李周等：村民自治的有效实现形式——村民自治体适度下沉

    2015年中共中央一号文件要求创新和完善乡村治理机制，提出“在有实际需要的地方，扩大以村民小组为基本单元的村民自治试点，继续搞好以社区为基本单元的村民自治试点，探索符合各地实际的村民自治有效实现形式。”2015年5月，中国社会科学院农村发展研究所课题组对广东清远市等地农村乡村自治体设置下沉探索做了调研，并对相关背景资料作了分析。这里概述我们的调研结论及相关思考。
    自治体设置下沉改革的背景及必要性
    1949年之后的大部分历史时期，我国农村的基本管理组织先后为生产合作社（分别有初级社、高级社）、生产大队和行政村。这级组织的设立及撤销可由县级人民政府决定，并无规范要求，所以数量变动很大。1960年，这级组织（生产大队）有46.4万个；1994年，这级组织（行政村）的数量为最大值，达到100.7万个。2013年，村民委员会的数量缩减为58.9万个。
    目前，我国农村土地集体所有制单位大部分为村民小组，多由人民公社制度下的生产队而来。我国也有较小部分的集体所有制单位为村民委员会。此外，也有少量地区（如广东佛山）的集体土地为村民委员会与村民小组两级所有。极个别地方的集体产权由村民小组、村民委员会和乡级人民政府三级所有。
    大部分情形下，我国农村行政村不具有“社区”性质。借助官方统计资料，如果把自然村看作农村社区，我国农村行政村平均包括3.3个自然村；如果把村民小组看作农村社区，则每个行政村包括8个农村社区。我们认为，鉴于自然村边界的模糊、村民小组设置受行政干预，自然村、村民小组也不是严格意义上的农村“社区”。这种情形决定了由政府按照行政“一刀切”的办法决定自治体设置下沉比较困难。
    2013年，我国农村每个行政村的平均户籍人口与常住人口分别为1487人、1069人。作为村民自治单位，这个规模偏大。具体表现是，经济较为发达地区的行政村平均人口规模更大，而山区行政村的区域面积超出平均水平。
    从我们调研看，村民自治体设置覆盖人口过多、地域过大，有一定弊端。一是行政村干部忙于应付县乡政府的任务，无暇顾及农村居民对社区公共服务的需求。二是在自然村或村民小组蕴藏的社会管理资源与服务资源难以得到有效利用，甚至使这些资源边缘化，不利于提高农村社会服务质量，也不利于农村社会稳定。三是导致农村公共财务的合理设置遇到多重困难，本应由政府承担的公共服务支出转嫁给了村集体经济，变相加重了农民负担，不利于深化农村产权改革，不利于农村经济发展。
    针对上述问题，我国一些地方政府对村民自治体设置做了改革，将自治体区域与人口覆盖范围适度缩小，将现有自治体分解为多个自治体。新的自治组织设立在自然村或村民小组，也可按照农民意愿，由较小的几个居民点或几个小组设立一个自治组织。从我们在广东清远等地的调研看，村民自治体设置适当下沉后，显现的好处主要有以下几点。
    农村社会秩序有明显好转。改革后，农村群体性事件大幅度减少，越级上访、闹访发生的频度下降，干部化解冲突的意愿增强，以协商民主的办法调节利益关系得到更多的应用。
    公共服务与社会管理效能显著改善。在广东清远市农村，下沉后建立的新的自治组织，干部普遍不领取报酬。下沉设置后的村级干部能有效处理一些老大难问题，村庄建设费用得到很大节约。
    支农资金利用效率明显提高。从广东清远市农村改革试点地区看到，在较小范围里易于就支农资金的合理使用形成协商意见，在农民自愿的前提下将资金投入亟需领域，提高了资金利用效率。
    农村土地资源利用效益显著提高。制约农业现代化的关键因素之一是土地规模经营的条件差，地块的产权主体过于分散，土地集中利用的谈判成本高。村民自治体设置下沉有利于解决这个问题。至2015年3月，广东阳山县已经整合了20多万亩土地，英德市同期整合了600多万亩土地，下沉后自治组织发挥了主要作用。
    自治体设置下沉的意义与功能
    符合社会治理规律公共品有社区公共品、社区以外的社会公共品（还可以再分层次）。我们过去试图将一切公共品大包大揽，但实际上社区公共品供应机制没有建立起来。
    以现代社会为对象，所谓社区是指区域范围比较确定，人口规模较小，居民之间主要通过传统习俗、道德压力等非正式规则来实现主要与安居有关的公共目标而结成的熟人社会单元。
    由于农业生产的特殊性以及我国实行集体经济制度，我国农村社区的公共事务较为复杂，其中的主要内容涉及村容村貌、人居环境、邻里关系、节庆民俗、生产互助、扶贫济困、对外往来、土地整理、产权保护、祖宗祭祀、发蒙教育、公地利用等12个方面。大家通常讲的一些服务，如社会保障也有公共品的某种性质，但不属于社区公共品。农村排水作为人居环境的要素，是公共事务，但自来水供应基本可看作私人事务。公共品与私人物品的区别，要看物品的“外部性”问题能不能通过市场交易实现“内部化”。
    在一个传统社会，以上12个方面的社区公共品大多会由社区自己提供，且大部分不发生费用，即居民一般不会因此纳税。在当下中国，政府事实上已经介入了社区公共生活的大部分内容。在以上12个方面的公共事务中，大概只有节庆民俗与祖宗祭祀两个方面不易看到政府的影子。
    但是，从公共品供应的原则看，这些公共品的生成或供应，应该尽可能地在社区里实现。这是保证公共品效率的首要原则。公共领域越大，机会主义的风险越小，“搭便车”所付成本越低。所以，使社区治理资源边缘化，由政府或其衍生机构（如村委会）在超过社区规模的范围里，试图提供社区本来可以提供的公共品，就会发生广泛的村民“搭便车”行为。这是一种低效率的公共治理方式。自治组织设置下沉很大程度上避免了这种低效率机制，形成了由比较高效的小型熟人社会单元所支撑的公共品供应机制。这个机制的内涵，一是道德的压力成了约束农户的实际力量；而在陌生人社会，公德压力不起作用。二是公共品“搭便车”消费还有了道德压力以外的低成本制约力量，例如，对不缴纳集资款的少数农户，村民可以“制裁”，不让其享受部分公共品。这就极大增加了居民的“搭便车”成本。如果居民规模过大，这种自发“制裁”办法的成本会很高，以致无法实施。三是农村地区的熟人社会单元会生成特殊的压力，即宗法关系的压力，迫使居民遵守某些既定规则。我们在调研中了解到，在一年一度的宗亲祭拜活动中，以及平素婚丧嫁娶时的礼仪活动中，村民对某人的人缘评价会实实在在地在“礼遇”当中得到表达，这种压力远甚于一个社区之外的乡村干部对某一个人所能施加的压力。
    使农村管理资源得到充分利用
    我们在调研中发现，在农村社区一级有一批自发生成的“能人”在主控社区公共生活。总体判断，这些能人类似于这个传统乡村社会的“中人”，对乡村社会有关键性影响。但是，当一个行政村规模过大时，这部分人实际上被边缘化了，不能进入社会治理的正式系统。当政府方面重视这部分人时，他们可能成为政府的合作者；当政府方面忽视这部分人时，他们可能成为政府工作的隐形阻力，有时候还会成为“群体性事件”的策划人。实际上，乡村领袖是完全可以信赖的。只要政府方面的确是为农户整体利益服务，工作目标能否实现，主要不在于政府能拿多少钱，而在于由谁去组织落实。所以说，自治体设置下沉的成功秘诀之一，就在于农村社会的一大批未被重视和利用的公共事务管理资源开始与政府合作，并主动发挥作用。
    降低农村社会治理成本
    自治体设置下沉改革极大降低了农村社会的治理成本。道德压力与习俗养成，通常不需要政府支付行政成本。在中国以往的传统农村社会，在社会治理中发挥作用的“乡绅”们也不领取报酬。这种情形有大量历史文献记载。在欧美国家，最底层自治体（村庄与小城市）的官员除专职秘书或职业经理（也相当于处理日常事务的政府秘书长）领取一定报酬之外，其他民选官员也不领取报酬。概括说，在基层社区的治理中，存在一种十分合理的“志愿者效力”机制。
    在前述12项乡村社区公共事务中，大部分事项可以由道德压力与习俗搞定。其中村容村貌、邻里关系、节庆民俗、生产互助、扶贫济困、祖宗祭祀这些事项，一旦形成好的习俗，就能维持一个稳定的格局，社区领袖不会为此付出很多辛苦。其他如生态环境、对外交往、土地整理、产权保护、发蒙教育、公地利用等事项，需要政府创造并运行良好的支撑性制度。只要社会的制度环境好，村干部也不会付出过多精力。据我们调查，目前社区干部为村容村貌、土地整理和产权保护付出的辛苦较多，但这种情形有暂时性，一旦政府方面的改革基本到位，社区干部经过一个时期落实改革任务后，也会形成一种常态，工作量会大大减轻。
    改革的原则及操作要点
    我们认为，乡村自治体设置下沉总体上在全国具有可推广性。
    乡村自治体设置下沉的原则政经分开原则。从运行的基本规律看，公共服务与集体资产运营二者截然不同，如果以不同的渠道使二者按自身规律发展，会各得其所。我们认为，村民自治体的设置下沉，不必与集体所有权行使单位归拢到一起。现在的村小组，固然是集体所有权的基本行使单位，但实际情况比较复杂。从珠三角地区看，“两级所有”的情形并不少见，一些行政村也拥有集体资产。在以往的调研中，我们就了解到，在珠三角农村地区，本来没有经营性资产的行政村，通过以往乡镇企业积累、“购买”村民小组的土地以及掌握某些未归于村民小组的土地等办法获得了行政村所有的集体资产，形成了“两级所有”的产权结构。我们结合以往的调查还注意到，当集体经济实力较弱的时候，村小组的公共服务只能与集体资产管理职能混杂在一起，而一旦集体经济实力比较强大，村小组干部的公共服务职能与集体资产运营及管理职能就会出现一定程度的分离。这种分离更有利于集体资产的管理，也可在一定程度上避免行政公权对集体资产运营的干预。集体经济的收入可以通过切割一定比例给“自治”组织的办法，来满足公共支出需要。从远期目标看，村庄公共服务必须形成有公共预算支撑的公共服务运行机制。
    集体资产运营需要按经济规律办。从长期趋势看，要通过改革，把集体资产推向市场，为此要建立投入、风险、责任、收益之间的对称性关系。这就要求把现代股份公司治理原则引入集体资产经营体系，并可以把目前这种“共同共有”模式转变为“按份共有”模式，并可以实现跨社区持股经营。按这个模式，已经不需要将公共服务的原则置于其中。至于公共服务是按照另一套规律运行。
    依法自治原则。最要避免的，是在自治体设置下沉改革中更多地去干预村庄事务。在当代法治国家，自治原则被普遍实行。自治原则的要素，一是只要私人及私人机构能处理的事务，包括某些公共事务，最大限度地允许其自己处理。二是在国家及各级地方治理系统中，公共事务最大限度地交由下一层级的公共机构或地方政府处理，只有不得不由上一级公共机构或政府办理的事务，才由它们办理。三是任何一级立法机构都具有立法权。四是不论什么层级的政府，在法律面前一律平等；下级立法机构制定法律只要不违反上位法，就具有合法性。上级政府也必须遵守下级政府制定的法律，除非经由宪法法院或上级法院裁定下级立法机构制定的法律不具效力。
    因地制宜原则。改革方案所涉及的村民自治体设置下沉到哪一级，覆盖人口规模有多大，都非常重要，但不必由中央或省级政府实行“一刀切”。例如，下沉后的自治体不必一律规定到自然村，因为有的地方农村并没有明显的自然村聚落。再例如，也不必统一规定每一个村民小组就是一个新的自治体，因为有的地方村民小组的规模过小。由“社区”概念的内涵所决定，如果由政府确定农村的哪一个群体属于“社区”，然后将其确定为自治体设置的载体，既不可行，也不必要。最好的办法是做比较细致的工作，广泛征求农民的意见，按多数农民的意见确定自治体设置下沉的程度。
    平等服务原则。公共服务要面向一定范围里的所有居民，这是现代文明的基本准则。在中国农村社区，公共服务在社区原住民与外来的务工人员及其家庭成员之间，是不平等的。应该借助此次改革机遇，明确要求乡村自治体的公共服务必须面向包括外来常住人口的全体居民，并且要坚持平等原则。只要实行政经分开，将一些原住民的福利开支回归股份分红路径，平等服务原则不难做到。
    乡村自治体设置下沉改革的操作办法第一，原则上，自治体设置下沉的程度应按多数农民的意见确定。作为一种宏观指导，政府可提出一般性的参考意见。大体上，自治体设置下沉后，人口覆盖数量以上限不超过300人、下限不低于100人为宜，各地可以根据自己的实际，在操作中有所突破，但不应普遍超越这个范围。
    第二，自治机构不必一定要与集体经济实际行使单位在区域与人口覆盖范围上相一致。
    第三，自治体设置下沉及相关调整，可以考虑以下几种情形。历史上由几个空间上分立的自然村构成的行政村，可以拆分后设立多个自治组织，并尽可能一个自然村设置一个自治体；不适当地将以农业为主的村庄合并为“社区”的情形，在经得多数农民同意以后，应恢复为农村自治组织；规模过大的应依据历史情形适当恢复较小的自治组织规模，每一个自治组织的常住人口应大于100人，极端情形除外；在农民居住较分散的山区及丘陵地带，本着方便农民享受公共服务及自主处理社区事务的原则，应以较大的居民点或自然村为中心，设立自治组织，自治组织的常住人口规模可以小于100人。这些区域过去合并形成的行政村，应予适当拆分。
    第四，各地以往所作的“村转居”不必要再搞“一村两制”。已经挂牌的居民委员会，且大多数居民已经不再务农的社区，可取消村民委员会，相关机构设置按居民委员会组织法的规定办理。
    第五，以下几种情形不主张分拆。行政村常住人口规模较大，但常住人口的农业收入占总收入不足1/10，可保留行政村不变；行政村的常住人口规模较大，且外来务工人员达到社区成员1/2以上，可保留自治组织不变。这两种情形下，可实行村改居。行政村常住人口规模较大，村庄社会管理状况良好，农民没有提出将自治组织设置下沉的要求，也不需要拆分。
    乡村自治体设置下沉改革的配套措施自治体设置下沉改革本质上应属于我国社会治理现代化的一项基础性工作。这项工作起步以后，还要有配套改革措施，才能将改革引向深入。
    完善城乡界定法规。鉴于城乡概念模糊所引起的诸多政策操作难题，确定城乡概念的现实意义重大。发达国家没有统一的界定城乡的标准，但国外学者的社会经济理论研究仍给我们提出关于我国划分城乡的立法标准提供了诸多启示。城乡人口流动均衡的形成在理论上是可以成立的，依据这种均衡分析可以勾画出未来我国城乡人口分布的基本态势。
    抽象地说，如果一定的、在空间上相对分立的区域的居民群体人数总量达到一定规模，且这个区域内一定面积的核心地带的人口密度达到一定水平，这个居民群体就可以在多数人员愿意的条件下，按城市建制组成一个法人社团。这个城市按照国家法律，可隶属于一定层级的政府辖区。
    根据我们的研究，我国最小城市的设立条件可以表述为：若一个区域的总人口规模达到5万，且这个区域的人口稠密区地带每平方公里的平均人口密度在8000人以上，总面积在4平方公里以下，并与所在地城市或人口稠密区处于相对分立的不连片的状态，则可在这个地方设立一个城市。
    在城市设立制度实施一个时期以后，上述规定可以放宽，例如，总人口规模可减少为1.5万，人口稠密的核心地带的面积可减少为1平方公里。进一步还可以由省级人民政府或人民代表大会自行决定设立城市的下限标准。
    若合理地把城市看作是规模较大的点状居民区，而不是把城市看作行政辖区，则包括全部小城市在内的城市范围以外的区域，可被定义为乡村地区。
    改革公共财政体制。我国现行财政体制不利于基层政府与乡村自治组织实现预算平衡。一些规模较大的居民点因为被看作乡村，公共财政可能不会去承担必要的责任，而不得不依靠诸如“一事一议”的办法解决公共投资问题。相反地，一些真正的乡村地区，因为居民与政府的关系特殊，例如居民点被列为某某示范区，却可能得到超出需要的财政投入资金，形成公共品的过度供给。这种情形在笔者的调查中相当多见。一些农业区不适当地修筑较宽的铺装道路，不是根据实际常住农业人口安排公共设施建设，过早助推我们这样一个还不发达的国家出现明显的“逆城市化”现象，使一些本来的农区居民点成为城市人口的第二居住地。从宏观格局看，这种情形产生了土地的低效利用。
    如果前述小城市设立的制度规范能够建立起来，小城市的公共财政也应该相应建立。小城市可以设立自己的税种，并参与国家的分税制体系。农村自治体不一定要建立自己的税种，但可以在严格的程序规范之下，允许适当收费。上级政府向自治体干部“购买服务”，应严格予以规范，并对相关支出予以监督。
    发展乡村横向社会经济组织。从我们近年的调研看，除在农村建立法定的各类组织之外，还可以建立各类慈善会组织、娱乐组织、家乡建设组织、法律自助组织等。特别要鼓励农民专业合作社发展，但不要提倡每一个村发展一个或多个合作社。应鼓励合作社组织跨区域发展，使其做大做强，并支持合作社适当向社区提供公共服务。
    注：中国社会科学院农村发展研究所课题组成员：李周、任常青、党国英、谭秋成、冯兴元、罗万纯、杨一介、卢宪英等；课题组负责人：李周；执笔人：党国英；部分数据由卢宪英整理。
    文章出处：《中国党政干部论坛》