党国英：提高城镇化质量必须深化土地制度改革

    近日国内媒体对城镇化问题讨论比较多，有极端意见指出我国城镇化的种种缺陷，似有否定城镇化的意思。笔者以为，凡事“大道理管小道理”，固然我国城镇化质量不高，但城镇化的成绩是巨大的。城镇化是我国经济发展的必然趋势。国家要强大，人民生活要富裕，必须实现工业化和农业现代化；而工业化必须走集约发展道路，因此必然要扩张城市经济或崛起新的城市；农业现代化必须逐步告别小规模兼业生产方式，提高农业规模经营水平，为此必然要使大量农业人口转移到非农产业，进入城市经济部门。工业化和农业现代化必然伴生城镇化。在城镇化过程中，城市人口会逐步增长，农业人口则会逐步减少，一些村庄会消失，全国人口布局会发生重大调整，这些变化都无可避免，我们应该乐观其成。
    但是，我国城镇化质量的确有待提高。目前需要重视的问题是：
    第一，城市发展在占用土地方面节约集约程度低。我国城市建成区的经济密度显著低于大部分发达国家水平。与日本快速城市化时期相比，我国GDP每增长1个百分点，所占土地是日本的8倍左右，目前城市建成区的经济密度大约是日本的十分之一。
    第二，经济结构问题突出。在GDP总量中，我国农业比重已低于10%，但农村人口比重却近50%，而加上全部涉农（家庭有农业兼业者）人口，这个比重应在65%左右。区域经济结构问题多，土地要素价格区域间落差大，而东部城市的人口密度低于西部，说明土地要素价格对经济布局影响甚小，经济体制有深层次问题。
    第三，城市居民居住质量不高，中产阶层发育壮大的空间小。从城市土地利用规划看，我国城市的平均人口密度不高，公共部门占地甚多，但市民居住区的人口密度普遍很高。北京天通苑人口密度估计在10万/平方公里以上。由社会心理学和环境心理学的标准知识看，这种情形很对国民的身心健康有极大的负面影响。当我们在30多年以后宣布中国已经是一个繁荣、富强、民主的国家时，若我们的大部分国民所住的房屋对于别的有类似疆域或人口密度的国家来说是低收入穷人所住的房屋，我们能不感到羞愧么？如果有合理的城乡土地利用规划，并树立真正以人为本的土地规划思想，完全可以做到保护耕地和改善居民住房两不误。此外，工业发达国家的城市化过程多是中产阶层的崛起过程，我国因为房价畸高、农村土地征收制度不尽合理，导致城镇化过程难以伴随中产阶层的崛起，甚至让人担忧相反的过程发生。
    第四，城乡人文景观水平不高。中国有大规模的违章建筑，在欧美国家几乎看不到违章建筑。违章建筑严重破坏了中国城市景观，甚至在北京的一些非常著名的地方至今还有违章建筑，拆不了。还有不断扩展的“空心村”，现在全国平均水平估计在30%左右，也就是说一个村庄里有很多院落、房屋挂着锁头，一年四季基本上没有人住。中国城乡景观还有一个重要特点是“围墙社会”。北京长安街上的一些围墙逐步拆除了，但全北京市的围墙仍然很普遍，甚至还在增加。
    第五，环境污染严重，自然景观与城市风貌未能和谐统一。欧美的一些城市体现了“天人合一”这一中国古人的理念。反观我们的城市建设，对自然环境动手动脚太过，到处是人工烙印。
    第六，城市管理体制僵化，特别是人口登记政策莫名其妙。很多城市已经稳定地居住有相当比例的非户籍人口，而城市政府担心人口膨胀不愿意给他们户籍。其实，不论政府是否给他们户籍，他们已经住在城市了，且不会因为户籍变动而增加地方政府的财政压力，户籍与人口膨胀有何相干？因计划生育政策，越来越多的农民并不愿意在城市落户。
    以上问题在不同程度上都与土地制度有关；深化土地制度改革有利于解决上述问题。今后要进行的改革主要是：
    第一，明晰土地产权，根据土地的公共性程度的差异，建立混合的或多元的土地所有制。城市土地不一定完全实行国家所有制度。各类土地使用权可以永久不变。世界一些著名景观仅仅设计建造就几十年，如果搞70年使用权，就难有流芳百世的人文景观。
    第二，要更新土地规划理念，在各级政府之间合理划分规划管理权限。中央政府要加大农地保护力度，用农业保护区制度替代基本农田保护制度，更好地保障农业现代化。中央政府主要紧紧抓住这个管理控制环节，将其他土地使用和规划权利下放给地方，同时要求地方强化市场对土地供求的影响，减少政府的行政干预。
    第三，建立城乡统一的建设用地市场，改革国家征地办法。只有重大公共利益要求，才可以强制征地。城市政府可以搞“土地财政”，但要遵守市场规则。各类商业性土地交易和使用，均实行“政府规划，主体多元；市场主导，严格监管”原则。
    第四，城市土地规划管理要改弦更张。要鼓励一部分城市建设低密度住宅，满足中产阶层改善居住品质的需要。要整体上压缩公共部门占地，并将城市居民区用地扩大至城市建成区面积的35%左右。制定“宅地法”，鼓励经济型独栋住宅建设，限制豪宅，并要求私人合法绿地合理开放。到处兴建的高层居民楼将是未来的建筑垃圾，应有综合措施予以限制。城市建筑规划不能简单套用香港、新加坡的做法。
    第五，深化农业用地管理制度改革。有序推进农业转移人口向城市集中，坚持农民自愿原则，发展适度农业规模经营。要鼓励在农民中间培育专业农户，防止城市资本过大圈占农地、搞过大规模的公司化农业。如果公司化农业出现二次转包土地的情形，通常可认定出现了规模不经济，应予纠正。
    *此文发表于今日国土资源报上，这是原文，未知发表时有无删节。