杜志雄 崔红志：切实深化农村改革促进“强富美”

    2015年中央一号文件将深化农村各项改革作为促进农业更强、农民更富和农村更美的根本动力，并明确提出“要按照中央总体部署，完善顶层设计，抓好试点试验，不断总结深化，加强督查落实，确保改有所进、改有所成 ”。农村改革是全面深化改革的重要组成部分，试验先行是我国农村改革的成功经验。但在啃硬骨头和深水区阶段的改革如何设计农村改革的思路、步骤和方法，如何真正发挥试点试验的效果？
    本文结合在若干农村改革试验区调研和评估中发现的新情况谈些不成熟的看法。
    现阶段农村改革试验的特点
    （一）农村各项改革措施之间的关联性显著增强
    习近平总书记的讲话和十八届三中全会《决定》都一再强调，深化改革要注重系统性、整体性和协同性（简称“三性”）。一号文件提出了一系列农村重大改革的内容。整体上看，很多改革内容之间具有强关联性。改革举措是否能取得预期效果，在很大程度上取决于各项改革措施之间的匹配状况。
    近年来的一个典型案例是，大家普遍关注农地和农村宅基地等集体建设用地的抵押贷款问题。其实，这是一个“三性”极强的问题，农村土地抵押首先涉及农地和建设用地权能的完整性问题，其次涉及能不能抵押的法律资质问题。即使这些障碍都没有了，最终还涉及一个土地资本能否在市场上兑现和结清问题。因此，一个功能完善、可变现的土地交易市场的存在是必要的，否则，若不能将抵押的土地进行变现，银行的积极性不可能太高。现在的学术研究、政策讨论、改革试验等，对前两者的关注远高于对银行抵押土地市场结清问题的关注。
    贵州省毕节市创新支农资金管理体制机制改革试验从正反两个方面说明了农村各项改革之间关联性和协同性的重要性。毕节是典型的贫困地区。改革开放以来，上级各部门对毕节的财政支农资金数量较多。但由于财政支农资金管理的体制机制不完善，有限的财政支农资金并没有发挥出最大的效益，更难以发挥“四两拨千斤”的引领作用。毕节农业整体上比较落后，农村人口的贫困面大，贫困程度较深。针对这种情况，毕节市农村改革试验的主题是创新财政支农资金管理体制机制，探索以项目整合规避体制障碍为核心的资金整合机制。这种做法是否能取得成效需要一定的条件。一是要有强有力的组织领导。否则就不可能有县级层面统一、协调、互补的项目申报。二是要有科学规划引领。否则，整合的资金越多，浪费也可能越大。三是要有资金监管机制支撑。资金被整合使用后，部门监管的效能缩小，要求有新的监管措施来补充、替代原有监管措施。为此，毕节市开展了多项配套性改革举措。第一，搞好规划。毕节试验区采取规划先行，以规划定项目；建立项目库，从预算编制源头做起，通过项目整合，实现资金整合，从而规避了体制障碍。第二，在项目实施中注重农民的参与。联户路、院坝水泥硬化等小型农村基础设施建设，不搞招投标，而是让农民自己干，既保证了工作质量、又能带动农民就业和收入，还能解决项目资金不足的问题。从更广泛的意义上，这种方式也会为促进农村民主化、调动农民参与社区公共事务、改善农村治理状况提供了一个载体。第三，建立资金监管机制。部门项目资金有相对规范的申请、审批、资金监管、验收程序。在支农资金及项目监管上，加强对涉农项目资金立项、使用、管理、项目管护等情况的监督检查、审计，鼓励社会各界监督，构建了财政及行业监督、审计监督、社会监督、纪检监督等各方参与，县（区）、乡（镇）、村、组四位一体的多层级、全方位的支农项目监督检查体系。在监督形式上，建立了“涉农资金共识网”、网络监管平台、短信告知平台、电话查询平台、公开公示专栏五大功能互补的监督载体。调查发现，毕节市重视改革的关联和协同性工作方法产生了较好的效果，一些地区的基础设施在较短的时间内得到了明显改善，农民收入也有了较大提高。
    但是，毕节试验区的改革是在财政支农资金条块分割没有改变情况下的局部探索。由于目前我国支农项目管理部门多，资金拨付渠道多，项目申报时间不一致，项目的验收方式也不相同，有相当部分的支农资金仍然是撒胡椒面式的分散使用。这种改革局限性从另一个方面说明了注重改革关联和协同性方法的重要性。
    （二）改革的直接效果与整体效果及潜在影响之间的关系更加紧密
    任何改革举措的效果及影响都是多方面的。改革不仅要重视其直接效果，也要重视其长远效果与潜在影响，努力避免改革“新产生的问题比解决了的问题还多”的局面。
    河南省新乡市城乡一体化制度建设试验，把新型农村社区建设作为统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点，按照“分类指导、群众自愿、产业为基、就业为本、生计为先、量力而行”的原则，将全市3571个行政村规划整合为900个社区。截至2014年底，该市已累计启动352个新型农村社区建设，完成各类资金投入389.6亿元，完成建房3919.6万平方米，入住农户14.2万户。调查发现，新乡市的探索已经产生了诸多积极效果，如农村土地资源集约利用程度提高、农民居住和生活条件在较短时间内有明显提升、政府公共资源投入效率提高，等等。但这项改革试点也引发出一些值得重视的连带、连锁效应。
    1.农村可持续发展能力弱化。村庄合并后，农民作为主体对农村土地转用、开发的权利，即农地发展权削弱了。在通过土地“增减挂钩”及“人地挂钩”的村庄整治中，腾出的建设用地需要复耕，有的还要被划为永久性的基本农田，集体和农民失去了发展非农产业的空间。即使在那些不通过土地增减挂钩的村庄整治中，其腾出的建设用地大都被企业用于开发，开发的形式包括建房出售、使用节余的建设用地指标发展非农产业等等，集体和农民仍然没有发展非农产业的空间。
    2.农民生计安全受到威胁。村庄合并使得农民传统的生计模式瓦解。其一，村庄合并往往伴随着土地向新型农业经营主体的流转，土地对农民就业和养老的兜底保障功能进一步弱化。其二，农民的后代将难再享有无偿使用的宅基地。其三，农民生活方式商品化，生活成本提高。其四，农民的生活环境不再是熟人社会，村民之间互助共济机制减弱乃至消失。
    3.粮食安全面临潜在威胁。新乡是国家商品粮基地、优质小麦生产基地和河南省粮畜产品生产加工基地。创新粮食安全、耕地保护与土地集约节约利用机制，是新乡试验区的重要试验内容。在实际操作层面，新乡市试图通过加强高标准粮田建设和创新农业经营机制来保障耕地的产出率；通过土地综合整治和探索人地挂钩政策，解决农业与工业和城镇的用地矛盾，从而保证耕地数量。但是，这种逻辑合理的改革思路在实践中遇到了挑战。不管是城乡建设用地“增减挂钩”、土地综合整治、还是“人地挂钩”，都要求一个村庄内的绝大多数乃至所有农户在较短时间内完成拆旧建新，以便通过旧村复垦来保证耕地数量和城市建设用地指标的增加。然而，村庄整治中普遍且始终存在着农民拆旧建新意愿的差异性。家庭经济状况、人口数量与结构、从业性质和从业地点、旧房质量、面积及区位等方面的差异，都会影响农民参与拆旧建新的意愿。如果一些农民不愿意拆旧建新，旧村庄就难以复垦，耕地数量就不但不会增加反而面临着减少的风险。而且，集中居住加速了农民承包地向公司和生产大户的流转。农村土地流转后的种植结构呈现非农化和非粮化现象，粮食安全的风险进一步凸显。
    （三）现有政策和法律以及不同法律之间不协调性矛盾凸显
    改革创新无疑要符合现有的政策、法律、法规。但政策、法律、法规总是滞后的。同时，国家的各项政策之间存在着不一致的情况，政策与法律之间、各类政策内部以及各类法律内部也存在着矛盾和不一致的情况。调查发现，不协调性严重阻碍农村改革和试验的顺利推进。
    推进农村集体产权制度改革是今年一号文件提出的重要改革内容之一，实际上，政策和法律之间不协调、法律调整的滞后已经成为农村集体产权制度改革的重要障碍。
    例如，十八届三中全会《决定》提出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变。”土地承包关系的长久不变是否等同于土地承包经营权的长久不变？四川省成都市在开展城乡统筹试验时，提出对农村集体土地等资源资产要向作为农村集体经济组织成员的农民确实权、颁铁证。关于征地补偿款，成都市政府采取“征谁补谁”政策。但是在分配征地补偿收入时，存在农户土地确权证失效问题，一些农民依据现有法律要求在集体经济组织内部全体成员中平分补偿款，利益诉求得以实现。北京市政府也规定，“当遇到国家建设征地时，无论是农户承包地、村民宅基地、集体建设用地等土地补偿款，均应当按照征地方案确定时的集体经济组织成员平均分配或者平均量化”。这种情况实际上折射出的是法律之间的矛盾以及法律与政策之间的矛盾。《物权法》第59条规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”；《农村土地承包法》的第5条也规定了成员的权利。上述法律规定涉及的是农民对农地的成员权，其中隐含的是“天赋地权”的思想，是一种个人权利，随着成员的离开或去世，这种权利就消亡。十七届三中全会《决定》提出：“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”；《农村土地承包法》的第26条规定：“承包期内，发包方不得收回承包地”。第27条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地”。第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。上述法律规定涉及的是农民对农地的用益物权，其中隐含的是“生不增、死不减”的财产权利原则。在实践中个人权利与财产权利必然会出现冲突，两种权利的诉求都可以找到法律依据。
    又如，在农村集体产权制度改革中保障妇女尤其是出嫁女的权益，也存在着法律之间的矛盾、冲突现象。2005年新修订的《妇女权益保障法》第32条规定，妇女在农村承包地经营、集体经济组织收益分配、土地征用或征用补偿费使用及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利；第33条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权利。但是我国的《村民委员会自治法》规定实行村民自决，在村庄的事务决定上超过三分之二的村民同意就可以通过。虽然《村民委员会自治法》第20条规定，村民自治章程、村规民约及村民会议或村代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但却没有规定如何对村民制定的自治章程、村规民约进行审查，如何对村规民约中违反法律的规定进行纠正。这种情况导致许多地方的村民以国家实行村民自治为理由，不理会男女平等的基本国策及《妇女权益保障法》的规定，剥夺出嫁女的合法权益。
    （四）农村改革“统一指导与地方为主”的分工合作有待强化
    为了调动地方的积极性，现有农村改革试验采取“统一指导、地方为主”的实施办法。但在一些地方，主要领导变换和其工作思路变化使改革试验存在着稳定性、连续性差的风险。评估调研过程中我们发现，有的地方干脆放弃了某些原来设定的试验主题和试验内容。例如，河南省新乡市试验区的试验内容为四项：城镇化与新农村建设协调发展、粮食安全与土地集约节约利用、农村产权制度改革、城乡一体的社会管理体制。但是，在试验开始后，河南省及新乡市都强力推动新型农村社区建设，把新型农村社区建设作为统筹城乡发展的切入点、城乡一体化的结合点。在这种情况下，新乡试验区的改革试验均围绕着如何建立新型农村社区来展开。有的地方采取选择性、应付性改革试验，即在其辖区范围内再搞试点，而试点的范围则很小，甚至仅仅局限于某一个行政村。
    贯彻一号文件完善农村改革试验
    2015年一号文件不仅提出了一系列重大改革内容，同时还明确提出了抓好试点、“确保改有所进、改有所成”的改革原则目标。要达到这个目标，以下四个方面值得重视：
    （一）农村各项改革之间的关联性和协同性要匹配好
    为了解决改革试验中各项改革措施的关联性和协调性问题以及改革试验试点存在严重的碎片化现象，可以选择的举措是：第一，加强对各项改革之间关联性的研究，明确哪些改革之间是强关联、哪些是弱关联。第二，在确定试验区的试验主题和内容时，充分考虑试验区的前期基础及与试验主题和内容具有强关联的其他改革的完成情况。第三，鼓励农村改革试验区在开展规定试验主题和试验内容的同时，尽可能把农村各领域的改革试验尤其是十八届三中全会提出的改革事项纳入试验区中，以利于各项改革的协同推进，发挥试验区的综合效应。
    （二）改革试验的直接效果与整体效果及潜在影响需要兼顾好
    改革是手段，不是目的。对于改革是否达到目的，不仅应看其直接带来的好处，还应该看到其有可能产生的负面效果和潜在影响。兼顾好改革试验的直接效果与整体效果及潜在影响之间的关系，关键的举措是应构建评估体系，及时开展改革效果的后评估，并根据评估结果，及时修正和调整改革路径和内容。为使改革和试验真正实现目标，要引入决策问责终身制，以防止盲目决策、不科学决策。
    （三）改革与现有政策和法律之间的关系需要处理好
    改革试验的重要目的是把底层经过实践检验是正确的措施上升为政策、法律、法规，把改革试验成果制度化。中央明确指出，农村改革试验区在试验过程中允许依法突破某些政策和体制。但由于在突破的内容、突破的程度等方面没有做出明确规定，一些地方改革创新的能动性不足，总是设法规避政策和法律，而不是选择突破创新。应该说，试验区的这种选择是正常的、理性的，但改革的价值和效果也相应地降低了。
    针对改革试验与政策、法律、法规之间可能存在的矛盾，我们认为，只要试验区的改革大方向与社会主义的立法精神一致，把握方向，就可大胆探索。为了进一步激发基层的创新精神，建议采取以下举措：第一，中央有关部门允许经过批准的试验项目突破相关领域的政策和体制，列出可以突破内容和范围的具体清单。第二，中央明确赋予农村改革试验区“试错权”。试验不等于示范。试验的结果包含证实和证伪。试验成功了，可以作为示范性经验加以推广。即使试验失败了，也有意义，可以为其他地方提供借鉴，避免重走弯路。第三，由全国人大常委会同意试验区在试验期内不执行相关法律中不利于改革主题和内容的相关条款。第四，加强中央有关部门与各试验区之间的沟通交流，对于基层的创新和突破，进行规范性的总结和肯定。
    （四）统一指导与地方为主的关系需要协调好
    为了协调好农村改革试验工作中统一指导与地方为主的关系，我们建议应更加重视中央层面对试验区工作的领导和指导，切实保证改革试验的稳定性。第一，在选择农村改革试验区和试验内容时，考虑试验地区的改革动力、前期基础、试验内容对领导变动的依赖程度等综合因素，做好试验内容连续性和稳定性的风险评估。第二，申报试验区的地方，应明确承诺试验期内试验工作的稳定性、连续性、空间布局上的均衡性以及在其辖区内的可复制性。第三，在试验实施过程中，中央有关部门应对试验项目进行全程跟踪管理、监测和检查。
    文章出处：中国发展观察