韩淑明：“新三农”问题的社会矛盾分析

    新中国成立以来，为了工业化和城市发展的需要，中国选择并一直维持了城乡二元结构式的社会体制和城乡差别发展战略，农业被安排承担起了原始积累的重任，农民被限制在农村里、土地上，终于渐渐形成了“农业、农村、农民”，即“三农”这个今天谁也无法回避的严重社会问题。当前，随着我国工业化、城市化进程的加快，由“三农”问题又衍生出“农民工、失地农民和农地”这一“新三农”问题。“新三农”问题涉及的农民工、失地农民和农地是城乡关系的“连接点”，是老“三农”问题最直接最集中的表现，其中隐含着一系列的社会矛盾，稍有不慎，往往引发社会冲突。因此，分析和认识这些矛盾将对农村社会经济的发展和传统“三农”问题的解决起到积极的推动作用。
    一、农耕定居生活方式的解构与片面的城市化
    随着城市化的快速推进，越来越多的农民离开了世代居住的农村和赖以生存的土地，涌入了城市，传统的农耕定居生活方式逐步趋于解体。但是，由于我国传统的城市化理念和行为是在城乡生活的二元社会经济体制下产生的，所以在相当长的一段时期内，我国的工业化和城市化是在城乡隔离的环境下独立于农村而进行的，这就使得迅速增加的农村剩余劳动力无法被城市二、三产业所完全吸收。有人说，中国的城市化一直很粗暴地把农民排除在外面，按照长期研究农村和农民问题的陆学艺先生的说法，　“中国城市化就是要了你的土地，要了你的树、你的粮食却不要你的人”。现在的问题是，以前农民还可以守着土地，市民守着城市相安无事，　当农民的土地被城市化了，人却没有被城市化，农民就成了游离的人，对城市的怨恨便开始产生，这就很容易造成社会问题。究其原因，主要是在我国的城市化中，人的城市化并没有预设其中，进城的农民如何获得城市居民的权利，如何适应城市生活，如何融入城市社会，他们的子女如何获得教育等等，在制度上首先被抛在了城市化之外。这样的城市化不能不说是片面的城市化，这种片面的城市化导致了城市和农村的矛盾加剧。
    二、农民工职业的非农化和身份的农民化
    农民工通过职业的非农化过程完成了从农民向工人的转换，但由于在目前的政策设置下，即使离开土地、农村，身份上依然被规定为“农民”。这样以来，城市既可以借着户籍制度和人口流动政策的有限开放获得他所需要的廉价劳动力，又可以不必为他们提供任何社会支持和制度性责任而为这种得益付出任何代价。同时，城市还可以视自身的需要或不需要随时吸收和以各种歧视性手段排斥他们。也就是说，“民工潮”的启动，客观上让农民的“职业非农化”成为可能，但更重要的功能在于让城市以最小的代价获得了他所需要的劳动力资源。这种现状导致农民工在城市中处于“边缘人”地位，无法同市民平等分享城市化的成果，极易产生“相对剥夺感”，对城市社会产生抵触心理，形成与市民摩擦和对立的集团意识，进而成为城市社会不稳定的矛盾源，增加了社会控制和管理的成本和压力。农民工的存在，　固然有利于增加农民收入，推动农村经济结构和产业结构的调整，也有利于降低工业化、城市化的成本，加快工业化、城镇化进程，但其消极作用也是不可忽视的。主要表现在：(1)农民工的存在既是城乡差别异常显著的缩影，又会反过来扩大城乡差别。这突出表现在妨碍人中城市低层次的劳动密集型产业向小城镇和农村转移，　因而不利于城乡协调发展，违背产业梯度转移规律。(2)在一定程度上可以说进城农民工是特殊意义上的精英，即相对于未流出的农村人口而言，流入城市中的农民工是一个素质较高的群体，这对新农村建设起到了反推作用。(3)按照帕累托精英理论，如果精英群体长期居于社会低层，那就容易引起社会失衡、造成秩序混乱。进城农民工是中青年群体，就业状况本来就不稳定，他们很可能因为某种原因而即时失业。而失业的农民工又不能像城镇职工一样在失业期间享有失业补助和其他保障，没有保障的农民工只有靠自己过去的积蓄或向亲友借款度日。在这期间，他们并不返乡，滞留在城市以继续寻找工作。在这一过程中，没有经济生活来源的青壮年农民工群体对社会稳定和经济发展构成威胁。农民工这一特殊身份群体充分暴露了农民进行职业和身份转化的制度性约束和身份性困境，随着改革进一步的深入，这样的困境和约束将对我国的城镇化进程形成重要的制度性困境和现实性障碍。
    三、农民工的社会贡献与权益保障
    国务院研究室《中国农民工调研报告》显示，我国巳有三分之一的农民成为农民工，从事非农产。农民工在第二产业占到70%，在第三产业中占60％。这表明，农民上巳经成为中国产业工人的主体。另外，中国之所以成为“世界工厂”，是因为存在大量的农村剩余劳动力，使劳动力成本变得很低，可以生产出世界上最廉价、最有竞争力的商品，是农民工支撑了中国的“世界加工厂”。可以说，中国的和平崛起，中国经济的持续高速发展，农民工功不可没。但农民工在城市社会生活中却经常地、普遍地遭受到歧视，遭遇不公平待遇。在城市社会分层体系中，农民工的社会地位比较低下，处在城市社会的最低层。清华大学社会学专家的调查结果表明，在城市社会分层体系全部100种职业的排位中，农民工居于第94位，而且排在最后1 0个位次的职业都与农民工不无关系。农民工的权益得不到有效保障，这主要表现在： (1)农民工没有纳入国家社会保障体系。　目前农民工没有一个完整的法律保障系统，医疗、社会养老、失业保险等与他们无缘。即使有的用人单位在签订劳动合同时写明承担有关保障义务，但多数不兑现，保障不到位，也没有法律监督保障。(2)农民工享受不到城市公共产品。农民工尽管为城市公共产品建设做出了巨大贡献，但他们无法享受到公共产品的服务，如子女不能进入城市的中小学，不能参加父母打工城市的高考，无法得到购房贷款、购车贷款等。　(3)农民工与城镇居民之间仍存在着同工不同时、　同工不同酬、　同上不同待遇等差异。　(4)农民工政治地位低下。农民工在城市打工，没有自己统一的工会组织和党、团组织，没有当地市民的选举权和被选举权，他们的政治呼声和经济要求，少有社会关心支持和组织保证。农民工的权益保障不尽人意，既有观念认识上的原因，也有体制和法律制度上的原因。社会发展需要稳定的环境，如果农民工的权益要求处理不当，有可能引起社会的不安定，进而影响经济的进一步发展。
    四、失地农民的生存状态与社会管理
    在中国城市化的过程中，有大批农民失去土地。然而，在我国目前的制度环境和社会保障水平下，有相当一部分失地农民成为“种地无田，就业无岗，社保无份”的“三无农民”，他们不但不能得到土地随工业化升值所带来的收益，不能享受与城市居民同样的就业机会和社会保障，而且还要为转变生活方式、就业方式付出额外的成本。最终，他们将成为社会结构变动过程中最大的利益受损阶层。这主要是因为我国现行的土地征用制度属于一种不合理的资源配置机制，这种土地征用制度是一种以“低价征用”+“高价批租”为基本内容的资源配置方式。当各地的市、县、镇级地方政府凭借手中的征地权，以“公共利益”名义和很低的价格强制性地从农民手中征用土地时，他们利用的是行政配置机制；当他们将征来的土地在城市土地二级市场上高价批租时，利用的是市场配置机制。通过这两种土地资源配置机制的转换，从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益，大部分被中间商或地方政府所获取。而农民却带着获得的很少补偿，被迫离开他们世代耕种的土地。有些地方政府为了从征地中获得尽可能多的收益，会尽量减少对农民的补偿，同时各地区之间争夺外来投资项目的竞争压力，也使地方政府具有压低补偿费用，降低征地成本，以低价土地吸收外来投资的倾向。农民为了保护自身的利益，减少自己的损失，分享土地升值的收益，不得不与实施征地的地方政府对垒。征地之后，再就业、住房、养老、医疗和教育等方面，失地农民与政府官员、村干部依然矛盾重重。现在的问题是，针对上述矛盾和冲突还没有形成一套有效、平和地化解机制。失地农民在不公平的征地补偿中，由于失去土地，失去了生存的保障，同时，由于他们的农民身份，文化素养和生活习惯，他们也很难融入城市成为完全意义上的城里人，而是徘徊于城乡之间，成为尴尬的城市边缘人，更增加了对其管理和安置的难度。一方面，失地农民作为“沉默的大多数”，作为征地的直接利益受损者，在整个征地的过程中，既没有参与权，也没有决定权，甚至没有发言权和还价权，处在逆来顺受的位置。另一方面，失地农民大多为人中城市近郊农民，他们对国家法律、政策，以及对社会的认识和思想的活跃程度都不同于一般的农民，所以易酿成大规模的群体上访和群体事件，从而使冲突和矛盾变得更加激烈，危及社会的安定。同时我们还要警惕农民土地增值收益大量外流，失地农民涌入城市又没有稳定的收入，生活没有保障，有可能造成大量城市新贫民的现象。
    五、农地的资本功能与社会保障功能
    在家庭承包经营下，农地首先具有保障功能，它是农民的生命线，担负着农民失业保险的重责，也是农村居民之温饱水平的实物保障。其次，农地是生产资料，它能通过投入生产过程获取要素投入，具有资本功能。在比较贫困的地区，农地问题使土地的经济功能，特别是社会保障功能更加凸显了出来。原因是国家取消农业税、取消各种提留、以工补农政策措施的实施，种田净收益大大增加。不仅对种地农民而言是一种收益的补充，而且对无(失)地农民来说，更是失去了最根本的生活保障。所以，农地征用与农民的反征地抗争越来越厉害。而在经济比较发达的地区，农地的生存保障功能却在不断弱化，其资本功能却日益凸显，经济越发达，对农地资本功能的要求就越高。农地的社会功能随着社会经济的发展而发生转变，这既是社会发展的需要，也是农地所能提供的保障功能的局限性所致。由于农地能给人们提供的主要是就业、粮食等最基本的生存保障，对于人民生活水平提高昕提出的教育、医疗等保障却无法满足，而这些社会保障功能，要通过整个社会资源的综合运用来实现。大量研究表明，在经济相对发达地区，农地对农民生存发展的保障能力在不断降低，农地保障已开始出现“虚化”现象，昔日珍贵的农地资源巳变为很多农民“食之无味，弃之可惜”的负担。因此，适时推动农地由保障功能向资本功能转变，已成为当前农村社会经济问题研究的一个迫切课题。上述由“新三农”问题可能引发的社会矛盾，有的巳经充分暴露，有的尚未充分暴露，但可以预见。而且解决这些矛盾要有一定的条件，也需要一定的时间。但必须有所作为，推动矛盾向有利于和谐社会建设的方向转化，这是全社会应有的态度和责任。
    （作者单位：中共山东省潍坊市委党校）
    文章出处：人民网