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冯兴元:新城镇化不能再依赖财政扩张

http://www.newdu.com 2018/3/17 社科院农村发展研究所 佚名 参加讨论

    “城镇化”是国人提出的一个概念,旨在强调“小城镇”的发展。费孝通在八十年代初期提出发展小城镇,吸纳农业人口集中到小城镇中生活、生产、发展,同时发展乡镇企业,鼓励农村人口就地就业。
    国际上没有“城镇化”的概念,通行的对应术语是“城市化”。在美国和德国,“市”和“镇”属于平级,都实行自治管理。我国强调“城镇化”的背景主要是,长期以来政府推进朝大中城市发展的实际政策取向比较明显,并造成了一种“单中心”的格局,也带来了相关的问题,需要强调大中小城市和小城镇的平衡发展。
    我国最重要的政治、行政、社会、教育、文化、经济和金融资源均集中在首都或者首府,特大或者大城市。政府还对大小不同的市、镇推行一种行政等级制:特大城市的级别高于大城市,大城市的级别高于中小城市,中小城市的级别高于镇(乡)。根据“下管一级”的行政管理惯例,由较高级别的城市管理较低级别的镇(乡),较低级别的镇(乡)管理没有级别的村庄。为了维持这种“单中心”格局,政府推行较为严格的城乡户籍隔离制度,优先发展城市,尤其是更大的城市。
    旧城镇化:土地滚动开发下的快速增长
    改革开放以来,为了加快工业化进程,政府允许农村劳动力朝着城市流动,成为“农民工”,但是不为其落实城市户口。由此土地的城市化快于人的城市化。
    同时,1996年以来,我国政府加快了城市化的步伐,其主导模式就是“土地滚动开发”。由于中央于1994年集中了财政收入,作为侧面补偿措施,中央允许地方大兴“土地财政”,后者采取的模式就是“土地滚动开发”。城市政府以国家的名义往往以低补偿的形式征收农村土地,然后以高价转让给房地产开发商,或者低价甚至无偿转把部分土地出让给工商业企业。在这种“土地滚动开发”运作中,地方政府获得大量的国有土地使用权转让收入。这就是“土地财政”,又称地方预算收入之外的“第二财政”,用于支撑下一轮的“土地滚动开发”。整个过程中,农村土地变性为国有土地,村变为社区,乡变为镇或街道,农民变为城镇居民。农民的土地权益被制度化剥夺,其本可获得的土地收益剩余被转移给了城市政府。整个征地补偿机制是行政统一规定的,不是基于公平市场交易。虽然一些城市的部分近郊农民所获补偿并不低,但是大部分土地补偿价格偏低,而且由于所有补偿均属于行政定价,缺乏真正的市场价格作为依据,整个征地缺乏公正可言。
    根据统计,我国的城市化率在1949年才达10.64%,到2011年达到了51.27%。按照世界银行的数据,全世界2010年的平均城市化率是52%,比世界银行统计的我国当年水平高1.5个百分点。当然,有关我国的城市化率统计是有水分的。被统计为城镇人口的人群中,有大约2亿多农民工。这部分人在城市里享受有限的公共服务。扣除这部分人口,我国的人口城市化率与印度差不多,远远低于世界平均水平。更比不上发达国家,比如,日本现在的城市化率高达到91%,美国82%。
    1949-1978年是中国城市化的严重抑制期,年均增长0.25%。建国初的那几年城镇人口快速增长,因为没有户籍限制。后来有户籍限制,很快就趋于缓慢增长,搞计划经济时更是不利于城市化。1979-1995年是缓慢恢复期,年均增长0.65%。1996-2011年是加速期,年均增长1.39%。
    1996年是我国城市化进程中的一个特殊时点。1994年,我国推行了分税制财政体制改革。但中国的分税制财政体制改革名字里有“分税”,但实际上是集权过程。当时的体制设计就是两个提高,一是提高财政收入在全部GDP中的比重,二是提高中央财政收入占全部财政收入的比重。1994年的改革是财税向中央集中,结果是作为讨价还价的结果,中央给地方开了一个口子:可以大搞“土地财政”。导致的一个结果就是从1996年开始,中国的城市化呈现快速增长。
    新城镇化:要体现对公民权利的保护,落实人的城镇化
    去年“十八大”明确提出推进新型城镇化,加快城镇化建设的速度。今年中央“一号文件”实际上就是要推进新城镇化的一个方面,就是农业现代化。文件提出农业要规模经营,要允许土地转让给农村组织,比如说专业合作社,或者是搞家庭农场等。今年3月时任国务院总理温家宝的政府工作报告里提出要积极、稳妥的推进城镇化健康发展。
    新型城镇化或新城镇化之所以为“新”,就是要打破以前的城镇化路径,要体现对农民权益的保护。在就任总理之前,李克强就在多个场合提及新城镇化的战略设想。去年4月份,李克强指出,要尊重农民意愿,切实维护农民权益,严格保护耕地。今年1月15日,李克强又再次强调说,推进城镇化,核心是人的城镇化,关键是提高城镇化质量,要实现产业发展和城镇建设融合,让农民工逐步融进城市。
    李克强总理强调的实际上是要让农民平等参与分享城市化的成果。这一点至关重要。不过,现在我国政府仍然采取行政化统一确定补偿标准,其与过去的差别只是统一规定要提高补偿标准,还不是采取“市价补偿”。李总理还说要放宽中小城市落户条件,将在城镇已经稳定就业和居住的农民工有序转变为城镇居民。今年6月26号,在第十二届全国人大常委会第三次会议上,国家发改委主任徐绍史作了《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》,展现了新城镇化的要旨:人的城镇化比土地的城镇化更重要,要以发展城市群的方式节约资源。人口城市化的路线图为:先全面放开小城镇与小城市的落户限制,而后放开中等城市,最后是大城市。可惜的是,这种路线图最好配合以一个时间表,以倒计时的方式要求各级政府落实人的城镇化。
    新城镇化不能再依赖财政支出扩张政策
    目前我国经济发展的动力不足。外部需求不振,国内产业结构调整滞后,经济产权结构中,国有产权比重过大,政府权力和行政垄断越来越强势,城乡户籍隔离问题严重,城乡收入差距和居民收入差距较大,强势特权阶层日益控制我国重要的产业。推动新城镇化,可以发挥半两拨千斤的功效,部分化解上述的一些问题。新城镇化可以促进土地的更有效利用和转让,促进土地的规模利用,释放被原来碎块化土地所拴住的农村劳动力,为城乡资本的有效投入找到契合点。通过改革释放这些生产力,就能够获得所谓的“改革红利”,促进经济的增长和百姓的福祉。
    从宏观经济来说,GDP等于消费、投资、政府支出和净出口之和。现在我国要提升国内的需求,实际上主要就是要拉动私人消费和投资需求。政府扩大支出的冲动总是有的,但有着很大的反噬效应。在市场经济国家,责任政府的支出需求有限。但在我国,政府需求容易膨胀,由于还不是责任政府,对扩大政府支出的自我约束不足。政府花多少钱,全国人民都需要为之买单。
    过去城镇化和刺激经济主要依赖政府扩张财政支出。2008年我国推行4万亿元经济刺激计划,支撑了其后数年经济保持高速发展。但是其代价是放松了财政与货币纪律。地方政府融资平台林立,地方政府负债水平日益高企。保守估计,全国2012年政府负债率,也就是政府负债达GDP的比率达86%,其中地方政府负债率达48%。根据国家统计局对地方融资平台的审计结果,各地政府违约现象目前已经频繁发生,很多违约是以借新还旧的形式掩盖的,还有部分违约是对项目工程的欠资。财政风险已经蔓延到金融部门,构成金融风险。
    政府负债率水平不在于多高多低,而在于可持续性。比如日本的政府债务占GDP的比率估计将在2015年达到250%。虽然问题极其严重,但是可能仍在可持续水平的边缘。但是最近几年我国的经济估计将会在较低水平上增长,财政收入有限,地方融资平台还债高峰已经来临,未来几年地方政府违约将只增不减。也就是说,我国的负债率水平已经接近不可持续。多地区小规模财政危机已经出现端倪。而且,从目前政府公布的用电量增长率远远低于GDP增长率来看,我国的实际经济增长率可能低于政府公布数字。
    2012年,全国国有土地使用权转让收入达到28886亿元,占GDP的6%。其规模虽然巨大,但是从2010年以来逐年下降。地方本级预算收入,土地转让收入,以及其他政府性收入之和,难以用来支撑地方财政的平稳运作,包括地方融资平台的还本付息。
    上述分析意味着,我国已经不可能采取与2008年类似的财政支出扩张政策来支撑经济的较高速增长。城镇化也一样,大规模扩大财政支出已经不是可行的选项。选择大规模扩大财政支出,就是选择自杀。正因为如此,可以理解为什么国务院据传曾在前些日子“否决了发改委支出规模将高达40万亿人民币的城镇化草案”。(外媒对此消息报道后,发改委负责人表示,该报道不符合实际情况。)
    因此,新城镇化只能依赖依托改革现有的户籍制度、土地制度、金融体制和经济体制创造和利用“改革红利”,促进私人部门的投资,包括外资的投入。在征地制度改革方面,大规模的征地需要引入法治,要限于公共利益导向,奉行自愿同意原则,恪守正当程序,实行充分补偿。而充分补偿的基础则是适用公平市场交易价。这里,基于公平市场交易价的征地由于产生收入,政府可以对其增值征税。但是由于征地涉及农民工作、生活和养老保障方式的改变,如果农民来自征地收入偏低,政府仍然需要负责失地农民的安置和生活保障工作。
    总之,大规模的新城镇化需要依托私人部门的投资和公民的权利保护。没有私营部门的激活,不会有大规模的新城镇化。没有公民的权利保护,不成其为新城镇化。
    文章出处:天则经济研究所
    

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