杨国勇 汪雷：公共经济学视角下农村义务教育政府投入机制研究

     [摘要]：本文在简要分析税费改革后，基于农村义务教育经费投入现状和问题，从效率和公平二个层面应用公共经济学的基本原理，分析了政府作为农村义务教育投入主体的必要性，并应用公共选择理论剖析了当前我国农村义务教育中政府投入不足的主要原因，最后对中央政府和各级地方政府如何合理分担农村义务教育投入、如何保障政府投入到位、如何保障政府投入效率和公平方面提出了一些政策建议。
     [关键词]：公共经济学；农村；义务教育；投入；新农村建设
     一、引言
     税费改革后，农村义务教育经费存在巨大的缺口，并随之出现了一系列制约农村义务教育发展的问题。随着经济体制改革的逐步深化，我国将逐步确立公共财政体制，“十一五”期间，农村义务教育将全部免费，在此框架中如何保障农村义务教育经费投入值得研究。本文试图在此背景下，应用公共经济学的有关范畴和理论对农村义务教育投入问题作一初步探讨，以期能为农村义务教育投入体制的改革提供一些有益的建议，促进我国新农村建设工作。
     二、税费改革背景下，农村义务教育经费投入现状和问题
     农村税费改革是中国农村继土地改革、实行家庭联产承包经营之后的又一项重大改革。根据《中共中央、国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发[2000]7号），税费改革的主要内容可以概括成“三取消、两调整、一改革”。其对农村义务教育的直接影响是取消了在农村进行教育集资和教育费附加的征收。
     （一）农村义务教育经费缺口十分巨大
     农村教育经费短缺并不是一个新问题。特别是1994年国家进行财税体制改革后，按照分级办学、分级管理的原则，农村义务教育主要靠乡级财政、教育费附加和教育集资勉强支撑，农村义务教育处境十分艰难。实行税费改革后，取消了教育费附加和教育集资，原有的教育财政来源渠道没有了，而新的教育财政转移支付机制又未建立起来，这使得原有的教育经费短缺的矛盾更加凸显。按照沈百福、李芙蓉（2004）提出的义务教育经费基本保障线（初中生均1500元，小学生均1200元）测算，2003年全国农村小学财政教育拨款缺口总量达448.4亿元，初中达652.7亿元，合计缺口在1100亿元以上。
     （二）农村义务教育债务问题十分严重
     由于教育投入不足，多年来许多乡镇举债筹措资金。在税费改革之前，通过农村教育费附加、教育集资来保障此部分债务的偿还，但税费改革打破了此偿还机制。此外，教育事业的发展所需要的地方配套资金也难以保证，从而也导致教育债务的增加。从包宗顺（2005）调查的几个市情况来看，截至2004年底，连云港市各类中小学负债16亿元，盐城市教育负债19.98亿元，宿迁市截至2003年底的全市教育负债9亿多元。
     （三）各级财政分级合理负担机制尚未形成
     在基础教育阶段，我国长期实行“地方负责，分级管理”的管理体制，地方基层政府是实施义务教育的主体，尤其是县、乡、村更是要负担农村义务教育经费的大部分。在税费改革后，随着“以县为主”管理体制的实施，县级财政压力加大，一些经济欠发达地区的县级财政已不堪教育财政重负。农村税费改革、“一费制”等减少教育经费来源渠道的政策对教育财政能力更是雪上加霜，县乡财政无力承担义务教育经费已是不争的事实。
     三、政府作为农村义务教育投入主体的理论分析
     从效率和公平角度来看，政府对教育投入的必要性源于教育市场的失灵和教育的社会不公平。农村义务教育的特点决定了政府必须承担农村义务教育的主要投入。
     （一） 农村义务教育是具有很大外部效益的公共产品
     几乎所有的经济学家及教育界人士都承认，教育是公共产品，具有很强的外部效益。农村义务教育的外部效应主要表现在：第一，受教育者教育程度的提高，有利于社会文明程度的提高，有利于社会秩序的规范，有利于违法案件的减少等等；第二，教育作为一种人力资本投资，能促进全社会劳动生产率的提高。因此农村义务教育的受益主体不仅是受教育者本人，而且包括全社会公众。事实上，越是基础教育，其社会收益越强（外部效应越强），而社会成本越低（谭崇台，2001），因而世界各国的一般做法是基础教育免费（或由政府承担95%以上的费用），而高等教育需由受教育者承担部分学费。由于农村义务教育具有很强的外部效应，如果由市场配置资源，必然会导致资源配置不足。如果承认公共部门的经济职能之一是弥补市场缺陷，参与资源配置。那么，毫无疑问，政府应承担农村义务教育的主要投入责任，向全体国民（包括农村居民）免费提供义务教育
     （二）城乡义务教育投入存在严重的不公平性
     现阶段，在我国的教育事业发展中存在诸多方面的不公平现象（邵锋，2004），但最主要和最根本的不公平是城乡义务教育的不公平。从财政经费投入的情况可以看出，农村中学的生均预算内教育经费仅为城市的1/7，农村小学生均预算内教育经费不到城市的1/3，城乡义务教育的政府投入存在着严重的不公平，而且这种不公平正在日益扩大。
     事实上，在义务教育方面，以上仅仅是我们能观察到的结果不公平。在市场经济中，我们更强调规则公平。然而税费改革之前的有关法律法规对城乡义务教育投入主体责任却有截然不同的规定。城市居民除了负担子女学杂费外，不再直接负担任何费用；而农村居民除了负担子女的学杂费外，还要以农村教育费附加、教育集资的方式负担大部分义务教育的基建费和部分事业费。1998年农村教育费附加总额为165亿元，每个农村居民负担近33元；全国农村教育集资53亿元，每个劳动力负担约11元（王善迈，2002）。正是这种规则的不公平造成了城乡义务教育的差距不断扩大。
     综上所述，无论从增进教育资源的配置效率角度，还是从实现社会公平目标角度来看，政府都应承担农村义务教育投入的主要责任。
     四、农村义务教育政府投入不足的公共选择分析
     对于现阶段造成政府对农村义务教育投入不足的原因，几乎所有研究无一例外地认为导致农村义务教育投入不足的主要原因是地方政府财力不足，财政经费短缺。如果该假设成立，我们不禁要问，政府哪来的钱向城市学校投资建设豪华校园、先进的多媒体教室甚至气派的室内体育馆？笔者认为这些原因仅是表象，而不是导致农村义务教育政府投入不足的本质因素。造成农村义务教育投入不足的主要原因在于政府教育投入决策的偏误。
     第一，从人民代表大会制度来看，代表主要来自于城市，而来自农村的代表只占极少部分，同时，由于受到教育程度、信息收集能力的限制，来自农村的这部分代表的参政、议政能力相对较弱，思考问题也难以站在所代表的群体的利益立场上，因而事实上，农村居民在公共决策过程中偏好显示方面存在体制性障碍。市民的利益表达渠道和强度都远胜于农民，他们凭着政治压力上的优势而获得更多的教育资源和利益。而农民作为弱势群体无力阻止那些对他们不利的政策出台，无法改变义务教育资源分配上的城市倾斜政策。
     第二，在中国，公共决策实际上是政府决策或者说官员决策，而作出决策的官员及其家属几乎全部生活在城市、工作在城市、学习在城市，有着这种城市背景的官员，其决策目标不可能追求全体居民（尤其农村居民）公共利益的最大化。在此背景下，也难以指望他们平等对待农村和城市义务教育的投入。
     第三，三级教育内部利益集团的竞争也直接导致农村义务教育总量短缺。与国际通行惯例不同的是：在教育财政经费极其有限的情况下，中国教育投资却严重偏向高等教育。从利益集团的角度来看，高等教育利益集团的代言人一般都是社会中的高级精英，他们掌握着教育的话语权，甚至直接参与教育决策；而义务教育利益集团的代言人势单力薄，在决策中的话语权和影响力都很有限，从而间接地导致农村义务教育投资总量性短缺。
     五、农村义务教育政府投入保障机制的政策建议
     （一）关于中央政府和各级地方政府合理分担问题
     根据公共经济学理论，中央政府和各级地方政府对公共产品提供的责任划分应考虑以下几个主要因素，一是公共产品的外溢范围；二是财权的划分；三是公平性。
    1、义务教育较广的外部效应决定了其投入必须由中央和各级地方政府分级负担
     大多数经济学家认为：应根据公共产品外部效应的范围来决定由哪级政府来承担提供责任。如果属于地方性公共产品，由相应的地方政府提供是有效率的，而全国性公共产品，应由中央政府来提供。很显然，义务教育作为一种公共产品，主要是为了提高人口的基本素质，整个国家和社会都是义务教育实施的受益者，换句话说，农村义务教育的受益对象不仅仅是县域居民，而且应包括全省居民乃至全体国民，因而农村义务教育经费投入也就应由中央政府和各级地方政府分担。因此，从这个角度说，2002年颁发的《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》所规定的农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理以县为主的体制”是不尽合理的，这实际上是中央政府和省级政府把农村义务教育投入责任基本推卸给了县级政府。
     2、现行的财政划分决定了农村义务教育的投入应由中央和各级地方政府分担
     财权和事权划分相适应（即能力原则）是中央和地方政府分担公共产品责任的又一重要原则。自从1994年分税制确立以来，中央和地方政府在财政收入上的分权是清晰的，但事权的划分与财权的划分却不相称，至少就农村义务教育而言是如此。目前，县级政府承担的义务教育经费投入的责任远远超出其能力。2001年全国财政总收入16386.04亿元，中央本级收入8582.74亿元，占52.38%，地方本级收入7803.30亿元，占47.62%，其中省本级收入1827.78亿元，占11.15%，地市级收入2863.12亿元，占17.47%，县本级（含乡镇）收入3112.40亿元，占18.99%.以近19%的财力来承担学生数占全国总数近70%的农村义务教育经费，肯定是不足的，在此情况下，农村义务教育要么提供数量不足（表现为辍学率居高不下），要么义务教育质量降低。
     3、财政能力和财政净收益的区域间不平衡要求中央政府和省级政府承担部分农村义务教育责任
     一般而言，经济发达的地区，地方政府的公共收入规模较大，提供公共产品的能力较强，而经济不发达的地区可能连最基本的公共产品供给都难以保证。仅就江苏农村义务教育而言，苏南和苏北就存在明显的差异，据魏向赤等人（2005）调查，苏北许多地区拖欠教师工资，大量危房无钱改造，教育债务恶化等问题十分严重，苏北地区面临着义务教育的“生存性困难”，而苏南地区此类现象基本消除，面临的是“发展性困难”。这种地区间公共产品供给能力的差异，一方面影响资源的有效配置，另一方面也会影响教育公平，继而会进一步扩大区域间的经济和社会发展差距。
     除了财政能力差异外，各地区之间的财政净收益也存在较大的差别，这种差别主要由自然条件、经济条件和社会条件的不同所造成。而这种财政净收益差别的存在同样会导致资源配置的低效和收入分配的不公平，为此中央政府应通过转移支付来缩小这种差别。
     （二）关于保障农村义务教育政府投入到位的问题
     事实上，1986年颁布的《义务教育法》规定“实施义务教育所需事业费和基本建设投资由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”随后的有关法规进一步明确了义务教育经费的“二个高于”（高于GDP 增长率和财政收入的增长率）。尽管有法律规定，但众所周知，这些规定似乎从没实现过。那么如何保障农村义务教育的政府投入到位呢？
     1、在财政预算体制上，将义务教育经费单列，加大透明度
     当前中国整个政府预算的编制、审批、执行和监督，甚至预算科目的设置，尚未与国际通行的政府财政统计账户接轨，不符合市场经济条件下公共财政的框架。从《中国统计年鉴》刊出的政府支出项目看，11个项目中，几乎1/3是涉及经济建设类的，而公共财政理论认为真正应该由政府做的项目却很笼统，如科学、教育、文化、医疗卫生放在一个项目中，使得预算不具有硬约束性。同时不利于公众、媒体和人大等机构的有效监督，建议将义务教育经费项目单列。
     2、在转移支付方式上，加大专项转移支付，适当减少一般性转移
     当前中央政府对地方政府的转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，其中一般性转移支付比重较大，专项转移支付比重较小。建议在转移支付方式上，加大农村义务教育的专项转移支付比例，适当减少一般性转移支付比例。
     （三）如何保证财政投入的效率和公平
     至此，我们可以得出一个结论，农村义务教育应由政府免费提供，那么，我们采用什么支付方式来保证财政投入的使用效率和教育公平呢？支付方式大致有二种：一是向学校补贴，在目前各类学校为事业性单位的背景下，这种补贴基本上可以说是低效的；而且这种补贴方式并不能保证符合公众的偏好和办学质量的提高，反而有可能导致寻租行为和腐败；另一种是直接向学生补贴。这种方式又可分为二种，一是现金补贴；二是发放教育券，即由学生自由选择就学学校（建议逐步开放城市学校），以教育券作为学费向学校交纳，学校持教育券向财政结算。我们推荐使用教育券的方式。与现金补贴相比，能保证农村家庭居民得到的补贴最大限度地用于子女的义务教育。另外，与向学校补贴相比，教育券方式引入了竞争机制，学生能够自主选择学校，这有利于学校布局调整，促使学校提高教学质量，同时有利于教育经费使用上的监督。
     [作者简介] 作者简介：杨国勇，浙江嘉兴学院管理学院副院长、副教授。汪雷，安徽财经大学财政与公共管理学院副院长、教授，硕士生导师。 
    文章出处：《经济社会体制比较》2007年第2期