肖来青：集体林权制度改革如何实现“还权于民”

    集体林权制度改革首要的工作是恢复“集体所有是集体内部成员共同所有”的本来面目，保证集体经济组织对集体山林所有权的真正拥有,使经济组织内部成员平等享有承包经营集体山林的权利；山林权属的界定务必尊重历史，保持制度的稳定性和连续性；集体林权改革过程中重大问题的最终决策权应当是农民群众自己。
    目前正在进行的集体林权制度改革，是中央做出的重大决策，也是关系到广大农民切身利益的大事。我国现有林地面积43亿亩，其中集体林地25亿亩，远远大于耕地面积（我国现有耕地18亿亩）；全国承包到户的集体林地已超过5亿亩，占集体林地的1/5。同耕地一样，林地也是农村重要的生产资料，是农民重要的生计依靠。长期以来，由于没有充分利用物质利益驱动这个手段来调动农民的积极性，集体山林的生态、经济和社会效益都没有得到很好发挥。全国集体林蓄积量每亩平均仅为3.3立方米，为全国平均水平的58.5%、发达国家的20%。因此，中央启动了以明晰产权、还山于民、还利于民、还权于民为主要内容的集体林权制度改革。依笔者之见，这“三还”之中的关键还是“还权于民”。只有通过“还权于民”，才能实现“山定权、树定根、人定心”，使林地、林木成为农民最重要的财产；才能对林地、林木实行集约经营，使广大农民像经营耕地一样经营林地。
    那么，集体林权制度改革如何进行才能真正实现“还权于民”？
    紧紧抓住“产权明晰”这个核心
    集体林权制度改革的核心是“产权”改革。产权是一组权利，包括山林所有权、林地经营权、林木处置权、业主收益权等。山林（包括森林、林木、林地）的所有权是“四权”的基础，必须十分明确。集体林权是从土改时期的农民私有林权经过合作化和人民公社时期的过“左”的“集体化”运动形成的；1980年代初实行家庭承包制时，虽然全国有1/5集体林地承包给农民个体经营，但未曾触及集体所有权问题，其他4/5的集体林地更不存在所有权被打乱的问题。数十年来法律几经修改，始终承认这一集体所有权的存在，但实践中所谓“集体所有权”往往被虚置，权利人不明晰。一些地方把明明属于村内经济组织所拥有的林地纳入村委会这一社区组织（即群众自治组织）名下，由村委会甚至村干部代为行使权利人的权利。由此造成村内集体经济组织权利不落实，进而造成集体经济“空壳化”，以至这个组织普遍瘫痪或名存实亡。这实际上是将集体产权“偷换”为社区产权。这种“偷换”，表面上看无甚大碍，因为在农村社区与农村集体中有很大一部分成员是重叠的，但从法律角度讲仍然是一种侵权，毕竟有一部分社区成员不是原经济组织成员。　
    因此，在集体林权制度改革中，首要的工作就是恢复“集体所有是集体内部成员共同所有”的本来面目，不仅不能把“集体林地”当作“国有土地”对待，政府无权调拨集体林地，而且不能由社区组织来代行集体经济组织的权利。这是集体林地“产权明晰”的关键，不容含糊。　
    其次，要保证不同集体经济组织对集体山林所有权的真正拥有。现在农村山林绝大部分所有权原本是村内经济组织（相当于村民小组范围）所有，少部分属村级经济组织或乡级经济组织所有。《农村人民公社工作条例》规定的“三级所有，队为基础”虽然不能完全保障村内集体经济组织的所有权，但基本维护了它的权利。在法治不断推进的今天，更不能把村级经济组织所有权与村内经济组织所有权、以及这两级经济组织的共同所有权不加区别，甚至任意取代。衡量这些不同集体经济组织是否真正拥有所有权，最直观的标准是看其是否具有发包权及其收益权。从现实情况看，必须解决和避免两个问题：一个是把不同层次的经济组织混淆起来，跨越经济组织权限进行发包。这实际上是一个经济组织侵害另一经济组织权利的行为。另一个是，把集体经济组织当作象征，只发包不取利，削弱集体经济，并且使原来拥有共同资产的一部分集体成员的利益丧失，背离立法意图。
    再次，要确保集体经济组织内部成员平等和优先享有承包经营集体山林的权利。集体林地的所有权属于农民集体成员共同拥有，未发包的林地的使用权和林木的所有权、处置权、收益权都属于集体；已经发包的集体林地在承包期内的使用权和林木的所有权、处置权、收益权都属于承包经营的农民。现今法律已经明确承包期可以长达70年，特殊林还可以更长些，这使林地的所有权人和经营者都有更大的自由选择空间，但绝不是以用益物权来模糊所有权或取代所有权。
    山林权属的界定务必尊重历史
    山林权属界定不清，最容易发生矛盾纠纷。可以说，山林田土纠纷在全部农村矛盾纠纷中所占比重最高。一些矛盾冲突发生在省际、县际之间，但问题的实结还多在村级经济组织之间。这是因为集体山林田土的权属大都在村级集体经济组织以下，乡以上政府管理的是国有林地，不易引发矛盾。就是说，当前需要界定的山林权属一般是村与村之间、村内集体经济组织之间的林地所有权，农户之间的林地和林木的经营权。集体林权历经半个世纪的历史演变，尤其是经过人民公社时期曾一度出现的“一平二调”，一些地方的林地权属发生异动，一些林地边界因年久失修而灭毁或模糊，这给林地确权带来一定的困难。但整体上看，集体林地的权属并没有乱，数十年甚至上百年的“人地关系”基本维系不变。个别地方人为地改变这种长期形成的山林权属，无不造成矛盾纠纷频发的严重后果,必须吸取教训。
    “吸取教训”落实到实践中，就是要在集体林权制度改革中最大限度地尊重历史，竭力保持制度的稳定性和连续性。惟其如此，我国的林权制度才不会丧失公信力。尤其是“四固定” （1962—1965）以来的林权界至必须稳定，不得打乱重来，不得重新调整。凡是权属清楚、四至界限明确的，一律不变。由于林业“三定”（1981—1984）也是对以往山林权属的进一步确认，而不是否认，因而对依据“三定”确定的四至界限，不存在争议和纠纷的，要进行核权，并换发全国统一印制的林权证书。对于权属确实不清的，必须依照法律和历史资料进行确权，协商解决有关历史遗留问题，并确保公平公正，群众满意，社会稳定。在这里，公正公平是前提和保证，舍此，所谓“满意”和“稳定”都不能持久。所谓公平公正，包括国家、集体、个人合法财产的平等保护。在确权过程中，要重事实依据，不能简单采用“少数服从多数”的办法，即便三分之二的集体成员通过，也要考虑三分之一的成员甚至个别成员的合理要求，保证他们的合法权益不受损害。对于无山林权属证的自留山和责任山，也应明确林地界限，缓发林权证，实行联户经营和统一经营。
    另外，无论从中国的国情还是国外的经验看，包括林地在内的一切土地权属都不可能轻易改变，所以，有关这方面历史资料务必永久保存。从现在回溯到“土改”时期甚至更早些时候的山林田土资料，对于子孙后代都十分重要。人为毁灭这些资料都将造成不可挽回的损失。　
    把林权改革的决定权交给农民
    集体林权制度改革是一项十分复杂的工作，政府及其部门理应给予帮助和指导，但是，农民毕竟是集体土地的主人，最终决策权还应当是农民群众自己。所谓“帮助”、“指导”，主要是把法律和政策交给农民，帮助他们理解清楚，准确把握；绝不是指手划脚，按照自己的设想“替民做主”。“替民做主”必然背离“还权于民”的改革初衷，只能是好心办坏事。国家林业局局长贾治邦说过：“农民是集体林权制度改革的受益主体，也是参与、决策和监督主体。要充分尊重群众、相信群众、依靠群众，把改不改、何时改、怎样改等重大问题的决定权交给群众，真正做到发挥民智、符合民心、体现民意。地方各级党委政府和林业主管部门不能包办代替，更不能强迫命令、强制推行。”　
    这里，有三个问题必须明白：一是“改不改、何时改、怎样改”不能一刀切。就是说，农民不按你的命令行事，并不是阻碍行政的“钉子户”，应当允许农民做出“不改”或者别种改革选择。二是在集体林权制度改革过程中，必须尊重农民意愿和首创精神，充分发挥农民的主体作用。对农民的“意愿”和“首创”，应当尊重到什么程度？笔者认为，只要能从根本上体现农民的意愿和长期利益，哪怕需要突破法律的改革方案也应予以考虑。比如，农民要求将集体林地所有权按最初入股的农户量化到个人，这个问题虽然很敏感，法律上没有明确，但不应该成为禁区，政府应当允许探索，就像1980年代初的农村改革之举也是法律上没有明确一样。三是要坚持公开、公平、公正的原则，实行阳光操作，做到程序、方法、内容、结果四公开，确保村民能够行使知情权、参与权、决策权、监督权，广泛听取村民的意见和建议，完全实行民主决策，使农民真正成为自己利益的决策者。同时，按照规定程序进行审批，严禁搞暗箱操作和个别人以权谋私。
    让农民对林地拥有充分的用益物权
    “还权于民”的最终目的是“还利于民”。在山林所有权明确之后，重要的是最大限度地让农民获得林地的用益物权，即放活林地经营权，落实林木处置权，保障业主收益权。　
    对于林地和林木的经营，过去政府干预过多，限制太死，放权不够，要通过改革放活经营权。“放活”的原则应当是“依法、自愿、有偿”。产权明晰的林地使用权、林木所有权应当允许有序流转，通过承包、租赁、入股、转让、托管、合作、股份合作等多种形式，建立以林农为主的多元化市场经营主体，加快传统林业向现代林业的转变。通过合理流转取得使用权的林地，其林业生产经营活动由经营者自主决定，不受任何干扰。林地承包期法律规定为30—70年，不能强行限定为30年或其他年限，应在70年期限内由农民自行决定，特殊林还可以延长期限。 　
    对于林木处置权，长期以来农民的自主空间很小，要通过改革使农民有更大的自主空间，如在坚持森林采伐限额管理的前提下，放宽对商品林的采伐管理，取得采伐证的木材应当允许运输，包括跨县跨省运输，不必再办理运输证。　
    如何保障业主收益权？一些地方在改革中进行了许多探索，例如，农户在没有与集体签订承包合同的情况下，自行开发的集体林地、荒山荒地应由拥有所有权的集体经济组织开会讨论，提出处理办法；如果收归集体，造林地上的林木和农作物应归造林者所有；造林者应获得利益补偿。又如，属于农户或集体的林地，因公路、高压输电线路、通讯线路、水库、国家矿产资源开发建设等需要占用、征用的，以及临时占用林地的，通过林地管理部门与林地所有者协商，双方签订协议，对造成的损失按照国家规定给予补偿。占用生态公益林的，林地权属性质不变，按照生态公益林管理规定将补偿兑现给林权所有者。这些探索对于保障业主收益权都有积极意义，但是一些问题还需进一步探索。
    以公益林为例，其划分程序怎样设置才算科学，补偿标准如何确定才算合理？笔者看来，国家级公益林和省级的公益林划分都应当先经过专家严格论证、农民听证等程序。如果业主不同意，绝不能任意划定，政府可以按统一标准“赎买”。至于公益林补偿，更值得关注：目前公益林补偿标准完全由政府单方面确定，而且各地不一样，总体上看严重偏低。据调查分析，生态公益林以阔叶树、松树为主，以30年为一轮经营期，平均每亩培育成本约500元，管护费用约100元，木材利润约600元，每年每亩测算的补偿标准约40元。那么，从当前市场水准看，能否提高到40元左右？过低补偿和无偿占有公益林，或林业部门截留补偿费（一些地方截留林业经费已成习惯）都是对农民收益权的侵害，必须坚决予以纠正。 　
    林权制度改革是一项复杂的系统工程，需要实施一系列配套体系的改革，才能落实、发展和保障农民经营林地的收益。如通过减免税费，直接让利和还利于民；通过开展森林资源资产抵押贷款等金融服务，拓宽林业融资渠道，盘活现有林地和林木资产，促进森林资源向资本的转变，以提高营林效益；通过鼓励和引导林业行业协会和林业专业合作组织，为林木进入市场提供方便、高效、优质服务，以提供林木的交易收入；通过完善法律和林业维权诉讼渠道，使集体之间、农民个人之间的林权纠纷，能够通过司法程序得到解决。这里尤其值得一提的是，现行相关法律还存在漏洞、不够明确和相互抵触的内容，给农民的林业维权带来困难。如《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”那么，哪些用途属于“公共利益的需要”？开发商建房、建电站需要占用林地而通过政府征用方式来取得，是否属于“公共利益的需要”？农民能否拒绝这种行为或平等参与协商？如此等等，应当通过完善法律和司法解释，使农民的权益和国家的生态安全一并得到保障。同时，林权改革还必须把法律和政策规定应该给农民的权益给足，绝不能“缩水”。
    作者单位：中国矿业大学环境与资源保护法研究所
    文章出处：中国发展观察