叶檀等：地权：土地入股、小产权房与其他

    编者按：土地制度是中国经济社会制度中的一项基本制度，而土地问题也是中国社会现代化进程中的一个重大问题。今年以来，成都、重庆分别进行了“统筹城乡综合改革”的试验，在这项改革中，当地政府对农村土地制度有所变革，即将农村集体土地作价入股。这一变革被有些专家称为“第三次土地革命”，但也有人称这是政府主导下的非市场化改革。此外，近段时间以来，关于北京市郊区所出现的“小产权房”也引起了学界的争论。“小产权房”的出现，是在政府未变革土地集体产权的前提下所进行的农村集体土地的商业化流转，这一变革，势必会对农民的利益产生重大影响。本栏目所刊发的四篇文章，均涉及到对农村土地集体所有制及土地产权变革问题的讨论。其中叶檀的文章直接针对此次重庆的“土地新政”，乔新生的文章直指“小产权房”;李昌金的文章从问题意识出发，以自己所独有的农村工作经验，描述农村土地现象及制度性问题，并试图梳理出土地改革的具体方案和路径；武建东的文章则从统一地权的角度，对重庆试点和“小产权房”的农村集体建设用地使用权流转进行了分析。他们的分析虽各各相异，但均有其可取之处，刊发于此，以飨读者。
    “重庆新政”的幻想
    文/叶檀  每日经济新闻评论版主编
    在保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变的前提下，突破土地管理和使用，把土地流动起来——重庆市的这些改革新举措被某些专家称之为“新中国成立以来第三次土地革命”。
    这样的评价炫人耳目，却不是事实。且不说在长三角、珠三角等经济发达地区早就存在民间私下的土地流转，全国也零星出现过土地折算入股，由于目前的土地流转禁令与城市化、市场经济抵触日盛，大到物权法、小到地方法令，都在农村集体土地流转上有所突破。《物权法》（草案）第7稿删去“农村宅基地不可流转”的内容，农地直接入市这一“新土地革命”，已在广东、上海、福建等沿海发达省份陆续展开试点。2005年10月1日，广州以正式实施《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》的方式，为当地日益活跃的土地流转加上了地方政府支持的背书，允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。可以说，广东省早就在宅基地流转上进行了吃螃蟹的尝试。
    “重庆模式”：一个新的土地改革文本？
    政府的支持是因为如果僵硬地坚持土地不能流转，规划不能改变，那么，农村土地的集约使用，城市化的推进就会因为缺少土地的支撑而成为无本之木。“重庆模式”并不是一个标志性事件，也不是突破性的举措，而是当地在得到城乡综合配套改革试验区地位之后的城市化步骤之一。
    然而，“重庆模式”并没有突破土地产权大关，只是在土地管理与使用的方式上发生了变化。由于农民没有完整的土地产权，因此他们用以入股的是承包权与使用权，也就是说，农民得到的是部分议价权，而不是全部。可以想像，由于重庆市的大农村性质，落后地区较多，而农民不掌握全部产权，因此，农民在当下的价格无法体现其未来收益，也就是说，农民无法依靠土地脱贫致富。这不仅是中国内地的问题，而且许多发展中国家也都遭遇这一困境，台湾地区的土地革命是劝说得到土地之后的农民不要轻易出售自己的土地，以便分享当地经济的发展红利。
    由于土地产权的不完整，土地流转用途也由政府制订，前提是三个不变：保证土地总面积不变、耕地性质不变、粮食产量不变。
    这就引发了现实的经济问题，农业是附加值不高、风险较大的产业，如果土地入股入的只能是这个产业的农产品公司，那么，这些入股农民的未来经济状况将令人十分担忧，他们无法根据市场的需要选择赢利较高的企业入股，这就意味着他们对自己的土地使用权以及想要入股的企业都无法作出选择，而只能在农产品上讨生活。这一模式决定了这些农业合作社必须有龙头企业带领，而这些企业必须得到政府足够的补贴，前期需要大量投入。虽然国开行从2004年开始已经有部分投资，但依靠国开行以及当地政府的财力，或者上市后获取社会资源显然是杯水车薪，因为这些企业的赢利能力有限。
    这些股份制企业一旦发生大面积的经营困难，就会对农民生计造成严重影响，目前一两个刻意扶植的企业运转正常，根本无法证明合作社的模式在推广之后可以取得大面积的成功。
    从这个角度来看，让农民入股的前提应该是农民可以选择企业、农产品的经营模式。只要大部分农民转移出农村，那么，农民就有条件一家一户实行精耕细作，同时从事手工业，这样，真正的农业集约化才能实现。否则，农民的土地永远不会值钱，即使在江浙发达地区，由于土地只能用于耕作，因此转包费用市场价极低，几乎可以忽略不计。
    “重庆新政”难变土地产权
    从本质上看，重庆的合作是在目前土地受到严格管制情况下的城市化的变种。重庆市政府的城乡统筹大体思路包括：转移近1000万农村富余劳动力进城，使其由农民转化为市民；与此同时，在减负的农村，实现农业产业集约化、规模化，保障农民增收。很明确，重庆将以转移农村劳动力、减少农民数量减轻压力，同时将原农村宅基地的20%建立集约型的容积率高的农村社区，将剩下的80%的宅基地指标置换为城市建设用地，相当于给土地进行空间挪移，总的耕地面积未变，但结构大大改善。城市人口变多了，城市用地变大了，农村人口和农村宅基地变小了变集约了。目前重庆市已经在“一小时城市圈”规划了30多个有特色的工业园区，准备把农村青壮年劳力都转移到这些园区和组团。如果农村建设用地指标可以跨区县调剂到这些园区，“就可以解决农村劳力的就业和住房问题，也就很好地找到了和谐社会建设的途径。”
    很显然，这是一场政府主导下的新农村变革，是在不涉及土地产权基础上，在给定的范围内进行试验——这从当地国土资源局对小产权房的严厉禁止就可以看得出来——以期降低城市化的成本的同时，使农民顺利转变身份，将土地的使用权部分转让换取城市身份和基本社会保障。
    事实上，一个80%的人口均为农村人口的直辖市，其转型难度可想而知，政府主导乃事所必然。但是，政府如何拿出第一笔钱来，如何进行产业后续运作，都是大难题。在宣布成为试验区后第九天，重庆主城区商品住房均价上涨了7.6%，这意味着改革成本向商品房的转移已经开始。当地一位负责规划的人士称，“土地流转最终是要解决产业化问题，从而增强地方和农民的财力，否则，城乡统筹只是一个‘乌托邦’”。重庆土地改革的核心是，让农村合作社成为有竞争力的企业，在城市有足够的企业、创业机会容纳转变身份的农民的生活所需，如果城市化之后，农民的生活反而下降，那么，这种改革会成为现实中的悲剧，将比乌托邦还不如。
    即便不涉及土地产权，“重庆新政”仍然值得密切关注，因为这块名为直辖市，实为被农村的汪洋大海包围的核心城区的改革试点成功与否，将直接决定中国农村改革下一步的路径。而没有农村的现代化，即使资本市场的市值能赶英超美，我们也只能是一个后劲不足的农业国。更何况，在重庆的配套改革中，还包括了社保、医疗、政府组织架构等各方面的改革举措。这是在现行框架下对于农村的一次巨大变革，但并非如一些论者所说，是“第三次土地革命”，是市场化的胜利。实际上，这是政府主导下的规模巨大的城市化进程，是带有明显转轨中国印迹的政府主导市场、政府经营市场的减少农村人口的大项目，是否能将重庆带出落后农业区的泥淖，决定了是否能为中西部地区各个农业区的发展找到一个突破口。
    “小产权房”的制度创新经验
    文/乔新生  中南财经政法大学社会发展研究中心主任
    北京通州、顺义、怀柔、密云出现了房价每平方米2500元到4000元之间的“小产权房”，不少外地人乃至部分北京市民纷纷抢购，为的是能在北京这个寸土寸金之地，拥有自己的住房。所谓小产权房，是指北京郊区部分农村集体土地所有人，将集体土地用于修建房屋，并且出售给购买者，但双方约定没有国家的土地使用权证和房屋所有权证，只有村集体发放的房屋所有证明，而且规定“转让或者继承时，必须到发证机关办理产权变更手续”。（《中国经济周刊》2007年6月11日）
    “小产权房”暴露土地制度缺陷
    在我国，城镇国有土地的使用受制于城市规划法；农村集体土地所有权的行使则受制于土地管理法、农村土地承包法等。如果改变农村集体所有制土地用途，必须按照法律规定的程序办理批准手续。北京城市郊区农民将集体所有制土地用于房地产开发，并且由村民委员会办理房屋产权证，变相转让土地所有权，显然是一种违法行为。
    既然农村集体土地所有者种蔬菜或者粮食比“种房子”的效益明显偏低，为什么不允许农民集体土地所有者从事商品房开发呢？最直接的理由是，如果农村集体土地用于商品房开发，那么将会造成耕地大面积减少，中国将会出现粮食安全问题。然而，一方面政府不允许农民将自己的集体所有制土地用于商品房开发，从而获得更高的效益，另一方面却通过征收补偿的方式，将农村集体土地转为国有土地，出让给开发商用于商品房开发。这是一种典型的歧视性法律制度，是侵犯农民宪法上基本财产权利的制度性安排。与其让开发商从事农村集体土地开发，不如政府直接发放牌照，让集体土地所有者联合起来成立房地产开发公司，从事房地产开发。
    所谓的“小产权房”，凸现出我国土地所有制度的缺陷，反映了我国在土地利用方面存在着的城乡不平等现象。保护必要的耕地与鼓励集体土地所有者从事房地产开发并行不悖。在制定城乡规划法的时候，应当充分考虑到农业生产用地的面积，除此之外，必须通过制定农村集体所有制土地转让制度，提高农村居民的收入。
    可以想见，那些购买了“小产权房”的人，随着城乡规划的修改，将面临随时被拆迁的危险。除非他们能够通过集体投票或者集体抗争，阻止城市扩张，或者阻止城乡规划法的实施。否则，在房屋拆迁的过程中，政府、集体土地所有者与购买人之间将会爆发严重的冲突，新一轮的社会矛盾将会被激化，整个社会将会因此而付出沉重的代价。
    现在的土地所有制度和土地流转制度，既不能说服集体所有制土地所有者，同时也不能说服普通的城市居民。从集体所有制土地所有者的角度说，既然土地集体所有，为什么不能直接从事商品房开发，而必须由政府出面征收征用集体所有制土地，然后由开发商从事商品房开发呢？从城市居民的角度说，既然土地已经归国家所有，那么，国家所有的土地应当优先满足于城市居民的住房需要，而不应从事商品房市场开发，因为那样做就意味着将大量的利润转移给了开发商，房屋购买者必须因此而付出巨大代价。
    由此可见，解决我国当前商品房市场中存在的问题，必须首先从解决土地所有权出发，重新认识和修正我国宪法和法律中所规定的土地所有权制度。
    笔者认为，在农村土地集体所有制问题上，我们必须破除下列误区：第一，农村集体土地只能用于农业生产经营，而不能用于房地产开发。事实证明，随着我国城市面积不断扩大，越来越多的集体所有制土地转化成为国家所有制土地，并且用于房地产开发。在东南沿海一带，所谓的耕地保护制度几乎形同虚设，许多地方政府为了支持开发商从事商品房开发，从而取得更高的比较效益，将商品房开发项目审批成为观光农业项目，除了种植少量花卉和蔬菜之外，大部分土地都用于建设商品房对外出售。这种赤裸裸剥夺农民集体所有权的行为，之所以能够畅通无阻，完全是因为我国缺乏科学公平的土地所有权制度，农村集体土地所有者的权利得不到重视，农民无权直接在集体所有制土地上从事商品房开发。第二，新农村建设就是提高农业产量，从农作物种植中增加农民的收益。新农村建设包括两重含义：一是指通过发展现代化农业，逐步提高农民收入。而现代化农业是一种集约化的农业生产模式，它包括工厂车间化的生产，也包括立体化农作物种植；二是指通过发展高附加值工业和服务业，改变农村的就业方式，让更多的农民投入到工业和服务业中，从而提高农民的收入。在单位集体土地上提高农作物生产效率之后，可以确保农产品数量不会下降，与此同时，农民完全可以将节约下来的土地用于工业生产或者从事房地产开发。如果一味地限制农民从事高附加值土地经营，并且通过土地征收制度，将农民可能获得的收益转移给开发商，那么，这种制度就是一种损害农民土地所有权的不合理制度。
    土地所有制变革势在必行
    当前我国新农村建设政策的矛盾之处就在于，一方面千方百计鼓励农民增加收入，可是另一方面却在农民利用集体所有制土地的时候，附加各种不合理的限制条件。这种限制不但阻碍了农民快速致富，而且导致我国房地产市场畸形发展，地方政府在房地产开发中获得不应有的收益。
    解决这一问题的根本途径，在于重新审视农村土地集体所有制，承认农村集体土地所有者的权利，修改农村集体土地所有权转让中的不合理规定，让农民真正成为土地的主人。
    笔者的具体建议是：首先，在近期内可以考虑完善土地承包制，在承包土地上不允许从事房地产开发。但是，如果土地集体所有者作出决议，收回土地承包权，集体行使土地房地产开发权利，地方政府应当办理有关土地转让手续，赋予集体所有制土地所有权证明文件，防止因为集体组织从事房地产开发而产生大量的纠纷。换句话说，在土地集体所有制条件下，集体所有制成员不得单独从事房地产开发，但可以集体行使土地房地产开发权。集体土地所有者在出让土地修建厂房或者从事商品房开发的时候，所获得的收益必须用于集体经济的发展，并且从商品房开发中提取5%到20%的土地储备金，用于解决农村居民的社会保障问题。
    其次，全国人大及其常委会在广泛调研的基础上，应该考虑修改土地管理法、农村土地承包法、城市房地产管理法，将这些涉及到土地所有权制度的法律规范进行整合，并且在城乡规划法的引导下，统一由政府行使土地所有权。换句话说，我国应该尽快改变国有土地、集体土地并存的所有制结构，建立一种全国统一的所有权制度。这项制度确保集体所有制土地所有权人的利益不受损害。在原集体所有制土地转为国家所有之后，政府必须同时建立农村社会保障制度。
    “小产权房”的现象充分说明，如果不加快农村集体所有制土地改革，仍然通过农村土地承包法将农民牢牢地束缚在耕作土地上，那么，农民的利益将会进一步受到损害。北京市郊区的农民和其他城市郊区的居民通过这种特有的违法方式提醒决策者，如果不赋予农村集体土地所有者真正的物权，那么，我国《物权法》将变得毫无价值，保护耕地的良好愿望必然会落空。
    现在，国务院批准重庆市和成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重庆市有关部门已经在谋划农村集体土地的开发问题。重庆市有关部门对外界透露，在土地使用权上将闯出一条新路。今后在保证耕地总量不减少这一红线的前提下，可能希望国家允许重庆市对辖区内的用地指标进行跨区、县调整。重庆市可以将边远区、县的用地指标调整到主城区周边，从而打造“一小时经济圈”。（《第一财经日报》2007年6月11日）如果这样的设想付诸实施，那么，重庆市郊区将有更多的农民失去集体土地所有权，他们如果在城市找不到合适的工作，或者他们的合法利益得不到充分的重视，那么，所谓全国统筹城乡综合配套改革试验区，很可能成为城市扩张、农村集体所有制土地被占用的试验区。到那个时候，将会有更多的农村居民流离失所。所以，全国人大及其常委会应该尽快启动法律修改程序，解决我国宪法和土地管理法等配套法律中农村集体土地所有权受限制的问题，让农民真正完全享有农村集体土地所有权，并从其增值中获得收益。
    淡化所有权，强化使用权
    文/李昌金
    土地问题对中国社会和经济发展的重要性不言而喻，因此土地制度的改革就成为农村改革的首要问题。新近以来，伴随着中国工业化和城市化的快速推进，出现一波又一波乱圈滥占、挥霍土地的风潮，由此引发了一系列严重的社会问题，成为社会各界关注的焦点。究其原因，主要是因为我国的土地制度存在重大缺陷，因此进行土地制度改革的呼声日益高涨。
    当前我国土地制度存在的主要问题
    当前我国土地问题集中体现在两个方面：一是农民集体内部的问题即承包权的问题，二是农民集体外部的问题即农转非的问题。
    前一个问题主要是发生在那些集体土地所有权落在村级的地方，主要问题是村委会凭借对土地的控制权，以获取土地收益为目的，违背农民意愿，随意调整已经发包给农民的土地，侵害了农民的土地承包权和土地收益权。
    后一个问题主要是农地转非过程中存在的问题。这其中的问题，一是乱征滥占、挥霍耕地成风，这方面包括政府出面大规模圈地兴建开发区、工业园区等，也包括城乡居民个人占用耕地建房等，从而导致我国耕地面积急剧减少；二是在征占地过程中，不尊重土地所有者和使用者的民主权利，普遍存在政府采取行政手段强行征占土地，并且给予农民的补偿标准过低。
    纵观几十年我国政府治理社会的种种现象，我们不难从中总结出这样两个普遍规律：越是政府高度重视的问题，这个问题反而越解决不好；越是严格执行法律政策的领域，这个领域的问题就越多。因为中国土地问题的极端重要性，所以中央政府从来不敢放松土地管理工作。为了体现这项工作的重要性，县级土地管理机构从上世纪80年代的农业局内部的一个股级土管办变成90年代与农业局平级的局，再到21世纪的垂直管理单位，土管部门的地位节节攀升，成为所谓少数几个最吃香的单位之一。在最近10年以工业化和城市化为目标的招商引资大跃进中，各地相继出现了前所未有的大规模圈占土地的狂潮。在政府大手笔挥霍耕地，兴建各种开发区、工业园的同时，城乡个人占用耕地建房、办实体的现象也潮涌而至。前几年的开发区清理整顿使挥霍耕地的势头得到了一些遏制，但近几年又死灰复燃，且来势更为凶猛。如广西平果县近年大搞大学城、工业园、轻工业园以及房地产开发圈地近一万亩。新中国成立初期，占用耕地建房需要乡党委开会研究，现在一个乡里小小土管员（多是过去从农村招聘来的）一句话就可以把几亩甚至更多的耕地批出去。因为批耕地搞建设可为国土部门增加收入，所以国土部门巴不得批出耕地越多越好（每个乡国土所都有创收任务），根本不能指望国土部门来保护耕地。
    土地制度改革的现实路径
    从总体上说，我国的土地制度还是符合现实的生产力发展水平的，但是也存在很大的缺陷，这些缺陷严重损害了农民的土地权益，因此，对我国现行土地制度进行必要的改革就成为摆在各级政府面前一项十分紧迫的任务。具体来说，推行土地制度的改革，有如下路径：
    一是明晰产权，所有权落于组上。集体土地所有权落在村上问题非常大。同时在技术上，集体的边界越大，土地集体所有制与农民就越不相干，这是土地公有制设计的一大难题。所以建议通过法律解释或其他方式，明确集体土地所有权落到村民小组。也就是说应当剥离村委会控制集体土地的权力。把集体土地所有权明确落到组上，并不违背现行法律，因为它本身就是法律规定的集体土地所有制的一种形式。
    二是淡化所有权，强化使用权。基于我国独特的政治文化传统以及在这种环境下形成的关于土地问题的正规和非正规的制度，在现阶段，无论是集体土地国有化还是私有化都没有市场，因此过于纠缠文本意义上的土地所有权并无太大意义。在中国大的政治文化环境没有改变的情况下，就算一纸法律把产权落到个人头上，也不能立马改变运行了多年的非正规制度。在这个问题上，我认为应当摈弃二元思维模式，以动态逻辑思维取代静态逻辑思维，这就是淡化所有权、强化使用权。长期的、完整的土地使用权其实就是所有权。张五常曾经说过，“只要有使用权、转让权和收入权，所有权属于谁并不重要。”
    三是取消承包制，确立农地使用权私有。发轫于安徽小岗村的农村家庭联产承包责任制在当时是很合适的，但经过近30年的改革，这一制度的内含已经发生很大的变化。从交售粮食情况看，当时仍然是实行粮食统购统销政策，农户生产的粮食除口粮外大部分都要交给国家，后来粮食统购变成了合同定购，再后来合同定购也没有了，农民可以完全自主地处理自己的农产品。到了2004年又取消了农业税费。现在这项制度已经没有了“包”的内容，剩下的只有集休成员平等地分配土地资源。因此在这项制度实行了30年后的今天，继续沿用这一叫法已显得不合时宜，甚至有些不伦不类。更重要的是，“承包”这一资源分配方式，越来越成为强化发包方即村委会的权力，弱化承包方即村民权利的制度基础，这是我国土地问题产生的一个重要原因。   
    四是取消垂直管理，还权于农民。实践证明，在我国以垂直管理的方式来解决某个领域出现的问题并不总能奏效。权力上收并集中于少部分人手中弊大于利。没有了基层干部群众的参与，没有了公开透明的办事制度，要想不腐败都难。尤其是当审批耕地与国土部门利益挂上钩的时候，寄希望于国土部门来保护耕地是靠不住的。保护耕地最重要的还是得依靠土地的主人——农民，只有他们才真正懂得耕地的重要性。所以在征占过程中切实保障农民群众的民主权利是问题的关键。在保障农民民主权利方面，各级人大应当有所作为，人大不应当成为同级党委和政府的附庸或工具。其次是依靠基层组织即乡政府和村委会也是重要的，就是说凡是占用耕地用于非农建设的都要经村民代表会议和乡党委集体研究决定。
    《土地管理法》修改：核心在改革征地制度
    文/武建东  资深学者
    农村建设用地改革将有转折性探索
    目前,《土地管理法》的修改已正式列入十届人大常委会的立法规划，目前确定的修法核心就是改革征地制度。这是该法自1986年6月25日六届人大常委会第十六次会议通过后，历经1988、1998、2004年三次修改后的第四次。由于2004年10月21日国务院曾以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》，其中强调：“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。从目前中国的立法体制体认，国务院制定的行政法规具有先行性，是为法律的制定和修改铺垫基础。因此，《土地管理法》的修改不可能在国务院行政规定的原则上退步，其底限最低是维持国务院的规定。所以2007年全国人大常委会立法的热点就应该是以农村集体建设用地依法流转为重点的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大将在农村集体土地改革方面有转折性的探索。
    那么，通过完善农村集体土地使用权制度和修改补充《物权法》、《土地管理法》等法律，将使中国20～30万亿人民币的村镇住宅和100万亿人民币以上的农村建设用地直接进入中国的市场经济体系保值、增值、交易和继承，由此将重构中国市场经济的整个体系并将此种权益推进全球经济轨道；由此具有中国特色的地权体系不但将能够增加国家的财政收入，而且还能够将中国市场经济规模提高到更高水平。
    与此同时，统一城乡地权正以区域改革试点方式全面推进。从全国来看，农地使用权改革出现了几种典型模式：广东的地方立规开道，江浙沪的土地换社保等多元探索，天津的行政授权试点模式，重庆九龙坡区探索“用城市的社会保障换农村的承包地、用城市的住房换农村的宅基地”的办法，北京、山东等积极探索解决小产权房的问题等等。
    广东立法推进集体建设用地使用权流转
    在全国集体建设用地使用权流转试点单位顺德等地的经验总结基础之上，广东省政府常务会议于2005年5月17日通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，次月23日又以广东省人民政府第100号政府令的方式颁布，并确定自2005年10月1日起正式实施。该办法规定：集体建设用地使用权作价入股，与他人合作、联营等形式合办企业，视同集体建设用地使用权转让。此举被业界称作“农地入市”、“第四次土地革命”。 
    实际上，这个办法还是很保守的，它限制了流转的集体土地从事商品房开发建设和住宅建设，此外对土地的基准地价、农地转市的法定程序和法定权利、农民集体成员权对转让土地的约束、农地转市后的的社保体系等也都规定不足。2007年以来，广东省国土资源厅负责人多次强调：广东省拟再出台允许宅基地转让的《关于加强农村宅基地管理的通知》，由此广东农宅流转再度成为风口浪尖的问题。目前广受社会关注的是：广东农村宅基地改革和农村建设用地入市的法律依据不足，也即广东的农宅改革是合法的，还是非法的？
    目前,中国农村宅基地都具有社会保障的性质、土地提供的无偿性、期限的不确定性、地随房走的从属性等特征。为此，任何地方立法都必须解决以上实际问题，这包括三个方面：其一、农民的土地物权如何获得社保，而且对离土以后失去生存能力的农民也要建立居住权保障制度；其二、集体土地的使用权的期限和费用如何缴纳？如果仿若城市房改，其土地使用权是容易解决的。但是由于集体土地含有农民的成员权利益，如何落实这种权利就成为难题，可见，一方面可以试用有限所有权的方式，将宅基地的下级所有权复权给农户，据此农宅可以直接流通；另一方面将农宅转为国有土地使用权，设立土地使用权的使用期限。为此农宅走向市场，仅依靠地方立法难以解决，应该探索由中央立法，包括修改《土地管理法》来解决；其三、目前农宅的转让是地随房走的模式，事实上农宅转让既涉及住宅，也涉及到土地，单纯的“地随房走”或“房随地走”都容易造成市场体系的交易冲突，农宅转让应该有必要的规定。
    根据宪法第八十九条和《立法法》第五十六条的规定，国务院有权根据《宪法》和《立法法》制定行政法规。《宪法》第十条确定的土地使用权可以转让的基本规定和《土地管理法》第九条确立的农民集体所有土地可以依法转让给单位或者个人使用的规定，实质性地构造了国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》的法律基础，因此国务院的上述规定是比政策性文件的法律地位要高些的行政法规，应有完整的立法依据。从这个意义而言，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的上位法应该是《土地管理法》。另外，广东省完成的《关于加强农村宅基地管理的通知代拟稿》，是对农民宅基地物权改革的探索，对农民物权的保护具有重要意义。其内文规定对符合法定标准的农宅，实行转让、出租、流转的收益归农户所有的政策，重新调整了发达地区的财产权利，肯定会成为更高一级立法的试点参考。
    天津滨海新区农地入市的试点
    2007年3月，天津滨海新区已经全面开始布置实施春节前刚获国土资源部原则批准的土地改革方案。拟重点探索农村建设用地使用权的流转，其中津南区葛沽镇乡镇转街道的农地改革方案是国土资源部批准的《城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩》示范镇。
    天津市已获批准的方案是将农业用地与城镇用地的比例调整为1：1，也即2007年三四月份以后滨海新区将有300多平方公里的农业用地按上述批复转为城镇用地。天津农地改革经验更多地适用新区建设，该方案的要害是：如何安置好农民？即解决好城市化的利益分配；如何解决好二十年后产业结构升级后的土地利用的长期战略。建一个新区容易，难的是建一个具有更高转型能力，符合未来区域经济体系需要的城郊都市区。
    重庆土地使用权改革
    2007年6月7日，国家发展和改革委员会下发《关于批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区的通知》（发改经体〔2007〕1248号）。此前作为改革先行示范区的重庆九龙坡区探索制定了《城乡统筹发展户籍制度改革试行办法》、《农村土地承包经营权流转管理试行办法》等12个配套制度。九龙坡按照“城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩”的试点要求，拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，可以腾出80%左右的农村宅基地指标置换为城市建设用地，用多得的土地出让金等收益来补贴农民购房。
    2007年7月2日，重庆市工商局又出台《深入贯彻市第三次党代会精神，服务重庆统筹城乡发展的实施意见》，确定了重庆实施城乡统筹改革的50条具体措施，并从即日起施行。该《意见》特别强调：支持当地探索农村土地流转新模式。在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社；经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作，积极推进土地集约、规模经营，提高农民组织化程度，加快发展现代农业。
    重庆土地改革的实质就是促使农村建设用地的直接入市,由此确定了以国务院行政性批复和地方改革相结合的促进农村建设用地入市的模式，它反映了十七大前后土地管理法修改的方向和土地利用新的趋势，也构成中国土地改革的重要开篇。
    国土资源部就农地入市已有所作为
    农宅入市从广东的探索到天津滨海新区的授权试点，其中起支撑作用的是2006年3月29日国土资源部发布的《关于坚持依法依规管理集约用地，支持社会主义新农村建设的通知》（简称52号文），该文明确提出了两个试点：其一稳步推进城镇建设用地的增加和农村建设用地减少相挂钩试点，也即压缩农村建设用地的路向；其二推进非农建设用地使用权流转试点，也即将已有的农村建设用地直接进入市场流通的举措。这也是重庆等地土地改革的试点体制基础。
    根据国土资源部有关部门的解释，52号文标志着中国对农村土地利用严格限制的政策已经开始转变，农村建设用地已经成为农村集体土地入市的主体内容。但是52号文对目前非农建设用地流转也有两个约束，其一：流转须经省级以上主管部门的批准；其二收益必须到农民手中，由此也反映了试点是在非常强的属地行政管理情况下进行的。
    目前国土资源部正在结合《土地管理法》的修改，研究征地制度转变的具体方案，中国已经迈进统一地权的历史门槛，以有限量供地决定中国城市高房价的时代正在出现革命性转变。
    文章出处：《中国改革》