张新光：乡镇基层政府是推进我国决策科学化民主化的重要突破口

    ——对河南省新县沙窝镇10年决策过程的系统观察与思考
    （信阳师范学院  经济与管理科学学院，河南 信阳 464000）
    摘  要：乡镇在我国是一个相对独立的政治单元、经济单元、社会单元和文化单元。乡镇政府是整个国家权力结构中一个重要组成部分，是党和政府联系9亿多农民群众的桥梁和纽带，肩负着建设社会主义新农村的历史重任。乡镇政府的决策机制是指决策系统的结构和运行的原理，具体包括决策主体及其权力配置、决策的制定机制、决策的实施机制和决策监控机制等。它的基本特征是：决策主体具有多元性和主导性，决策内容具有综合性和无序性，决策制定和实施具有不确定性和政治风险性，决策监督机制具有封闭性和滞后性。在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇政府处在农村改革的最前哨，具有“春江水暖鸭先知”的信息优势；乡镇政府处在农村工作的第一线，是党和国家在农村各项工作的落脚点，是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力军；乡镇政府的决策直接面向广大农民群众，可以把决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者高度的统一起来，是推进我国决策科学化民主化的基础性环节和重要突破口。
    关键词：乡镇政府；决策机制；科学化；民主化；实证研究
    一、问题的提出
    1987年10月，在党的十三大报告中首次提出了，“要实现决策的民主化、科学化和制度化”。2002年10月，在党的十六大报告中明确地提出了，“要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”。2004年9月，在党的十六届四中全会《关于加强党的执政能力建设的决定》中还提出了，“要建立决策责任追究制度，健全纠错改正机制”。2007年10月，在党的十七大报告中进一步提出了，“必须坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”。迄今为止，我国在推进决策科学化民主化的道路上已经走过了20年的改革与探索路程。总的看，无论是在党和国家的宏观决策层面，还是在地方各级政府的中观决策和综观决策层面，科学决策和民主决策的水平和质量都有了明显的改善与提高。根据国务院法制办最新调查的结果显示，目前，全国大约有80%的市县建立了政府决策合法性审查制度，大约有超过70%的市县建立了政府决策公开听取群众意见制度和政府决策责任追究制度，大约有超过50%的市县建立了政府决策跟踪反馈和绩效评估制度[1]。这表明了，我国县一级政权中已经初步形成了公众参与、专家论证和政府依法决策相结合的三位一体决策模式，并且逐步向规范化、制度化、法律化的轨道发展。
    然而，乡镇基层政府作为我国国家权力结构体系中的一个重要组成部分，是党和政府联系亿万农民群众的重要桥梁和纽带，肩负着组织和带领9亿多农民建设社会主义新农村的重大历史使命。长期以来，人们总是习惯把它看作是上级政府的“传声筒”、“收发站”、“减压器”，而忽视其在农村政治、经济、文化和各项社会事业发展中应该具有也必须拥有自主决策和大胆决断的权力地位和重要作用。尤其是目前我国有不少的乡镇领导干部认为：“制定重大决策是上边的事情，下面的主要任务是贯彻执行”。于是，“他们一般喜欢‘硬的’，看得见、摸得着的东西，认为这才是实在的东西；而轻视‘软的’，看不见、摸不着的东西，认为那是虚无缥缈、可有可无的东西”[2](p523)。久而久之，乡镇一级政府逐渐退化成了一种忙于基层繁杂事务的“应酬政治”。从2006年1月1日起，全国统一取消农业税以后，各地掀起了大规模的“撤并乡镇”和以精简机构、分流人员、乡财县管为主要内容的乡镇机构改革运动，这样既造成了乡镇基层政府基本处于一种“有政无财”的尴尬处境，又带来了一个新的问题即“我国下一步的乡镇政府将会走向何方”。因此，近年来学术界相继提出了“撤销乡镇”，实行“县政、乡派、村治”，或者直接推行“乡镇自治”等等不同的改革主张，这不仅表明了人们对乡镇一级政府的地位、功能与作用认识不清，而且显示出了人们对乡镇一级政府到底是“弱化”还是“强化”、“行政化”还是“自治化”的基本判断上存在着严重分歧[3]。为此，本课题组通过对河南省新县沙窝镇自1992年至2002年的10年决策过程的长时段观察和系统分析，试图对目前我国乡镇一级政府的决策现状、问题、经验及其决策机制的基本特征等问题有一个清晰的认识。
    二、乡镇政府决策机制的基本特征
    我国现代的乡镇基层政权是一个完整而严密的地方行政管理组织系统，它不仅包括作为国家权力机关重要组成部分的乡镇人民代表大会和由它选举产生的权力执行机关乡镇人民政府，而且包括中国共产党在农村的基层组织和共青团、妇女、民兵等群众性团体组织。乡镇基层政府除了具备县市以上的政府组织所具有的共性特征如政治性、权威性、社会性、服务性、法制性等之外，还具有其自身的个性特点如群众性、综合性、直接性、执行性、集散性、务实性和终端性等。乡镇的基本功能主要包括三种：即资源聚集和整合功能、资源加工和转换功能和综合性能量的释放功能。大量的事实经验表明，“乡镇行政对农村经济社会发展正向作用的发挥，依赖于它拥有一种能有效地制定和实施政策，权威地治理乡村社会的行政机制，使乡镇政府成为能够统一组织和管理本行政区域内各项事务、职能健全的一级政权组织”[4]。而目前我国“是一个由中央、省、市、县、乡五级政府构成的行政体系，越是到了最低一级的乡镇政府时，其工作任务和考核目标会呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这样就使乡镇基层政府变成了一个主要面对上级、且以完成上级任务为主的附属性机构”[5]。总的看，目前我国乡镇一级政府基本处于一种责任大、权力小、功能弱、效率低的被动施政状态，它大体上可以概括为“五多”：即中心工作多，专项任务多，考核指标多，检查评比多，“面子工程”花样多。事实上，“乡镇政府的行政决策主要是针对农村社会生活中出现的现象所做出的政策选择，其政策作用的范围具有区域性，其政策作用的对象具有特定性，其政策作用的时间具有限时性”[6]，因此“如何用人，如何理财，如何做事”是乡镇政府科学决策、执行有力、监督有效的三个必不可少的基本环节。特别是全国各地农村的地理环境、自然条件、民族特色、经济社会发展水平等千差万别，复杂多样，这就要求乡镇基层政府在制定具体的农村公共政策时应当保持一定的灵活性和变通性，而决不能套用固定的单一的决策模式。但由于上级组织对下级组织“包办代替决策”的现象十分普遍，尤其是县市两级政府长年牵着乡镇的鼻子转，这样就严重地影响和制约了乡镇基层政府科学决策水平和质量的提高。可以说，目前我国乡镇一级政府的决策水平总体上处于一种不断下降的趋势。下面，以河南省新县沙窝镇为例进行分析。
    （一）沙窝镇的基本情况
    河南省新县沙窝镇位于豫鄂两省4个县市（湖北麻城市和河南商城县、光山县、新县）的结合部，地处大别山区的腹心地带，是一个“八山一水一分田”的深山区乡镇。全镇总面积130平方公里，下辖14个行政村，281个村民组，388个自然村，7356户，29879人。1995年，该镇被原中共信阳地委、行署确定为“省际沿边开放开发综合改革试验区”；1998年，该镇又被河南省人民政府确定为“全省115个重点建设镇”之一；2000年，该镇还被中共河南省委、河南省人民政府授予“全省7个文明乡镇”之一。截止2006年底，沙窝镇GDP总值达到2.6亿元，地方财政收入510万元，农民人均纯收入3826元。沙窝镇经济社会发展水平，在全国34675个乡镇中居于中等，具有一定的代表性。
    沙窝镇最大的特点是地理位置独特，区位优势明显，山区资源丰富，交通设施先进，具有建设中心小城镇，发展商品大流通的基本条件。沙窝镇自古为兵家必争之地，境内的白云山脉东西横亘，东岳山脉南北绵延，虎头关、木岭关、阴山关、土门关犹如四道天然屏障，扼住鄂豫皖三省通道的咽喉地带，具有“一夫当关，万夫莫开”的险峻地势。据史料记载，隋唐时期中央政府曾在这里设置“巡检司”，明清时期又设置“太平驿”，由此使沙窝成为公差过往、乡绅迎送的古栈道之一。到了清朝中叶，沙窝集市贸易已颇具规模，方圆数百里一直流传着“沙窝三大桩，土布、铁砂和神香”的美誉，素有“小汉口”之称，是鄂豫皖三省边区商贾云集的重要商埠之一。建国初期，沙窝集市贸易仍然十分活跃，一直是豫南大别山区最大的农副产品交易中心。之后，经过了农业合作化、人民公社化和“十年文革”等一系列政治运动的冲击和破坏，沙窝镇昔日人海如潮、车水马龙、生意兴隆的繁华景象突然不见了。直到改革开放初期，精明能干的沙窝人终于迎来了发展山区商品经济的大好机遇，他们以个体商业、运输专业户为主体，逐渐培育起了两个较大的农副产品购销网络：一个是中原地区最大的“兔毛交易市场”，一个是鄂豫皖三省边区最大的“淮米交易市场”，其辐射范围可以涵盖中部地区和东南沿海地区的10多个省市。为了把沙窝镇这个“活水码头”一直保持和发展下去，1984年3月，原中共信阳地委、行署最先把该镇确定为信阳地区小城镇建设综合改革的试点单位。但由于“沙窝大市场”一直处在“条条”与“块块”分割体制下的夹缝中生存，这里几乎变成了当地众多行政执法部门“利益博弈”的竞技场。1987年3月，新华社记者曾经专程到沙窝镇进行过一次的暗访，调查结果发现：在106国道沙窝集镇段100米的位置上，竟然设置了7个行政执法检查收费站。正是由于当时沙窝镇发展商品经济的外部环境不够宽松，因此由个体工商户苦心经营和培育起来的“兔毛交易市场”和“淮米交易市场”红火一阵子又销声匿迹了。从1985年到1992年的8年间，虽然上级组织给沙窝镇派下来4位党委书记和5位镇长（其中任职时间最长的不到3年，最短的只有8个月），但是这种“走马灯”式频繁调整乡镇领导班子的做法并未凑效。直到上世纪90年代初期，沙窝镇仍然处在一种“公路没有油，集镇没有楼，电视没有彩，电话没有声，店铺一开张，收费人员来了一大帮”（当地老百姓编造的民谣）的停滞状态。而恰在此时，与沙窝镇相距60公里的安徽省叶集镇小城镇建设搞得如火如荼，尤其是与沙窝镇一岭之隔的湖北省麻城市福田河镇小城镇建设发展势头强劲，基本上形成了一种“南北夹击”之势。因此在1992年春邓小平同志发表了“南巡谈话”之后，人民日报记者李长虹专程到鄂豫皖三省边界地区进行了实地调查，在《河南日报》上发表了《一桥之隔，两个天地》、《人往何处走》、《欲说发展几多愁》等一系列文章，这对河南政界引起了不小的震动。于是在1992年6月，中共新县县委经过反复研究，并上报原中共信阳地委同意，决定任命年仅28岁、时任县委政策研究室主任的张新光同志，担任沙窝镇党委书记兼人大主席。从此开始直到2001年12月，该同志在沙窝镇连续担任了4届党委书记（每届任期3年，其中第4届任期没有干满）。这样就为我们对中部地区一个乡镇10年的决策过程进行系统观察和研究提供了范例。
    （二）乡镇政府决策机制的基本特征
    乡镇政府决策机制是指，“乡镇政府决策系统的结构和运行的原理，它具体包括决策主体及其权力配置、决策的制定机制、决策的实施机制和决策监控机制等”[7]。那么，我国乡镇基层政府决策机制的基本特征主要表现在哪些方面呢？
    1.乡镇政府决策主体具有多元性和主导性
    1983年至1985年，我国实行政社分开、建立乡政府后的农村基层权力架构，是由乡镇党委、政府、经济联合社共同组成的“三驾马车”。而在乡镇以下，建立村民委员会和村民组，实行“村民自治”，由此形成了“乡政”与“村治”二元分治的新体制。但由于我国在人民公社时期长期形成的“政党政治”与“政府政治”互相交叉，“国家行政权”与“群众自治权”互相渗透，“条条”垂直管理与“块块”统一领导互相分割，乡镇“事权”与“财权”互相脱节等等一系列的历史遗留问题并没有得到根本解决，因而在“社改乡”工作结束以后“有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在，少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用”[8]（p83）。1986年9月26日，中共中央、国务院在《关于加强农村基层政权建设工作的通知（草案）》中提出：“要真正把乡镇一级建设成为密切联系群众、全心全意为人民服务，能够有效地领导和管理本行政区域的政治、经济、文化和各项社会事务的有活力、有权威、高效能的一级政府，县级许多部门设在乡镇的分支机构要简政放权，健全和完善乡政府的职能”[8]（p84）。然而，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”[2]（p636）。因此自上世纪80年代中后期开始，全国乡镇政府机构和人员迅速膨胀，一下子超编了214万人[9]（p5）。如在1987年至1997年的10年间，沙窝镇政府机关工作人员由原来的25人增加到87人，乡镇党、政、经三套班子逐步演化成了党委、人大、政府、纪律检查委员会、人民武装部、经济联合社（乡镇企业办公室）等六套班子。此外，还有乡镇共青团、妇女联合会、“七所八站”和村民自治组织等。这样就形成了众多的群体性利益组织和多元性的决策主体。当然，这些决策主体在乡镇实际决策过程中的权力地位和作用大小各不相同，而在以乡镇党委为核心的党政一体化运作的权力结构中，乡镇党委尤其是乡镇党委书记自然就成了主导性的力量。从表面上看，凡是涉及广大农民群众根本利益的重大决策事项，将通过乡镇党代表大会和乡镇人民代表大会讨论、决定，然后由乡镇党委和乡镇人民政府负责具体落实；凡是涉及农村青年和农村妇女等群体性利益的重大决策事项，将通过乡镇青年代表大会和乡镇妇女代表大会讨论、决定，然后由乡镇共青团委员会和乡镇妇女联合会负责具体落实；凡是涉及村庄内部的重大决策事项，必须通过全体村民会议讨论、决定，然后由村民委员会负责具体落实；凡是涉及乡镇部门利益的重大决策事项，则由上级主管部门和乡镇政府共同协商讨论、决定，然后由乡镇各个部门分头抓落实。但在事实上，乡镇所有的重大决策事项都是由乡镇党政班子联席会议讨论和决定的，这种“一揽子决策”往往使乡镇党委书记只凭个人的主观意志和工作热情盲目拍板，一味地蛮干、乱干、冒干、盲干。它大体可以概括为：“决策一言堂，用人一句话，花钱一支笔”和“拍脑袋决策，拍胸脯保证，拍屁股走人”。正如邓小平同志指出的，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题”[10]（p328）。为此，他早在1980年就明确提出了，“对于重大问题的决策，一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算”[10]（p341）；同时，“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分”[10]（p332）。但时至今日，这种带有根本性、全局性、稳定性和长期性的领导制度和组织制度并没有建立起来，因而乡镇政府决策主体的“多元性”和“主导性”长期处于一种矛盾对立状态。
    2.乡镇政府决策内容具有综合性和无序性
    目前，我国乡镇工作的具体内容涉及农村政治、经济、文化、社会各个领域，既有党务工作、人大工作、政府工作、共青团工作、妇女工作、民兵工作等基层行政事务，又有农业、工业、商业、交通运输、服务业等农村经济管理事务，还有科技、教育、文化、卫生、体育、社会治安、计划生育、土地管理、村镇建设等基层社会事务，以及农村精神文明建设和基层民主与法制建设等等诸多方面。从横向的方面看，乡镇一般拥有六大组织系统：即中国共产党在农村的基层组织系统（即乡镇党委、乡镇站所党支部和村党支部）、国家政权在农村的基层组织系统（即乡镇人民代表大会及其常务主席团和乡镇人民政府）、纪检监察组织系统（即乡镇纪律检查委员会和乡镇站所、行政村政务财务监督小组）、人民武装组织系统（即乡镇武装部和村民兵连）、群众团体组织系统（即乡镇青年代表大会及其共青团委员会、乡镇站所团支部和村团支部，乡镇妇女代表大会及其妇女联合会、乡镇站所妇女会和村妇女会）、经济实体组织系统（即乡镇经济联合社和乡镇企业、个体商会、农村集体经济合作社、农民专业技术协会等）、村民自治组织系统（即全体村民代表大会及其村民委员会、村民组、村民议事会、红白喜事理事会、民事纠纷调解委员会、乡村治安联防队等）。从纵向的方面看，乡镇一般拥有二三十个职能站所，如农业生产服务机构有农机站、农技站、水利站、林业站、畜牧兽医站、电管所、种子站、农资供应站、经营管理站；流通服务机构有供销社、粮管所、食品站、药品站、外贸站；经济管理机构有财政所、国税所、地税所、工商所、营业所、信用社、保险所；社会事务服务机构有公安派出所、法庭、司法所、民政所、文化站、广播电视站、卫生院、运管所等。这样就使乡镇政府的决策内容具有综合性、多中心性、繁杂性、随机性和无序性等等特征。特别是每当上级政府的“中心任务”突然发生了变化，乡镇政府的工作重心和决策重点也会跟着发生变化。比如在1993年的河南省计划生育工作专项检查评比中，新县的考核成绩位居全省145个县级政府单位的后3名，被省里“一票否决”。 按照规定，如果第二年仍甩不掉“黄牌”，县委书记、县长和分管此项工作的县委副书记、副县长将被免职。为此，新县县委、县政府决定把1994年确定为“打好计划生育翻身仗年”。 在这一整年的时间里，全县共从97个县直机关中抽调了3000余名干部，组成计划生育工作突击队，每个乡镇由1名县级领导带队，分别派往17个乡镇“督战”。当年坐镇沙窝镇指挥的县级领导是一位县委副书记，工作队队长由县公安局局长担任，副队长由城建局、物价局、质量技术监督局的3名局长担任，并从这3个局级机关抽调干部196名，分别派驻到14行政村“安营扎寨”。这样做的结果是把乡镇工作的正常秩序全部打乱了。此外，从1992年到2002年的10年间，新县县委、县政府还提出了集中开展“消灭白茬公路”（即把县境内的国道、省道、县道沙土公路全部变成柏油路）的群众性运动，全县每年统一抽调17个乡镇的十几万名农村劳动力，采取“义务投工”或“以资代劳”的方式，搞所谓的“大兵团作战”。 与此同时，新县每年还统一组织17个乡镇的农村劳动力，搞所谓的“万千百十工程”（即县里每年抓1个万亩工程造林基地，乡镇抓抓1个千亩工程造林基地，村里抓抓1个百亩工程造林基地，组里抓抓1个十亩工程造林点）。这种接连不断的“中心任务”和“富民工程”， 不仅消耗掉了乡镇领导的主要精力和有效工作时间，而且耗尽了新县28万农民家庭所有的人力和财力[11]。在这样一种工作环境下，乡镇基层政府根本做不到科学决策和民主决策。
    3.乡镇政府决策制定和实施具有不确定性和政治风险性
    从道理上说，乡镇基层政府的主要服务对象是本辖区的农民群众。因此，乡镇工作的全部内涵就在于组织和带领当地农民群众办好自己的事情。这就要求乡镇领导必须牢固树立群众观念，一切相信群众，一切依靠群众，一切为了群众，“必须在经济上充分关心农民的物质利益，在政治上切实保障农民的民主权利”[12]（p831），实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益。但在实际工作中，乡镇领导要想真正做到“为官一任、造福一方”，并不是一件容易的事情。一方面，目前我国是一种自上而下的高度集权式的“压力型”体制，上级对下级的政绩评价机制仍带有极强的主观随意性和人为性，这样就使乡镇领导在处理“对上负责”与“对下负责”的关系问题上，往往会迎合上级某些领导的个人偏好，而不顾及当地农民群众的利益得失；另一方面，乡镇基层政府的“事权”与“财权”极为不相匹配，缺乏为当地农民群众提供公共产品服务的经济实力。因此，乡镇基层政府的决策制定和具体实施具有不确定性和政治风险性。比如在1992年至2002年的10年间，沙窝镇立足自身的区位优势，组织和实施“移民下山，兴商建镇”工程，共筹集到小城镇建设资金1.2亿元（其中包括：国家投资2800万元，国外内企业投资1200万元，小城镇土地开发资金1000万元，当地居民个人投资7000万元），建成了“豫鄂皖商贸大世界”。这样不仅使小城镇建设面积扩大了一倍多，而且使城镇居民人口由原来的3000余人增加到10853人，同时还实现了村村通油路、通程控电话、通有线电视、通电、通自来水等。但在沙窝镇10年改革和发展的过程中，仍然受到了来自上上下下、左左右右、方方面面的强大阻力。首先，沙窝镇党政领导班子内部不少同志最初对组织农民群众“移民下山”持有疑义。他们认为，当时的镇级财政收入只有50多万元，满打满算仅够“吃饭”，根本无力抽出多余的资金搞小城镇建设。更何况，山区农民素来就有“足不出户”的传统思想观念，让他们从深山沟里迁移出来到小城镇定居，恐怕一时半会也转不过弯子。沙窝镇党委针对这种带有“活思想”的疑虑，一方面组织全镇党员和干部开展“牵住视线，转变观念，解放思想”的大讨论活动，一方面分期分批组织他们到安徽叶集镇和东部沿海经济发达地区实地考察学习，开阔视野。为了充分调动农村基层党员和干部的积极性和创造性，沙窝镇党委在核定机构和人员编制的基础上率先对镇党政机关干部实行全员聘任制，并对在职村干部实行结构效益工资制，对离退职村干部实行按不同比例享受生活补贴制度，对无职农民党员实行编组管理，制订村民议事会章程，完善村民自治制度等等。同时，沙窝镇对集体林权制度和乡镇企业进行股份制改造，对小城镇建设土地实行“有偿使用”，逐步建立起了多元化的融资机制。通过上述改革措施，不仅保证乡镇常规性工作的顺利开展，而且创造出了“政府一毛不拔，事业兴旺发达”的奇迹[13]（p285）。其次，每当涉及到上级政府“部门利益”的棘手问题往往得不到解决。比如在1996年和1999年，新县县委、县政府为解决小城镇建设中的实际问题，组织20多个县直部门到沙窝镇召开过两次现场办公会，并且形成了《会议纪要》，责成县委办和县政府办负责督察落实，但由于“部门利益”的顽固性和对抗性，几乎没有一个县直单位“兑现承诺”。最后，县里三四十位领导分管的单项工作都是“中心任务”，让乡镇基层政府难以应付。比如在1995年的上半年，沙窝镇小城镇建设处于一种“进退两难”的状态，镇党委书记张新光同志为了统筹协调和解决其中的难题，一直坚持吃住在建设工地上。每当上级领导到沙窝镇检查指导工作时，总是见不到“一把手”出面接待和汇报，这样该同志就成了全县17个乡镇党委书记中“最不听话、且在政治上不够成熟的人物”，而他早在1993年就被上级组织确定为“县级后备干部”的资格也被无故取消。直到2001年12月，张新光同志终于得以“提拔重用”（先是被任命为信阳市广播电视大学党委委员、副校长，随即又被交流到信阳师范学院担任学报编辑部副主任），由此彻底改变了他1986年大学毕业后主动辞掉河南省计委的工作，自愿选择到大别山革命老苏区新县扶贫的初衷[14]。
    4.乡镇政府决策监督机制具有封闭性和滞后性
    目前我国农村政治结构是“乡政”与“村治”二元分治体制，村庄内部发生的事情，乡镇政府可以不管，乡里发生的事情，村级组织也无权过问，二者之间好像隔着一道“防火墙”，各自搞好自己的事情。而上级组织对乡镇政府的监督，一般情况下也不会过多干预，这样就使乡镇政府基本处于一种“悬空”的状态。但在事实上，时至今日乡镇一级政府并未彻底摆脱过去人民公社体制的影响，“它具体表现在处理乡村的关系问题上，仍习惯于采取行政措施直接指挥和控制，而不善于运用各种杠杆和利益导向实行间接的弹性控制”[15]（p637）。因此，乡镇基层政府的决策过程具有封闭性，而对其决策实施效果的监督则具有滞后性。比如在全国取消农业税以前，乡镇政府一项重要决策内容是把上级下达的农业税、农林特产税、屠宰税和“三提五统”指标分解到村一级，然后再由村级组织分解到各个农户。党中央和国务院虽然三令五申要求对农业税和农林特产税“据实征收”，并要求把“三提五统”控制农民上年人均纯收入5%以内。然而，乡镇基层政府通常的做法是根据以往的“指标基数”，加上当年按比例分摊的“追加任务”分解，这样就造成了村与村之间、农户与农户之间承担税费标准的“哭乐不均”，甚至是“一错再错”。特别是到了上世纪90年代以后，全国上上下下、四面八方总有无数双“看得见的手”（政府）、“看不见的手”（市场）、“第三支手”（乡村干部）齐刷刷地伸向农民，致使“有些地区的农村人口境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾”[16]（p1）。此外，乡镇政府对于计划生育罚款、财政预算收支管理和上级支农专项资金使用等等问题，决策随意性更是五花八门。可以说，我国农民负担问题越来越严重，乡镇负债数额越来越大，涉农收费的恶性案件越来越多，中央财政支农转移支付资金“跑、冒、滴、漏”的现象越来越普遍，都与乡镇政府决策的封闭运行和监督滞后有着直接的关联。
    三、乡镇政府是推进我国决策科学化民主化的重要突破口
    改革和完善政府科学决策机制，需要解决的最核心、最根本的问题是实现“两个转变”：即从过去的“经验决策”转变到“科学决策”的轨道上来，从过去的“少数人替大多数人决策”转变到“大多数人直接参与决策”的轨道上来，切实做到科学执政、民主执政、依法执政。这既是我们党提出加快推进政府决策科学化民主化最深刻的政治背景与现实根源，也是推进中国特色社会主义民主政治建设一项长期而重大的历史任务。近年来，虽然理论界对于如何扩大所谓的“大民主”（即人民民主和党内民主）和所谓的“小民主”（即村民自治和城市社区自治）的问题探讨较多，但是对于如何从实际操作层面去推进我国政府决策科学化、民主化、程序化、规范化、制度化、法律化的问题似乎研究的还不够深入。究其根源在于，人们只是偏重于对党和国家宏观决策体制机制的总体性设计，但对于地方和基层政府决策运行机制的基本特征和一般规律认识比较模糊，尤其是对中央、地方（省、市、县）、基层（乡镇）这三个不同层次的政府职能划分和科学界定还没有完全搞清楚，这样就形成了政府不知道自己“应该做什么，不应该做什么”。特别是改革开放以来，中国政府的纵向权力调整从一开始就蕴涵着“行政性分权”与“经济性分权”的矛盾和对立，结果造成了中央与地方以及地方各级政府之间的“事权”和“财权”划分不合理、不对称。因此，党的十三大报告提出：“中央、地方、基层的情况不同，对全国性的、地方性的、基层单位内部的重大问题决策，应分别在国家、地方和基层三个不同的层次上展开。党中央应就内政、外交、经济、国防等各个方面的重大问题提出决策；省、市、县地方党委应在执行中央路线和保证全国政令统一的前提下，对地方性的重大问题提出决策；凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则”。但是，“我们至今仍然没有建立起一整套严格的决策制度和决策程序，没有完善的决策支持系统、咨询系统、评价系统、监督系统和反馈系统。直到今天，一些领导人凭经验拍板决策的做法仍然司空见惯，习以为常。决策的科学性无从检验，决策的失误难以受到及时有效的制止，决策出了问题难以及时纠正，只有等到出现了大问题，才着手堵塞漏洞，或者拨乱反正，而这时已经悔之晚矣。这种盲目拍板、轻率决策的情况，现在到了非改不可的时候了。这个问题不解决，我们的社会主义制度就是不完善的，不健全的，我们的经济也难以得到持续稳定的发展。我们进行政治体制改革，一个极为重要的方面，就是要解决这个问题”[2]（p520-521）。
    那么，我国下一步推进政府决策科学化民主化的突破口究竟在哪里呢？我们认为，在改革开放以前，我国出现的重大决策失误主要表现在党和国家宏观决策层面，比如：“‘大跃进’决策的失误造成数以亿计的重大损失，这还只是物质财富方面可以计算出来的损失，还有许多无形的损失，特别是在人们的精神状态方面造成的损失，比这影响更为严重。‘文化大革命’十年的决策失误，更是误国殃民，祸及子孙，使我们至今仍不得不努力消除这些重大决策错误所造成的深远后果”[2]（p523-524），但这种情况在党的十一届三中全会以后已经得到了根本性的扭转和改善；而自改革开放以来尤其是当前我国面临的最大问题是一些地方和部门搞“上有政策，下有对策”，这种为了单纯追求局部利益而严重损害全局利益和长远利益的现象越来越普遍、越来越严重，它不仅给国家和人民造成了巨大的经济损失和难以弥补的“自生态灾难”，而且使党和国家制定的路线、方针、政策在一些地方和部门得不到贯彻和落实。尤其是“我们的个别地区、个别部门的组织已经变质了，中央的什么口号来了，他们应付一下，平平淡淡，也不反党，可是几个书记勾结起来，停滞、腐化、堕落。这不是变质? ”[17] (P726) 这种局部性的地方政治退化现象，被有的学者称为中国式的“地方政权苏丹化”，即“权力范围的私产化，权力运作的无规则化，统治方式的非意识形态化，以庇荫网络为基础的朋党组织结构”[18]。它实质是一种整体性和结构性的地方官场内生拓展型权力腐败，并且逐步向群体化、集团化、规模化、半公开化大面积扩散的趋势发展，最终将形成一个能左右当地官场政治生态、与中央政府相抗衡的“地方性权力实体”，其结果有可能酿成 “全方位的政治生态灾难”和“局部性的和平演变”[19]。正像邓小平同志告诫全党说：“这股风来得很猛。如果我们党不严重注意，不坚决刹住这股风，那么，我们的党和国家确实要发生会不会‘改变面貌’的问题。这不是危言耸听”[10]（p403）， “中国要出问题，还是出在共产党内部”[20] (P380) 。因此，胡锦涛同志强调指出：“坚持立党为公、执政为民，决不能停留在口号和一般要求上，必须围绕人民群众最现实、最关心、最直接的利益来落实，努力把经济社会发展的长远战略目标和提高人民生活水平的阶段性任务统一起来，把实现人民的长远利益和当前利益结合起来。群众利益无小事。凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办。各级党委和政府要坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，倾听群众呼声，反映群众意愿，集中群众智慧，推进决策科学化民主化”[21]。根据这一基本指导思想，我国现阶段推进社会主义民主政治建设和决策科学化民主化，必须着眼于实效，必须着眼于调动广大基层干部和人民群众的积极性和创造性，要从办得到的事情做起，逐步建立和完善各级政府决策机关在重大问题决策上的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，以防止决策的随意性和盲目性。有鉴于此，我们认为，在中央、地方、基层这三个不同的决策层次上，乡镇基层政府是推进我国政府决策科学化民主化的一个重要突破口。
    乡镇政府处在农村改革的最前哨，具有“春江水暖鸭先知”的信息优势
    众所周知，中国实行改革开放政策最先是从农村改革取得突破口的。试想，在上个世纪70年代末80年代初那样一个继续坚持“两个凡是”极“左”路线的特殊政治背景下，如果没有安徽小岗村18户农民手摁血书私底下搞土地大包干试验，如果没有广西宜山、罗城一带的农民自发搞“村民自治”实践，如果没有四川省广汉县向阳乡最先把“人民公社”的牌子摘下来的大胆举动，如果没有浙江温州农民“靠着一把剪刀闯天下”和建立“龙港农民城”的伟大创举，如果没有河南林县农民“十万建筑大军出太行”促动数以亿计“民工潮”的一股子闯劲……那么，我们就很难想像过去“以阶级斗争为纲”的思想坚冰会一下子解冻，全党和全国的工作重点也不会及时转向以经济建设为中心的发展轨道上来[22]。正如邓小平同志后来总结说：“我们改革开放的成功，不是靠本本，而是靠实践，靠实事求是。农村搞联产承包，这个发明权是农民的。农村改革中的好多东西，都是基层创造出来的，我们把它拿来加工提高作为全国的指导”[20]（p382）；“农村改革中，我们完全没有预料到的最大收获，就是乡镇企业发展起来了，突然冒出搞多种行业，搞商品经济，搞各种小型企业，异军突起。这不是我们中央的功绩。……这是我个人没有预料到的，许多同志也没有预料到，是突然冒出这样一个效果”[20]（p238）。当然，这种偶然现象的背后也带有必然性，这就是“我们党长期倡导的‘从群众中来，到群众中去’的群众路线的方法，‘集中起来，坚持下去’的领导方法，抓典型、搞试验、调查研究、解剖麻雀的工作方法等等，都是行之有效的决策方法，至今仍然是我们应该继承的宝贵财富”[2]（p515）。特别是我国新时期的农村发展形势日新月异、千变万化，新情况、新问题、新矛盾、新趋势层出不穷，而乡镇基层政府恰好处在农村改革的最前哨，是党和国家在农村各项工作的“前沿指挥部”，它不仅可以根据农村政策具体实施的特定情形，准确把握和及时调整政策的实施时间、实施对象、实施范围、实施效果，而且能够及时把广大基层干部和农民群众在农村工作实践中创造出来的新经验进行整理和总结，反馈到上级以便于不断地改进和丰富、完善党和国家在农村的路线、方针、政策，共同引领亿万农民群众又好又快地建设社会主义新农村。可以说，“在中国这样一个拥有9亿多农民人口的农业大国，研究和解决“三农”问题的智慧资源是极其广泛而丰厚的。且不说我们从亿万农民群众那里汲取营养了，就单凭全国2000多万农村基层干部的集体智慧也能找到一条治本之策。其主要依据是什么呢？因为，我国现在的农村基层干部已经不同于过去的‘三八式’农民干部，他们都是在20世纪80年代以后回乡工作的清一色大中专毕业生，既拥有丰富的农村基层工作经验，又拥有扎实的理论功底和专业技能。问题的关键是，在现行的干部管理体制和政绩评价机制下，他们长期习惯于听从上边发出的‘同一个声音’，按部就班地‘一切行动听指挥’，久而久之自然会养成一种僵化、呆板、驯服的‘传令工具’，而失去了他们应有的工作主动性和创造活力。所以，如果说眼下的‘三农’问题最复杂、最棘手也最难解决的话，那么我们不妨主动走到乡下去找100名县委书记或县（市）长、1000名乡镇党委书记或乡镇长、10000名村党支部书记或村民委员会主任、100000名农村党员或农民群众代表寻策问计，这样做肯定会茅塞顿开而受益匪浅”[23]（p180）。总之，决策科学化和民主化并不是一个深奥的学术概念和理论命题，它主要是也永远是存在于具体实践和基层群众之中的一个重大现实政治课题。
    乡镇政府处在农村工作的第一线，是推进社会主义新农村建设的主力军
    乡镇基层政府是党和国家在农村各项工作的落脚点，也是社会主义新农村建设的具体组织者、实施者和主力军。目前我国13多亿人中仍然有63%的农业人口、60%的劳动年龄人口、66%的老年人口和70%的少儿人口分散居住在广大农村地区。而全国乡镇数量却比农村改革初期减少了接近三分之二，也比人民公社时期减少了接近三分之一，据民政部专家预计到2010年全国乡镇总数将控制在3万个左右 [24]。因此，在我国现实的政治生活中，乡镇是一个十分重要的相对独立的基层政治单元、经济单元、社会单元和文化单元。也就是说，无论是按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的总体要求建设社会主义新农村，还是按照构建社会主义和谐社会的长远目标协调推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和党的建设，乡镇基层政府始终具有不可替代的重要地位和独特作用。事实上，我国著名社会活动家费孝通先生早在1940年代就提出了，“乡土中国要重建，必须有一个前提，那就是必须要有一个为人民服务的地方基层政府”[25]（p168）。而一些西方发达国家的经验事实也已证明，地方基层政府的“善治”是实现现代乡村社会有效治理和满足农民对公共品需求的一项重要制度基础，所以“一国政府在政策的决定和实施上，如果不事先听取地方基层政府以及非政府组织和非营利组织的意见的话，将很难使政策奏效，因而建立在协商基础之上的共同决策机制终将成为事实”[26]。可见，“尽管乡级政权建立的得失至今仍然是一个颇有争议的论题，但它毕竟在乡村政治生活中扮演着特殊的角色”[27]（p220）。总之，“党管农村工作是我们党的一个传统，也是一个重大原则。党的农村基层组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是农村各种组织和各项工作的领导核心。建设有中国特色社会主义新农村，关键在于加强和改进党的领导，充分发挥乡（镇）党委和村党支部的领导核心作用，建设一支高素质的农村基层干部队伍。扩大农村基层民主，也要在党的统一领导下有步骤、有秩序地进行，充分发挥乡镇党委和村党支部的领导核心作用”[28]（p23）。
    具体地说，乡镇基层政府在推进社会主义新农村建设中应当发挥怎样的作用呢？温家宝总理日前发表署名文章指出：“考虑乡镇政府职能问题，要从农村工作的现实状况出发，从农民群众的愿望出发，从社会主义市场经济条件下建立公共行政管理体制的要求出发。重点强化三个方面的职能：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的市场主体地位和权益，加强对农村市场的监管，组织农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共服务，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定。推动农村民主政治建设和村民自治，提高基层自治能力。在履行好政府职能的同时，要把不应该由政府承担的经济和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织”[29]。就当前我国乡镇一级政府的现状而言，当务之急是要抓好三件大事：（1）必须在广大农民群众中重新塑造党和政府的良好形象，再造基层民主权威。我国农村改革近30年来，由于体制上的原因和乡镇基层干部在领导方式方法上存在的诸多问题，尤其是在农村税费征收、计划生育罚款和农村集体土地管理等具体问题上，不仅严重损害了乡镇基层政府在广大农民群众心目中的形象，而且造成了党群干群关系的紧张和矛盾对立，致使部分农民农村出现了对坚持党和政府领导的观念淡化，甚至在某种程度上偏离了社会主义的方向，农村集体经济的基础已经大大削弱，一些地方的农村基层党组织长期处于一种瘫痪、半瘫痪的状态，社会不良风气如封建迷信、赌博、铺张浪费、非法宗教和宗族势力活动滋长蔓延，社会治安恶性刑事案件如抢劫、杀人、放火、偷盗等逐年增多，甚至早已绝迹的社会丑恶现象如嫖猖卖淫、拐卖儿童、吸食鸦片等也死灰复燃。因此，乡镇基层政府下一步应当从广大农民群众最关心的、要求最强烈的热点难点问题入手，重点抓好农村社会治安秩序的整顿和治理，切实做好乡村债务的“旧帐清理”并遏制新的不良债务发生，按照“两公开一监督”的要求把中央和地方各级政府财政支农专项资金管理好、使用好，要通过实际行动重新换回基层农民群众对乡镇政府的信任和权威。（2）必须创造性地开展各项农村工作，找准农村改革和发展的突破点，再造农村市场经济的微观主体。我们必须清醒地认识到，目前制约农业和农村发展的深层次矛盾尚未消除，促进农民持续稳定增收的长效机制尚未形成，农村经济社会发展滞后的局面还没有得到根本改变，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的体制机制还没有完全建立起来。因此，扎实稳步地推进社会主义新农村建设，必须通过进一步深化改革提供体制保障和动力机制。比如，“农村改革一开始，一个优先的目标就是解决农村微观经营机制的问题，即将人民公社体制改变为家庭承包制。可是仅仅这一步，并没有解决经济发展的宏观机制即市场经济机制的问题。忽视这一条，农民家庭承包土地经营就被限制在自给经济水平，必将影响国民经济的整体发展和农民生活的改善”[30]（p146）。再如，“农村集体耕地之外，还有广阔的国土资源（包括60亿亩草原，42.7亿亩林地，42亿亩大陆架渔场等）在相当程度上仍处于一种权责不清、主体不明、利用不够、经营粗放的状态。这已严重制约着农业结构的调整、农业效益的提高和农民增收的步伐”[31]。此外，像改革和完善农村金融体制民间融资机制、农业科技推广体制、农村市场流通体制等都需要破题。也就是说，“尽管农村改革取得了令人瞩目的成就，可是不论哪一项改革只是开了个头，都是未完成的工程，尚留有一大堆问题亟待解决”[30](p150)。总的看，“目前我国尚未建立起民主化、法治化的现代农村政治制度；开放、公平的现代农村市场经济制度；科学、文明的现代农村文化制度；赋予农民各种权利的现代农村社会保障制度”[32]（p8）。因此，中国下一步进行农村综合改革的“两大主题”：就是通过继续深化农村经济体制改革，再造市场经济的微观基础，使亿万农户成为独立的市场主体；通过继续深化农村政治体制改革，再造基层社会的民主权威，使亿万农民群众当家作主[33]。（3）必须按照“科学、民主、实用、可行”的基本原则，切实做好各个乡镇辖区内的新农村建设长远发展规划和年度实施计划。扎实推进社会主义新农村建设，是我国现代化进程中一项长期而繁重的历史任务，由于各地农村的自然地理环境、经济社会发展水平、民族和历史文化传统等都不尽相同，所以在有的地方可能需要经过几十年、甚至上百年的艰苦努力才能实现这一宏伟目标。这就要求，乡镇基层政府必须根据广大农民群众的迫切愿望和要求，必须从维护他们的根本利益和长远利益出发，应当紧密结合当地的实际情况，因地制宜，与上级政府、专家、农民群众一起共同研究制订新农村建设规划和具体实施措施，不图形式，不图虚名，不搞“形象工程”和“花架子”， 一件一件的抓好落实。
    乡镇政府直接面向广大农民群众，是推进我国决策科学化民主化的基础环节
    乡镇政府的决策对象直接面向广大农民群众，决策内容和复杂程度相对简单一些，决策作用范围相对小一些，决策监督相对直接一些，决策实施效果相对容易检验一些，决策成本和风险性相对低一些等等。它不仅可以做到直接与广大农民群众面对面沟通和协商对话，而且能够在最大程度上弥补决策者的信息不足、知识不足和能力不足等等缺陷，从而使决策的制定者、决策方案的选择者、决策实施效果的评价者、决策的最终受益者在这里达到高度的统一。因此，在中央、地方、基层这三个不同的决策层面上，乡镇一级政府可以更加直接地把决策的民主性和科学性有机地统一起来。此外，从乡镇基层政府入手，推进我国决策的科学化、民主化，更加体现了党的十六大提出“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制”的要求和“主权在民”的社会主义民主政治建设原则。更何况，我国经过最近20多年的基层民主建设实践和探索，9亿多农民依法直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务和实行村级民主选举、民主决策、民主管理、民主监督已成为了一项基本的社会政治制度，这为进一步改革和完善乡镇基层政府的科学决策机制打下了坚实的群众基础。所以，目前我们应当紧紧抓住这个最基础性、也是最薄弱的决策环节，积极推进以乡镇机构改革、农村义务教育体制改革、县乡财政体制改革为主要内容的农村综合改革，一方面要加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的乡镇基层行政管理体制和运行机制，另一方面要把乡镇基层政府过去的“对上负责”的执行式决策模式转换成主要“对下负责”的自主决策模式。总之，“所谓决策科学化，首先就要民主化。没有民主化，不能广开思路，广开言路，就谈不上尊重知识，尊重人才，尊重人民的创造智慧，尊重实践经验，就没有科学化。反过来说，所谓决策的民主化，必须有科学的含义，有科学的程序和方法。否则只是形式的民主，而不是真正的民主。所有这些不仅是一个理论问题，而且首先是一个紧迫的实践问题”[2]（p521）。
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    附件1. 乡镇政府决策的典型案例选编之一
    沙窝镇村民议事会章程及实施细则
    （沙窝镇人大主席团会议一九九二年九月一日讨论通过）
    第一章    总则
    【第一条】为了指导村民议事会工作的顺利开展，加快推进农村基层民主政治建设，组织广大村民参政议事，保障村民委员会正确履行其自治职能，保障村民依法行使其自治权利，促进农村社会主义物质文明和精神文明建设的健康发展。根据中华人民共和国《村民委员会组织法（草案）》的相关规定，特制定本章程。
    【第二条】村民议事会是代表全体村民支持和监督村委会工作，议定村内大事，实现村民自我教育、自我管理、自我监督、自我服务的群众性自治组织。它的主要职责是：协助村民委员会办理本村的公共事务和公益事业；反映村民的意见、要求和建议；制定村规民约；参与调解民事纠纷，解决民间的热点、难点问题；推动农村基层各项工作的开展。
    【第三条】本章程实施细则在村支部、村民委员会的统一领导和指导下，由村民议事会具体负责组织实施，村民议事会下设参政组和议政组，负责监督执行情况。
    第二章  社会治安
    第一节    治安防范
    【第四条】村党支部和村委会必须重视和加强全村治安防范体系建设，加强统一领导，制订出各项具体措施，由村民议事会监督落实。
    【第五条】村民议事会建立健全治保、民调等组织机构，充分发挥其职能作用。
    【第六条】村民议事会建立治安巡逻队，加强全村的治安和防范体系。
    【第七条】治安巡逻队主要负责搞好“一管五护”（管社会治安、护青、护林、护路、护坡、保护水利设施）。同时，要积极配合公安机关集中打击和抓捕流窜犯，及时提供破案线索，严厉打击各种违法犯罪活动。
    【第八条】民调会在镇司法所和人民法庭的具体指导下，积极开展民事调解工作，防止民间矛盾的激化，力争把问题消灭在基层和萌芽状态。
    【第九条】村民要勇于同一切违法犯罪活动和坏人坏事作斗争，对见义勇为的模范人物，提请村委会和镇人民政府给予表彰和奖励。
    【第十条】村民议事会协助村小学加强对学生的教育和管理，认真落实好村委会、学校、学生家庭的“三长联教责任制”。
    【第十一条】村民议事会协助村委会做好“两劳”回归人员的帮教和失足青少年的挽救工作，协助司法部门做好对假释人员的监督工作。
    【第十二条】村民在治安防范中表现突出的，村委会要给予表彰奖励，并授予荣誉称号；对因防范措施不落实而造成不良后果的，应由当事人承担具体责任。
    第二节    治安管理
    【第十三条】村民之间要团结友爱，和睦相处，严禁发生打架斗殴、酗酒滋事、拨弄是非，侮辱诽谤他人的事件。
    【第十四条】村民要自觉维护公共安全和社会秩序稳定，不能阻碍国家工作人员依法执行和办理基层公务。
    【第十五条】严禁村民偷盗、哄抢、敲诈国家、集体或个人的财物，严禁赌博，严禁窝藏罪犯，严禁村民替罪犯隐藏赃物或购买保管来路不明的物品。
    【第十六条】严禁村民非法生产、运输、储存和买卖爆炸物品。村民生产和销售烟花炮竹及爆炸物品，须经公安机关事先批准。村民私藏枪支、弹药、爆炸等危险品和反动宣传品的，一经发现须及时上报公安机关，依法严肃处理。
    【第十七条】村民要爱护公共财物，不得损坏水利、交通、通讯、电力等公共服务设施。
    【第十八条】村民不得在公路上打场晒粮、摆摊设点、挖沟、堆积粪土、柴草和设置路障，不得以任何理由阻碍交通运输的正常秩序。
    【第十九条】村民不允许制作、出售、传播、观看淫秽物品；不得调戏妇女，要自觉遵守社会公德和村民公约。
    【第二十条】严禁村民非法限制他人的人身自由，严禁村民非法侵入他人住宅，不准隐匿、毁弃、私拆他人的邮件。
    【第二十一条】严禁村民私自砍伐国家、集体或个人的树木，确需采伐树木的，应由个人写出书面申请，报请村民议事会核实，并报村委会和镇政府审批后，方可采伐。村民不准在田边和路旁挖坑取土，严禁损坏经济林、庄稼、瓜果、鱼塘、牲畜吃青和糟蹋庄稼的现象发生。
    【第二十二条】村民严格执行统一供水、供电等各项管理制度，不准私自堵水和安装用电设施，严禁村民偷水、偷电等不良行为，自觉维护公共水电设施，提倡节约用水和用电。
    【第二十三条】村民要认真遵守国家居民户口管理的相关规定，及时申报出生人口，注销死亡人口，对外来人员到本村居住和短期停留的，户主应及时向村治保会报告、备案。
    【第二十四条】村民违反本节规定的，应按以下办法处理：（一）触犯国家法律、法规的，报公安和司法机关处理；（二）情节严重的，除批评教育外，应处罚5～30元；（三）情节较轻的，给予批评、教育、检讨、赔偿或没收其非法所得等。
    第三节    普法教育
    【第二十五条】村党支部、村委会要把群众普法教育列入重要的议事日程，并建立相应的组织机构，在全村范围内广泛开展普法教育，村民议事会负责具体落实和监督。
    【第二十六条】村民议事会要充分利用村头板报、夜校、报刊亭和给村民上法制课等多种形式，分层次、有针对性的进行群众法制教育和宣传工作。
    【第二十七条】每个村民都要学法、懂法、守法，自觉维护国家法律尊严，不断提高法律意识，做遵纪守法的模范。
    【第二十八条】村民议事会要在企业、学校和群众中广泛开展“三户一村”活动，弘扬正气，加强社会主义法制教育和农村精神文明建设。
    第三章  村风民俗
    第一节  倡导社会新风尚
    【第二十九条】村民议事会要积极开展移风易俗，反对封建迷信和其他不良行为的活动，大力提倡和树立社会主义精神文明的新风尚。
    【第三十条】提倡村民喜事新办，丧事从简，不铺张浪费，不搞陈规旧俗，涉及婚丧嫁娶的具体事宜，应由红白理事会出面主持操办。
    【第三十一条】村民不准请神弄鬼，算卦相面，反对家族主义，坚决抵制非法宗教活动。
    【第三十二条】村民要搞好公共卫生，不准乱倒垃圾秽物，各户厕所、家禽、圈舍、柴草、粪土等要合理存放和处理，注意保持村容村貌的整洁和美观。
    【第三十三条】村民不准扩占、抢占宅基地，要自觉服从村镇建设的规划，新建房屋不能超高，拆旧翻新应，由村委会批准并统一安排，不准擅自开工建设。
    第二节  相邻关系
    【第三十四条】邻里之间要互相尊重，互相理解，和睦相处，共同建立美好的家庭关系。
    【第三十五条】村民在生产、经营、生活、借贷等社会交往过程中，应遵循平等、自愿、互利的原则；在日常生活中，要自觉服从村、组安排，不争水，不争电，不争家具，严禁村民私自更换或移动地界标志。
    【第三十六条】村民要合理使用宅基地，不得妨碍四邻的利益，应本着有利于生产、生活的原则，处理好与邻里之间的出路、排水、采光等具体问题。
    【第三十七条】村民因饲养家禽、牲畜而管理不善，给他人造成损害的，应由户主负责赔偿；对没有行为自理能力的人，给他人造成损害的，应由其监护人负责赔偿经济损失。
    【第三十八条】邻里之间发生矛盾和纠纷，应及时提请村民议事会调解，而不能仗势欺人，更不能把矛盾和事态扩大。
    第三节  婚姻与家庭
    【第三十九条】全体村民要尊重婚姻自由，男女平等，实行一夫一妻制，提倡尊老爱幼，建立团结和睦的家庭关系。
    【第四十条】提倡婚姻自由，反对包办婚姻，严禁以暴力和胁迫手段干涉他人的婚姻自由，不准借婚姻关系而索取对方的财物，严禁非法同居，提倡男到女家落户。
    【第四十一条】子女应对父母负有赡养义务，不得以任何借口拒绝赡养老人，他们所需的吃、住、烧、穿、用等生活必须品应得到充足的保障，老人生病就医的一切费用须由子女承担。
    【第四十二条】父母、继父母必须承担未成年子女或无生活能力子女的抚养和教育责任，严禁虐待病残儿童、继子女和收养子女的身心健康。
    【第四十三条】父母遗产的继承权，男女平等。
    第四章  计划生育
    【第四十四条】全体村民要自觉落实计划生育的基本国策，认真执行《河南省计划生育条例》和有关政策，自觉做好计划生育的各项工作，提倡晚婚晚育和少生优育。
    【第四十五条】村民符合婚姻法、计划生育条例的规定，持有生育证的夫妻，允许生育子女，生育一胎后，须采取节育措施，符合深山区特殊政策生育二胎的，须及时接受绝育手术，禁止计划外生育。
    【第四十六条】严禁村民弃婴、溺婴，违反者应及时上报政府依法严肃处理。
    【第四十七条】村民不得藏匿外来的躲避计划生育的人，不得刁难、围攻、打骂国家计划生育工作人员；村组干部不准在计划生育工作中徇私舞弊，弄虚作假，欺骗政府。
    【第四十八条】村民违反本章程的规定，情节严重的，依照国家法律和河南省计划生育条例严肃处理。情节较轻的，按以下办法处理：（一）赔礼道歉；（二）重新更换生育证；（三）赔偿经济损失；（四）视其情节轻重处罚5～30元。
    第五章  经济管理
    第一节  生产经营管理
    【第四十九条】全村所有的自然资源，包括耕地、河滩、宅基地、公路等，以及由国家投资或使用集体资金购置的生产资料，如农业机械、机井、桥涵、运输工具等设施，均归国家和集体所有，任何单位或个人不得非法占为己有。
    【第五十条】农户承包集体资产，须用书面合同加以公证，依法明确双方的权利和义务，违约者应承担相应的法律责任。
    【第五十一条】农户承包集体土地，负有保护土地资源的责任，不得擅自改变用途，禁止掠夺性经营，禁止弃耕和撂荒，违反者应征收土地荒芜费，征收标准由村委会根据有关法规和政策确定。
    【第五十二条】村民在承包集体土地期间，除政府统一安排调整外，一般不能退包或随意更换，情况特殊的，须经村委会同意，村民之间可以互相转让土地承包权。
    【第五十三条】村民对承包集体林果园、养殖水面、农业机械、村办企业的，须兼顾集体、承包者和农户三者的利益，通过公开招标的形式，确定承包人。
    【第五十四条】承包者可按合同规定的内容行使其自主权，但同时必须履行合同规定的义务，自觉遵守国家法律法规和有关政策（如上交农业税、提留款等）；否则，集体有权解除承包关系，情况特殊的，须经村委会集体研究后，方可享受优惠和照顾。
    【第五十五条】经村民议政会或村民会议讨论通过的各项公共福利事业，如修路、建校等所需人、财、物，每个村民都应积极承担。
    【第五十六条】本村户口男18—60岁，女18—55岁的村民，除义务兵、在校学生和丧失劳动能力的人员外，都应负担义务工和劳动积累工，对不出工者，按村委会确定的日平均工值，采取“推平找补”的办法解决。
    【第五十七条】村委会要从本村实际出发，加强统筹功能，完善双层经营，从种植计划、良种供应、病虫害防治、农田水利排灌、科技指导、信息反馈等方面入手，本着先易后难的原则，逐步建立和完善农业综合服务体系，为村民提供低价、优质、高效的服务，严禁以服务为名乱摊派、乱罚款、乱收费。
    第二节  财务管理
    【第五十八条】健全村级集体财务管理制度，配备财务会计、现金出纳、实物保管，村办企业配齐财务管理人员。企业财会人员既要接受企业负责人的直接领导，又要接受村委会会计的业务指导，企业财会人员的招聘或更换须经村支部、村委会批准，交接手续要齐备和完善。
    【第五十九条】村集体按责、帐、钱、物分开管理的原则，由财务人员各负其责，相互监督。
    【第六十条】村集体财务人员严格执行《会计法》中有关记帐、开支、审批的规定办事，严肃财经纪律，加强财务管理制度建设。
    【第六十一条】坚持民主理财制度，增强财务管理的透明度，民主理财小组协助村会计严格执行财务制度，每季度向全体村民公布一次财务收支情况，主动接受群众监督。
    【第六十二条】村集体财务人员坚持原则，实事求是，廉洁奉公，保护财会人员的合法权益，无正当理由不能随意撤换、解聘财会人员。
    第六章  政务管理
    第一节    民主选举
    【第六十三条】村民委员会由全体村民直接选举产生，并向村民会议报告工作。
    【第六十四条】村民委员会由主任、副主任和若干委员组成，候选人由群众酝酿，民主推荐，差额选举产生。村民委员会成员任期为三年，可以连选连任。
    【第六十五条】本村年满十八周岁的村民，不分民族、文化、家庭出身等，都享有选举和被选举的权利，依法剥夺政治权利的人除外。
    第二节  民主管理
    【第六十六条】村民委员会是自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性组织，村民委员会在坚持四项基本原则的前提下，依法开展各项具体工作。
    【第六十七条】村民委员会的主要职责是：（一）宣传贯彻宪法、法律和国家政策，动员和组织村民自觉遵守，推动村民依法履行应尽的各项义务；（二）定期向村民会议报告工作，主持日常的村政事务，执行村民会议的决议、决定，执行村民自治章程；（三）制定实施本村经济发展规划，搞好本村的生产服务和协调工作，不断壮大集体经济，走共同富裕的社会主义道路；（四）尊重和保护集体经济组织和村民独立进行经济活动的自主权，维护集体经济组织和村民承包经营户的财产权及其合法权益；（五）依法管理村集体土地及其他财产，教育和引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；（六）办理本村的公共事务，发展公益事业；（七）积极开展群众性的社会主义精神文明建设活动，参与维护社会治安，搞好本村社会治安的综合治理，及时调解民事纠纷，促进村民和睦相处；（八）认真贯彻和执行国家计划生育政策，倡导晚婚晚育，普及义务教育和科学文化知识，倡导移风易俗、勤俭节约；（九）依照法律对被剥夺政治权利的人进行教育和监管；（十）及时向镇人民政府反映村民的意见、要求和建议，认真做好镇人民政府交办的工作事务。
    【第六十八条】村民委员会要健全社会治安综合治理委员会、治保会、民调会，实行岗位目标责任制管理和考核，充分发挥其职能作用。
    【第六十九条】治安保卫委员会在村支部、村委会和上级公安机关的领导下开展工作，定期向报告工作，征求群众的意见和建议，接受群众的批评和监督。治保会成员要严格执法、依法办事，联系群众，严守秘密。
    【第七十条】人民调解委员会是调解民间纠纷的群众性组织，是维护基层社会治安的第一道防线，要在村支部、村委会和上级司法部门领导下开展工作。人民调解委员会成员要忠于法律、忠于事实，秉公办事，不徇私情，勤勤恳恳，任劳任怨，消除隐患，化解矛盾，全心全意地为群众服务。
    【第七十一条】村民会议每半年召开一次，听取村民委员会的工作报告。村民会议可以由村委会提出召开，也可以由五分之一以上的村民提议召开。
    【第七十二条】村民会议行使下列职权：（一）审查和批准本村的经济发展规划和年度计划；（二）选举村民委员会主任、副主任和委员；（三）撤换和补选村民委员会的成员；（四）听取和审查村民委员会的工作报告和财务收支情况；（五）改变或者撤消村民代表会议或村民委员会不适当的决定；（六）监督村民委员会及其成员的工作；（七）讨论、决定涉及全体村民利益的问题。
    第三节    民主决策和民主监督
    【第七十三条】重大财务问题，须由村民会议民主决定，一般村务问题由村委会决定。
    【第七十四条】村民会议决策的范围包括：全年工作、农业生产计划及主要措施的制定；全年收支预算和年度收支决算；新上、扩建、改建工副业生产项目和农田水利基本建设项目；兴办各种公共福利事业；人口计划的落实；村建规划和村民宅基地的安排；救济款、物的发放办法；有关村民利益的其他事项。
    【第七十五条】村委会是村民会议决策的执行机关，决议一经形成，非经村民会议的讨论，任何人无权随意改变原来的决定。
    【第七十六条】实行民主议事制度，建立“两会两组”民主议事组织，在村建立党员议事会、村民议政会和民主理财组，在村民组建立村民议事小组，“两会、两组”的成员依据议事组织的性质、义务，分别由党员、村民民主选举产生。
    【第七十七条】党员议事会是在党支部领导下的党内民主议事组织，是村支部的参谋和助手，帮助党支部收集广大党员和群众的意见，协助村支部决策村内大事，必要时可列席支部会议。
    【第七十八条】村民议政会是村委会领导下的民主议事组织，帮助村委会收集和反映群众的意见、建议，协助村委会参与政务、财务、社会治安等村内大事的决策，议政会成员的任期与村委会成员同期。
    【第七十九条】民主理财组是监督村委会财务管理的组织，协助村会计做好民主理财，通过集体评审财务单据，定期向全体村民公布帐目，使全村的财务工作做到收支合理，帐目公开。
    【第八十条】村民议事组有权建议村委会罢免不称职的村民组干部，协助村民小组长讨论和决策村民小组内部的政务、财务、治安等方面工作。
    【第八十一条】“两会两组”的活动分为定期和不定期两种形式，定期活动每季度或每月举行一次，不定期活动可根据情况随时举行，每次活动须有半数以上的成员参加。
    【第八十二条】“两会两组”活动分别由党支部书记、村委会主任、民主理财组长和村民议事组长主持召开，有三分之一成员提议也可随时召开，事前应将议事内容通知与会成员，事后负责向村民公布议事的结果，对有争议的问题，可延期再商议，或交村民会议讨论决定。
    【第八十三条】“两会两组”活动应遵循的基本原则是：（一）坚持民主监督的原则，对议事项目要做好事前、事中、事后的监督；（二）坚持民主集中制的原则，对有争议的问题，要做到少数服从多数；（三）坚持在国家法律和政策范围内开展活动的原则，不得超越其职责范围开展活动，议事的结果不得违背国家法律和政策规定；（四）坚持服从基层党组织统一领导的原则，须在党支部、村委会领导下开展参政议政活动；（五）坚持尊重群众民主权利的原则，倾听群众的呼声，采纳群众的意见，实行科学决策，不断改进工作，提高效率，村委会与村民议事会的意见不一致时，应召开全体村民会议讨论和决定。
    【第八十四条】村委会要加强自身建设，建立健全村委会工作制度和民主评议干部制度，做到勤政廉政，保证党和国家的各项农村政策的落实，带领群众致富奔小康。
    【第八十五条】建立村务公开制度，凡需群众知道的村务都要向村民公开，主要内容包括：上级党委、政府的会议精神；本村重要的公共事务；村干部分工及工资报酬；村集体财务收支；农民劳动义务工、积累工使用；农用物资分配；水电费收交和管理；宅基地审批；准生证发放和计划生育措施落实；救灾款、救济款发放；优待抚恤金发放等。
    【第八十六条】设立参政议政信箱，建立村务公开栏，及时公开村务、财务情况，并接受群众的举报和监督。
    【第八十七条】对村民提出的合理化建议和批评意见，要热情欢迎，虚心采纳，同时对产生取得明显的社会经济效益的建议，给予表扬和奖励。
    【第八十八条】对村民提出的正当要求，必须认真加以解决，一时解决不了的，要说明情况，做好群众的思想政治工作，禁止工作简单和方法粗暴。
    【第八十九条】严禁对申诉人、控告人、举报人，进行威胁、恐吓、压制、迫害等手段，对于利用职权打击报复的行为，一经发现，必须严肃处理。
    【第九十条】个别群众有意见和问题，须向上级政府反映的，应如实反映情况；涉及多人利益的，应选派2—3名代表，逐级向上级反映；禁止村民利用上访名义，捏造事实，歪曲真相，蓄意诽谤、诬告、陷害他人；不得无理取闹，蛮横要挟，不得妨碍国家工作人员执行公务；不得煽动群众闹事，甚至集体抗拒和破坏国家法律、法规、政策的实施；不得冲击上级政府机关；不得扰乱社会秩序，不得堵塞交通，破坏公共财物；严禁“打、砸、抢”或故意伤害他人的事件发生。
    【第九十一条】村民违犯第四章、第五章的规定，按以下办法处理：（一）村民违章者，视其情节轻重，给予批评教育、公开检讨、或处以5—30元的罚款；（二）党员、干部违反章程的规定，或不履行自己职责的，除按第一项规定处罚的，视其情节轻重，报请上级政府机关给予党纪、政纪处分，或交司法机关依法处理，并及时召开村民会议予以罢免。
    第六章    附则
    【第九十二条】本章程与国家和地方新出台的法律法规相抵触，应及时修改和完善。
    【第九十三条】本章程由镇人大主席团负责解释。
    【第九十四条】本章程自一九九二年九月一日试行。
    附件2.  乡镇政府决策的典型案例选编之二
    关于离退职村干部享受经济补贴的若干规定
    （中共新县沙窝镇委员会文件）
    【第一条】本规定中享受离退职经济补贴的对象，是指经过镇党委批准离休或提前退职且任职时间累计达到6年以上的村级干部；
    【第二条】离退职村干部享受经济补贴的标准，比照现职村干部当年的经济补贴基数，扣除其效益工资部分乘以个人应得补助的比例计算；
    【第三条】村党支部书记、村委会主任离退职后享受正职的经济补贴待遇，离退职时为副职而以往又担任过正职且累计达到10年以上的也享受正职的经济补贴待遇，其余人员只享受副职的经济补贴待遇；
    【第四条】离退职村干部任职时间的计算办法，以镇党委（过去叫人民公社革命委员会）下发的任职通知为准，任职有间断的应扣除其离职时间；
    【第五条】任职时间为6～15年的只享受一次性经济补助，正职按补助基数的5%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的4%乘以实际工作年限计算；
    【第六条】任职时间为16～20年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的25%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的20%乘以实际工作年限计算；
    【第七条】任职时间为21～25年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的35%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的30%乘以实际工作年限计算；
    【第八条】任职时间为26～30年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的40%乘以实际工作年限计算；
    【第九条】任职时间为31～35年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的45%乘以实际工作年限计算；
    【第十条】任职时间为36～40年的享受定期性经济补助，正职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的50%乘以实际工作年限计算；
    【第十一条】任职时间为41年以上的享受定期性经济补助，正职按补助基数的60%乘以实际工作年限计算，副职按补助基数的55%乘以实际工作年限计算；
    【第十二条】奖励补助标准的计算办法，是指个人任职期间曾获得过省部级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加10%；曾获得过地厅级奖励1次以上的人员，按照其补助基数再增加5%；曾获得过县级奖励5次以上的人员，按照其补助基数再增加3%；曾获得过乡级奖励10次以上的人员，按照其补助基数再增加2%；
    【第十三条】惩罚措施：任职期间因违反纪律而受到行政处分且任职15年以下的人员不享受离退职干部的经济补助，连续任职16年以上的只享受同级离退职干部应得补助标准的50%；因违法而受到刑事拘留处分以上的人员，一律不享受离退职干部的经济补助；
    【第十四条】离退职村干部补助经费的来源，一般应由所在行政村集体经济收入中解决，不足部分从全体村民中统筹解决，但分摊的比例和总金额需征得全体村民大会一致同意，不得向村民强行搞摊派；
    【第十五条】此规定自一九九三年一月一日起试行。
    

    通信地址：464000 中国河南省信阳市谭山包·信阳师范学院图书馆·张新光书记/教授收
    联系电话：013939708336（手机）/ 0376-6392861（办）/6393322（宅）
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    基金项目：国家行政学院委托课题《改革和完善政府科学决策机制研究》成果之一（编号：2007DFWT007）
    作者简介：张新光（1964-），男，河南邓州人，信阳师范学院经济管理学院教授、硕士研究生导师，教育部全国百所重点研究基地华中师范大学中国农村问题研究中心信阳调研基地项目主持人，主要从事《资本论》教学和“三农”问题研究，已发表学术论文150余篇，出版专著《三位一体的农村改革观》等6部。
    文章出处：作者投稿