党国英：严格监管省级以上开发区的土地征管工作

    新华社近日披露消息，沈阳等7个县市区在2009年至2010年违规征用集体土地20.4万亩。这个数量占全国耕地面积约0.01%，看起来不是一个多大的问题。但如果由这个数据做进一步的推算，会发现问题比较严重。
    根据笔者观察，我国地方政府违规征用农村土地的问题，主要发生在省级以上各类经济开发区。目前我国省级以上各类开发区大约在1600个左右，很多省份每个县都有一个省级开发区。每个开发区规划面积平均在8万亩左右，全国开发区规划面积应在1.3亿亩左右。这是一个庞大的数字。按目前城市建成区的边际GDP产出能力估算，这些开发区如果全部建成以后，总的GDP将达到260万亿，是目前国民经济总量约5倍！实际情况远不是这样乐观。这些开发区中的相当一些并没有本着节约集约的原则利用土地，土地浪费问题相当严重，经济密度不高。
    由以上原因，国家并没有按照开发区的规划面积下达用地指标，使各地开发区的规划面积普遍小于实际可用土地面积。这个正确做法在一些地方领导看来，实在是束缚了自己的手脚，阻碍了显现政绩的管道，于是便想办法突破限制，甚至不惜冒违规违法的风险。地方政府为维持土地财政持续运转，也是扩大土地征用的一个重要动因。
    新华社的消息只涉及少数几个县市区的用地违规违法情况，如果这些地方的情形具有代表性，那么，可推算出全国同期违规违法征用集体土地大约在600万亩左右。按以往经验，要确保建设用地使用“占补平衡”原则有效实施，我国每年新增建设用地应在200万亩左右，2年应该是400万亩左右。如果这个推算大体可靠，那么，全国仅违规违法用地就超过可持续用地标准的50%以上。这是一个需要严重关注的问题。
    多年来，我国实行号称世界上最严格的土地管理制度，其实没有真正严格起来。国家严格管理的决心不可谓不大，花的力气也实在不小。国家还专门成立了土地监管督察机构，并在各地派驻了分支机构。这种努力虽有效果，但还远不能令人满意。特别是考虑到土地征用中对农民利益侵害这个顽症难以克服，更让人忧心。对此，我们需要认真反思。
    理论上说，一个好的制度设计，应该确保在一般性外部监管条件下，制度本身也可正常运行。现在基本相反，若没有国家监管，局面将一发不可收拾。要通过深化改革推动各类开发区的土地利用形成一个良性运转机制。一是要下决心落实中央关于土地制度改革必须“明晰产权”的意见，弱化村集体对土地征用的发言权，强化农户的土地财产权，使农户参与到土地变性流转的“游戏”中来。二是要改进国家对土地征用的管理办法，并促进土地规划的法制化建设。要把用地指标和开发区建成区的经济密度联系起来，把每亩地的GDP产出标准提高到500万元至1000万元，东部平原地区取上限，中西部地区取下限。达不到标准就不给新的用地指标。这两个方面一下一上相互结合，局面应会有大的改观。
    （此文是给今日新京报写的社论，贴这里标题有变化，个别数字表述有变化；其中数字推算只是要讲一个大体趋势，不是专业报告，请朋友们注意；进一步的细致研究要查找官方数据和专业报告。）
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