证村民选举权的实现；双过半，也是为了使普遍的选举权起到决定人选的作用，而且尽量使每一个选民都能参加到选举中来，使理论意义上的选举权成为实际行驶的选举权。因此，可以说村民选举制度的最本质部分就是普遍、平等、自由的村民选举权。
    倡导普遍、平等、自由的村民选举权和国家权力意义上的各种政治性选举遵循的原则相同。但是，村委会选举毕竟是村民基于村民身份在村庄社区内部为了选出自治事务领导人的选举，正是基于这一点，村委会选举出现了其特殊的困难。但是，村委会选举为什么可以实行这样的选举原则，确也与我国农村经过长时间转型后已经具备了实行这种选举原则的某些条件有关，最终得以实行这样的选举原则，与立法者对于农村治理和国家治理关系的认识、对未来的农村治理原则的设计有关。我们先陈述这一普遍、平等、自由的村民选举权能够得以设立的条件，然后再分析其与农村实际的背离。
    对村民选举的理论论证
    在农民要求和中央倡导的结合中，中国农村在20世纪70年代末80年代初很短的几年中完成了由生产队为主体的集体耕作和分配制度向农户为主体的家庭承包经营制度的转型。农村政治和社会管理制度的改革滞后于这一经济层面的改革。经济体制的改革迅速冲击了政治和社会管理制度，要求做出相应的调整。改革者是力求使得政治和社会管理制度的改革适应农村的经济体制的。但是，虽然大家共同持有经济基础决定上层建筑的理念或者论证策略，但是，具体到某一项制度的设计，仍然可能出现根本的意见分歧，或者在实践中出现经济基础和上层建筑不想协调的情况。村庄的政治社会管理制度就是突出的一例。我们现在实行的名为“村委会选举”的制度就是在这种论证逻辑下推行并扩展的。我们来看村民自治的政策设计者对村民选举的论证：
    实行村民选举的根本原因在于家庭承包制改变了农村的利益关系。一是农户成为独立的利益主体，经济利益独立后就要求表达自己的各方面利益诉求，选择什么样的村干部也是他们的利益诉求之一；二是农户和乡村组织的关系发生了变化，现在乡村组织要举办公益事业和自我维持，需要向农民要钱，乡村组织由农民养活这一利益机制直接化了，因此农民也要求对村干部的选择有决定权；三是农村中农户与农户之间、农户与乡村组织之间的利益矛盾开始增加，通过选举来选择村庄领导人比起过去的任命更能平衡这些利益矛盾，获得各方认可。家庭承包制带来的利益格局变化需要将选举作为一种利益调节机制引入村庄管理体制。这是基于经济基础决定上层建筑的原理对要实行村民选举所作的理论论证。
    村委会选举采用直接选举的实践基础
    之所以可以搞平等、自由、直接的以村民个体为主体的直接选举，与家庭联产承包责任制的推行和农村阶级成分的废除有很大的关系。
    在人民公社体制下，国家和公社具有绝对的优势地位，从生产到生活，社员都是被决定的力量，在生产大队内部，虽然社员被赋予选举生产大队和生产队干部的权力，但是由于公社要落实国家的生产任务，对生产大队和生产队干部的选择就必须拥有决定权或关键的影响力，给予社员的其实只是对生产大队和生产队干部管理行为的监督权。
    而在家庭承包责任制下，公社和后来的乡镇政府支配生产的必要性大为降低，市场因素开始在农作物生产的调节中发挥作用，所以，对于决定谁当村干部的必要性有所降低，而由村民决定谁当村干部的空间增加。应该看到，村委会选举的空间首先是基层政权给的。否则不会有村委会选举的制度萌芽。
    在集体生产制度瓦解之后，原来村庄内的党组织和生产队干部对于村民生产生活的影响力已经大为减弱，而且在家庭承包制初期，他们的威信也在下降，因此，才可能出现村民自发选举村民委员会的情况。但是，大多数地区，村党支部在村委会人选决定上的影响力是逐步消退的，最终去除其影响力还是村民委员会组织法的正式颁布。但是，要看到，没有采取由村党支部任命或主导村委会产生的制度与家庭承包制带来的村党支部角色的模糊和无力有关。
    阶级成分的废除也为普遍、自由、直接的选举创造了基本的条件。在人民公社制度下，村民之间的政治身份和经济生活权利并不平等，村的政治生活事实上排斥阶级成饭不好的村民。阶级成分废除之后，只要是村庄成员都可以平均获得土地承包权。这种经济权利和政治身份上的平等为村民获得普遍、平等的选举权创造了条件。也就是说，党员、积极分子、贫农在新时期并不比普通社员具有绝对的、不可更改的优势地位，因此，顺理成章的情况就是所有村民平等地进入选举过程，而且自由地表达选举意愿。
    但是，历史事实仍然有其复杂性，我们不再说村委会组织法讨论时的长久的争论和很多不同意见，因为其中的很多意见也站不住脚，从更加客观的讨论态度出发，在我们肯定了选举的出现有其客观基础之后，我们仍然要问，农民选举村干部的形式何以就稳定在了如此普遍、如此平等、如此直接的选举制度上。在村委会组织法试行的十年时间里，存在过由户代表或村民代表提名候选人和选举决定村委会成员的选举制度，也存在过由乡镇党委和村党支部推荐村委会候选人的制度，为什么到现在，这样的制度却荡然无存，而且被人们认为是落后的选举制度，谁要是提出就违背了意识形态的正确性。
    关键在于确立村民个体的选举权：兼谈人民公社制度的“过渡性质”
    村委会选举最终采用了目前这种规范、严格的平等、普遍、直接的选举制度与确立个体村民的完整选举权有莫大关系。个体村民的完整选举权在村委会组织法的逐步完善过程中确立，虽然对此还没有学者做出足够系统的阐述，但是现有的法律无疑是已经将其确立起来了，它构成了村委会选举制度的基点。下文着力论证的是恰恰是这一基点脱离了当前村委会选举制度试图寄身的村庄经济和社会制度，从而构成村委会选举陷入困境的根本原因。
    个体村民的完整选举权意指18岁以上没有被法律剥夺政治权利的本村村民享有包括选民登记权、提名权、投票权、知情权、救济权、罢免权等在内的选举权和被选举权统一的选举权利。
    在这种选举权概念下，村民委员会成员应是在由本村所有选民过半数以上参加的直接投票选举中获得过半数赞成票的候选人组成，村民委员会由本村村民共同组成，村民是村民委员会的构成单位，相互之间地位、拥有权利和承担义务平等。村民委员会是村民的自治组织，与乡镇政府和其他组织在法律上拥有同等的法人地位。但是，法律是反映的现实的社会关系。现实的村庄社会构成是怎样的呢？让我们来看看。
    不容否认，在村庄中，村民个体作为决策和行为主体的现象很多，村民个体的地位较之建国以前有明显的提高。
    解放前尤其是晚清之前，中国的村庄基本结合方式是同一个家族或不同家族的结合。家庭和家族是村庄内部的主要行动单位，村庄只是生活意义上的共同体。随着国家现代化的起步，国家开始在村庄之上建立正式组织。建国后，新政权延续了这一过程，并且由于大规模工业化的展开，采用了人民公社体制重新组织农村基层单位。土改时期分配给农户的土地，经过互助组、初级社、高级社直至人民公社全部收归集体所有，多数以自然村为单位建立了生产小队，多数以几个自然村建立了生产大队，生产大队范围的行政村形成。
    人民公社时期，行政村内部的社会构成状况直接构成了改革以来村庄社会构成的基础。从基本构成单位上看，村庄成员拥有了社员的身份，虽然相互之间不平等，但是是以个体形式存在的，社员得以确立与大规模工业化背景下对农村劳动力的计划组织有关，农村劳动力是社员背后更实质性的概念。由于采用集体生产组织形式和工分制的分配方式，劳动力的概念被提出，劳动力(社员)和家庭同时成为村庄内部的构成单位，而且，某种程度上，对于集体生产来说，劳动力（社员）比家庭还基本，土地制度上也有对应，生产队集体耕种的土地远远多于以家庭劳动形式耕种的自留地。但是自留地的存在和按人口分配基本口粮的分配制度使得家庭还是一个村庄的基本构成单位。但是，家族在政治和经济制度的挤压下却是绝对衰落了，不再构成村庄内部的社会构成单位。劳动力（社员）的经济社会地位确立弱化了家庭作为村庄内部行动单位的分量。由此，在生产队和生产大队的管理中，社员作为一个行动单位被承认，表面上的选举也已社员为单位参加。个体社员的地位突出了。社员个体成为一个利益主体，生产队和生产大队直接由社员组成。
    在集体生产以集体劳动力为中心的制度下，妇女的地位也在提高，开始摆脱在传统家庭内部的附属地位，成为生产队不可缺少的劳动力组成部分。妇女地位的提高也使得个体社员的地位突出，而且，是更加普遍化的个体社员。
    人民公社制度的这些实践为公社解体后村庄内部个体村民的行动能力和作为村庄构成单位的确立具有至关重要的意义。于是，延续人民公社保证每个社员的生存权的逻辑，家庭承包制的均分土地是按每个村庄成员来均分的。村委会制度下的个体村民在村庄中仍然具有人民公社时代个体社员一样的行动资源，仍然是村庄的构成单位之一。
    但是，必须看到，在人民公社制度下被压抑的家庭的地位在新体制下是显著上升的。其其本制度土地承包制度就是家庭承包制，其他的社会生活也基本上是以家庭为轴心展开。村民委员会组织法的失误就在于放大了村民个体的作用，而忽略了家庭在村庄政治生活中所应该有的角色。
    三、转型期农村社会基础之上的个体村民选举权的孤悬
    村民个体选举权被严格归属于本村个体村民
    本村村民以个体身份享有参与村委会选举得权利，按照民政部基层政权司的解释：“本村村民是指居住在本村、户籍也在本村并与本村发生土地所有关系的自然人。判断一个人是否本村村民，主要是看两个条件：一个是居住关系，一个是土地所有关系。居住关系是构成本村村民资格的重要因素，但不是决定性因素，起决定作用的是土地所有关系。”[3]
    在《村委会组织法》的试行法中，就已经确立了村委会成员由本村村民直接选举产生的原则，但是没有具体的制度；实践中很多地方采用由户代表选举的办法；在部分矛盾激烈的村庄，开始严格依照法律规定由本村18岁以上村民直接选举；民主理念为主导的制度改进者看中直接选举，逐步在省级实施办法中确认更为具体的选民登记权的程序规定；1998年《村委会组织法》正式颁布，正式确认村民对村委会人选的最终决定权。
    正如村民自治政策推进者所说，直接选举是在农民的参与热情下逐步完善的，但是决不能说，目前已经参与过直接选举的全国大多数农民在第一次参与选举的时候都已经认识到下直接选举就是他的权利，主动认真地要求直接选举；恰恰是《村委会组织法》（试行）开启了直接选举的道路。当农民被导入有这样一种游戏规则的选举时，他必然会学习、使用这种规则，由规则所规定的利益关系必然开始影响他的选举行为，于是农民开始成为直接选举的积极参与者。在部分村庄，这种直接参与的要求开始由村委会最终人选的投票决定权延伸到村委会成员候选人的提名权，于是“海选”提名候选人产生了，自荐候选人产生了。村民的直接提名权必然影响乡镇党委政府、村党支部、前任村委会、村民代表会议等由组织提名的间接提名方式。最终，还是直接民主的理念上了上风，中央立法部门最终选择的是村民直接提名，任何组织不得提名。由此，在试行法阶段很多省份执行的各种组织提名的办法最终被取消，正式候选人的确定多数省也规定由多数选民的意见确定。目前，只有天津规定由5人联名提名，云南规定可以由选民联合推荐候选人，带有一点“组织提名”的痕迹；福建、四川规定，如村民提名的初步候选人多于候选人差额比例的，可有户代表会议或村民代表会议投票秘密预选；贵州规定，先由村民直接提名，再经各村民小组酝酿、讨论、协商，最后由村民选举委员会根据多数选民的意见确定正式候选人。
    村民开始获得直接提名村委会成员候选人的权利，村民选举权的内容逐步完善。与之相对应的不仅是不符民主理念的组织提名方式被禁止，农户（以户代表名义出现）的提名权和投票决定权也几乎被清除干净。在这一过程中，没有严格的理论论证，说明农户选举权的不合理，看来我们只能认为是直接民主的理念过于深入人心和由其支持的村民选举权的早熟。
    目前农户拥有的选举权利除了上面的提名确定候选人上的少量残留外，选举阶段保留更多的是在村民选举委员会的推选中。辽宁、浙江、福建、江西、广西、海南等六省（区）规定可以由村民会议或村民代表会议推选；吉林、西藏两省（区）规定由村民代表会议或村民会议投票；安徽一省规定由各村民小组提名后，再经村民会议或村民代表会议推选产生；其余21个省（区、市）规定由村民会议或村民小组会议推选。以上各省规定中的村民代表会议实际是由户代表选出的村民代表，可以理解为农户在实际推选中起作用；为推选选委会召开的村民会议多数采用的也是三分之二以上户代表参加的形式，按照《村委会组织法》规定，村民会议的形式既可以是18岁以上全体村民的二分之一参加，也可以是三分之二以上的户代表参加；村民小组会议在实际执行中也多数参照户代表参加的村民会议形式。因此，可以认为，农户在选举过程的第一阶段——推选村民选举委员会，仍然起着主导作用。但是，随着部分村庄选举竞争性的增强，很多也开始采用由村民直接投票产生选委会。（这反映了基于民主理念和稳定功能选择的村民委员会选举制度，最终是民主理念占了上风。而法制化的推进方式也偏爱“个人”。）[4]
    但是以上这种本村个体村民享有选举权的规定已经严重不适应转型期农村社会的实际情况，下面我们从农户地位和农村流动两个方面来分析。
    村民个体拥有选举权不符合转型期小农村社中农户的基础性地位
    我们以2002年颁布通过的《中华人民共和国农村土地承包法》为例，看看在农村基本的财产关系中，村民个体和农户的地位和作用。
    在土地承包中，发包方是集体经济组织或村民委员会，在大多数村庄就是村民委员会，拥有承包权利的是村集体经济组织成员。《村委会组织法》正是将这里的“村集体经济组织成员”理解为个体村民，《村委会组织法》得以确立村民的概念和土地承包关系中的村集体经济组织成员是密切相关的。如果没有这种关系，村民就只剩下了“居住时间”一个条件。村民资格中的尽村民义务，其实是由村集体经济组织成员衍生的。在承包方的义务中，隐含了在村委会选举选民资格争议中涉及的交纳国家统筹、提留等义务。
    但是，我们从《农村土地承包法》中可以明显看到，村集体经济组织成员权利的实现不是以成员个体的形式获得的。该法第二章名为“家庭承包”，明确了集体经济组织成员承包集体土地是以农户为单位，具体规定中表现得非常清楚：
    其一，“家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户”（第十五条）
    其二，“承包期内，承包方全家迁入小城镇落户的，应当按照承包方的意愿，保留其土地承包经营权或者允许其依法进行土地承包经营权流转。
    承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。
    承包期内，承包方交回承包地或者发包方依法收回承包地时，承包方对其在承包地上投入而提高土地生产能力的，有权获得相应的补偿。“（第二十六条）
    这里说的承包方均指第十五条讲的农户。
    其三，下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：
    （一）集体经济组织依法预留的机动地；
    （二）通过依法开垦等方式增加的；
    （三）承包方依法、自愿交回的。（第二十八条）
    承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。（第三十条）
    为什么调整土地是以调整给新增人口，而不是在彻底打乱充分，就是因为农户是一个承包单位，承包地调整只是对已经确立承包关系的土地的调整，不涉及承包合同的重新签订。
    外嫁妇女的承包土地权利的问题仍然是附着在农户的基础上解决的。
    从以上规定可以看出，农户是土地承包关系的承包方，土地承包权利的落实是以农户为基本单位的。如果我们联系土地承包和调整的实际过程的有关资料，将更能明确这一点。
    因此，我们认为农村集体组织成员的含义应该是指农户，而不是指农民个人。在土地承包的原则中，该法规定，“按照规定统一组织承包时，本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地的权利，也可以自愿放弃承包土地的权利”。这里的成员应该理解为农户。实际承包过程中，按人口均分土地的做法，是为了确保各成员（农户）平等地行使承包土地的权利；调整土地给新增人口的做法，也是为了确保各成员平等地行使承包土地的权利；某些地区增人不增地，减人不减地的做法遵循的正是农户是集体经济组织成员的道理。
    在实际的土地承包权行使中，一个农户内部的某些家庭成员不实际进行耕种，并没有视为土地承包权的转让，即是明证，说明法律将其视为成员自己调配劳动力的行为而不加规范。
    如果，我们认为的农户是集体经济组织成员的说法不能被全部接受或者不被接受，那么至少应该认为集体经济组织成员有着农户和村民两个方面的内涵，且是以农户为主。
    我们可以再在来看税费改革之前农户对国家承担义务的情况。《农民承担费用和劳务管理条例（1991年12月7日国务院发布）》有这样一些规定：
    “第十二条村提留和乡统筹费主要按农民从事的产业的经济收入承担。
    承包耕地的农民按其承包的耕地面积或者劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹费。”
    这里“承包耕地的农民”明显指的是农户，因为说的是按其承包的耕地面积或者劳动力向其所属的集体经济组织缴纳村提留和乡统筹。
    “对收入水平在本村平均线以下的革命军属、伤残军人、失去劳动能力的复员退休军人和特别困难户，经村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论评定，适当减免村提留。”
    “第十七条村提留，由村集体经济组织每年年底作出当年决算方案并提出下一年度预算方案，经村集体经济组织成员大会或者成员代表会议讨论通过，报乡人民政府备案。讨论通过的预、决算方案，应当张榜公布，接受群众监督。”
    以上这些法律规定和其实际执行中农户所占有的突出地位表明了农户是村庄中一种具有实质意义的社会单位，很多村庄内部的制度都是建立在这种社会单位的基础之上的。以村民个体为单位的选举权设置违背了这一基本的社会基础。
    转型期农村人口的大规模流动和人口结构的变化对村民个体选举权的挑战
    一是人口流动的增加。目前我国有一亿多农村劳动力常年在外流动，他们大多是18岁以上的成年村民，符合村民选举对选民的要求，也有实际的对村务决策、监督、管理的需要，但是他们常年不在村庄，不具备履行选举权利和其它权利的必要条件。但是，他们与村庄的土地所有关系还在，能够证明他们这种土地所有关系的是以农户为单位与村集体经济组织签订的土地承包关系的存在和其它集体经济利益分配关系的存在。
    二是少部分放弃村集体土地的承包权，也不再履行村民对村集体和国家的义务的村民，仍然在村居住，客观上有参与村庄选举和村务管理的需要，但是这些村民在村选举的选民资格存在争议，如果全部赋予选举权对其它村民也显得不公平。但是，其所属家庭的其它成员仍在承包集体土地，履行村民义务。
    三是少部分已经外嫁的妇女，在丈夫居住村没有分得土地，在本村的土地承包权还没有放弃，其选民身份在哪里确认，无法合理解决。不论在哪里登记为选民，都有不公平之处。但是，由婚姻关系确立的家庭却只存在一个村庄，认定起来很简单。
    四是一些原籍在农村的退休干部职工回村居住，履行村民义务，在登记选民和履行其它村务管理权利时存在困难。但是，作为本村的农户，要不是家庭中部分人口一直是本村户口，要不是家中故去老人是本村户口，要不是出外工作前是本村户口。作为家庭，仍然可视为本村不完全意义上的农户。
    四、村委会选举制度改进的方向：切合农村社会基础
    个体村民选举权的突出误解了村民自治的集体自治权性质
    事实上在村庄中存在着两种主要的利益主体，一种是个体村民，另一种是农户。两种利益主体，对应着村委会的两种组成方式和两种职能。作为国家行政职能行使单位的村委会和作为群众自治组织的村委会，行政职能和自治职能。行政职能对应着公民个人，自治职能对应着农户。
    作为自治体成员的农户有保护自身利益不受自治体侵犯，和分享集体经济组织利益的需要，需要由有关法律和制度来调节与村委会的关系。但是，农户取得自治体成员资格的一个前提是自治体的存在。这个自治体首先是一个集体的概念。没有自治体的集体利益和集体权利，就没有农户的自治权利。所以，村民自治首先是作为集体的村民的自治，或者说是村民集体的自治，自治权是一种集体自治权。农户自治权利的设置以更好地实现集体自治权为皈依。
    过于突出个体村民的自治权利的思路在于错误理解了村民自治权的性质，把村民自治权首先理解为村民个体的自治权利。这是一种对于农民土地承包经营权的片面的法律思维的结果。农民土地承包经营权虽然依照一个不甚明确的以个体身份出现的“集体经济组织成员”的身份获得，但是其前提是拥有土地所有权从而拥有发包权的集体经济组织的存在。土地承包经营的好坏（广义地说，这种经济活动也是村民自治的一部分）不仅仅取决于农户的经营行为，也取决于集体经济组织的行为。而且，作为前提的是集体经济组织的存在和其行为方式。我们看到，论证村民个体拥有选举权利和自治权利的学者都会说，村民经济自主权的获得使其必然追求民主自治的权利，但是他们很少看村民经济自主权的行使的实际方式。村民的经济自主权是以农户家庭为单位行使的，不管是在土地承包中，还是在农村其它经济活动中，甚至在外出打工中；作为村民经济自主权的反面形式，即村民对村庄和国家承担的各种义务以及村庄和国家对这种经济自主权的保障，也都是以家庭为单位进行的。而且，更为严重的是，他们很少看到这一经济自主权的前提是村庄集体经济组织的存在，村民个体的自治权源于村庄集体的自治权。正确的逻辑是：村庄集体经济所有权和经营权——→村庄集体自治权——→农户自治权和村民的自治权——→农户选举权和个体村民选举权。[5]
    村委会选举改进的方向
    1、确立农户选举权，将一户一票作为可以选择的村委会选举制度
    应确立村庄的集体自治权，摒弃以村民个体权利为中心的权利设置体系，转而以农户为单位实现村民权利和村庄自治权。推行农户为单位的权利，并不是摒弃村民自治，而是为了更好地实行村民自治。村委会选举改进的正确选择是保持其充分选择性的优点，而弱化其对权利神圣性、抽象性的强调，增强村庄选举制度的多样性，将“一户一票”作为可以选择的投票方式。在一村选举中，具体应该采用哪种投票方式，由本村村民选举委员会最终确定。
    一户一票成为选择项将可以适应多样化的村庄实际。在人口流出人口多、但是土地承包关系还基本存在的村庄，用一户一票方式就比较实用。一户一票实行后还有利于实现选举权和被选举权的分离，一户一票下，选举权在农户，而被选举权则在村民，这样，就可以针对选举权和被选举权提出不同的资格标准。
    2、取消双过半中的第一个过半
    应该改选民被动登记为主动登记，以适应农村人口流动的现实。取消第一个过半后，选举有效的条件就很容易被满足。再加上可以采用一户一票，选举一次成功的可能性就大大增加。
    3、增加村民选举委员会的权力
    这同样是在适应村庄社会急剧变化的现实，使得村庄最终采用的选举办法和规定适应本村的情况。如在村民和农户选举权的确定上，选举权资格和被选举权的限定上，选举权利的救济上，都要赋予村民选举委员会以足够的权力。
    文章出处：乡村中国观察