张丽君 陆海霞：建立农村居民最低生活保障制度的两个难点

    摘要：目前全国各地正在建立农村居民最低生活保障制度，本文认为这个过程的难点在于农村低保资金的保障与制度本身执行力的保障。通过政府的财政拨款可以解决资金保障的问题，但是可能因此而增加国家对人民的税收等方面的收费；通过制度执行力设计以及选择正确的执行机构可以保障制度执行力方面的问题。
    2007年7月国务院决定，2007年在全国建立农村最低生活保障制度[1]，这是我国政府继十六大之后对建立农村最低生活保障制度又一个重大决定。在全国建立农村最低生活保障制度，是构建社会主义和谐社会的必然要求，是解决农村贫困人口温饱问题的重要举措，也是建立覆盖城乡的社会保障体系的重要内容。
    自党的十六大以来，我国部分地区不断探索建立农村最低生活保障制度，为全面解决农村贫困人口的基本生活问题打下了良好基础。至今全国已有31区市已全面部署建立农村低保制度。截至2007年６月底，全国农村低保对象已达2067.7万人，平均低保标准为年人均857元，最低的为600元（甘肃），最高的为2560元（上海），月人均实际补助水平28元，此外，2007年６月底农村特困户救助对象还有474.2万人，月人均救助14元，这部分人下半年将转为低保对象[2]。2007年年末将把贫困农村居民全部纳入农村最低生活保障体系。
    目前来看，我国对农村低保的制度建设还处于起步阶段，许多问题还有待解决，尤其是下面两个问题作为建立农村居民最低生活保障制度的难点，不妥善解决的话，将会影响农村居民最低生活保障制度的建立与发展。
    第一，充足长久的财力保障。这个问题之所以作为难点因为基本上完全要依靠政府来承担。按照年人均857元标准计算，农村低保3000万人口每年需要资金为257多亿元。这不是一个小数目。2005年我国财政收入31649.29亿元；2005年财政用于农村的支出2450.31亿元，占财政支出比重的7.22%；财政支出中抚恤和社会福利救济费716.39亿元；财政支出中农村救济费125.38亿元[3]。上面计算出来的257亿元相当于2005年财政支出中农村救济费的2.05倍，相当于2005年财政支出中用于农村部分的10.49%，相当于2005年财政支出用于抚恤和社会福利救济费的35.87%，相当于2005年财政收入的0.8%。如果再把农村低收入人口都包括进来，那将是一个更大的数字。因此一定要保障农村低保的资金，尤其是要保障这个来源的稳定性和长久性，否则建立农村居民最低生活保障制度只不过是“纸上谈兵”。
    现在各地的做法都是由各级政府的财政预算来保障。国家也规定农村最低生活保障资金的筹集以地方为主，地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算，省级人民政府要加大投入。中央财政对财政困难地区给予适当补助。但是不可否认的是，对于任何政府来说，这笔钱都不是一个小负担，尤其是对于经济落后地区的政府来说更是如此。尽管中央财政会对财政困难地区实施农村低保制度给予资金补助，例如中央财政今年安排了30亿元预算将下拨地方[4]，但是从长期来看，这个问题还是让人担忧的。此外，如果政府承担这部分资金，则很可能在以后会增加对国内居民的税收等收费，以增加财政收入，从而最终把负担转移到国内居民身上。例如，北京市去年开始执行的残疾人保障金就把政府负担转移到了商业企业身上。
    第二，农村居民最低生活保障制度的执行力。这里有两个要求：首先，制度设计本身要保障具有好的执行，因为这是制度本身的内容。之所以把这条作为难点是因为我国有太多的没有执行力的政策和制度，正所谓“上有政策，下有对策”，得不到良好落实的政策谈不上“好政策”，如果不能落实，不能实现，那么这个政策有什么用呢？其次，制度设计要为了农村贫困以及低收入人口解决基本生活问题服务，而不是为了“挽救”某些已经濒临倒闭的机构，不要给应该消失的机构“复活”的机会。这点很重要，从某个意义上来说，我们的社会福利或者社会救济事业常常成为某些机构的救命稻草，希望这一次不要再给他们提供这样的机会。否则，很难说制度会得到好的实施。做一件事情的时候，首先想到的是谁做，即执行的机构，这个思路没有错，问题在于怎样选择这个机构。很多时候，因为不够重视某项事业，导致某些机构也发展落魄，例如当前基层农村科技推广机构的发展就很不乐观。现在如果需要重视一项事业，那么是否对相应的机构也需要重视起来呢？的确是需要重视的，但是更为需要重视的是，我们需要的是能够办好事情的机构，而不是没有办事效率的机构。这是保障政策得到执行的一个重要方面。这也就是为什么同样一件事情不同的人做会有不同的结果。当然制度设计本身应尽可能减少人为的影响，但是无论怎样选择一个正确的执行机构都是更吸引人。
    总之，建立与推行农村最低生活保障制度工作涉及面很广、工作量很大，不管是中央政府还是地方各级政府都需要慎重地对待上面两个难点，不仅要重视制度推广的过程，更要重视制度制定过程，要充分利用已有的经验教训，更好地从农村实际出发，采取简便易行的方法，保证农村最低生活保障制度顺利实现。
    关键词：农村居民最低生活保障　 执行力
    参考文献：
    [1]“国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知”，人民网：http://www.people.com.cn ，2007年08月14日。
    [2] “全国31省区市建立农村低保制度 2020年将全覆盖”，人民网：http://www.people.com.cn ，2007年08月07日。
    [3] 国家统计局，《中国统计年鉴》，北京：中国统计出版社，2006年。
    [4] “全国31省区市建立农村低保制度2020年将全覆盖”，人民网：http://www.people.com.cn ，2007年08月07日。
    作者简介：
    张丽君（1974－），女，黑龙江勃利县人，中国人民大学2006级博士；研究方向：农村金融。
    文章出处：人民网