冯兴元：温州的金融改革试验及其意蕴

    错过的温州试验机会
    中国的经济改革，没有中央放开一些空间，自然不行。一旦中央放开了一些政策空间，地方管理者其实就差不多可以坐享其成了。我国民间不乏企业家精 神，我国的地方政府也颇有政治企业家精神。很多改革成果，源自民众自发和地方试验。我国的农村家庭联产承包责任制改革，是以安徽凤阳县小岗村的19户农民 为了吃饭活命写下血书分田到户开始的。当时分田到户，确实解决了农户吃饱肚子的问题，但在几经周折后，分田到户才先后被地方和中央接受和推广。深圳经济特区建设和成都统筹城乡试验，也都属于成功的地方试验。
    在我国的地方试验中，恰恰金融试验是远远滞后的。金融是政府高度管制的部门。这方面，中国和西方国家都一样。只不过管制的性质有差别。美国金融 监管建立在人人享有充分金融自由的基础上，监管更多的是提供一种维护金融自由的秩序，是对金融业提供一种服务，是防范欺诈和反欺诈，着眼于揭示风险和化解风险。我国的金融监管是建立在严格限制金融自由的基础之上，更多的是维护一种限制金融自由的秩序，不是提供一种服务，更多是着眼于掩盖风险，结果往往是累 积风险，危及金融安全。从这个角度出发，政府往往不把民间资本和民间金融视作金融秩序的当然组成部分，而往往将其视为“必要的痛苦”。因此，在很多政府官 员眼中，民间资本和民间金融的存在不是出于个人的权利，而是出于政府的容忍。
    温州早在上世纪80年代末就曾是综合改革试验区。1987年，国务院批准建立温州经济体制改革试验区（简称“温州试验区”）。上世纪90年代，温州市试点了存款利率自由化改革。据说农村信用社当时吸收存款利率可上浮30%，试点结果是，尽管最初存款向信用社搬家，但后来其他金融机构也变相提高利率，最终格局变化并不大。可惜当时存款市场化没有展开，也没有继续，中途而废，不了了之。而当时既未进行存款保险试点改革，也没有贷款利率市场化改革。到 90年代末，温州的经济体制改革试验，不仅没能推行金融机构的多元化和金融产品的多元化，反而随着中央出台反向操作政策而戛然而止。1997年国务院下令 在全国范围内清理农村合作基金会，并在1998年出台《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，温州的准正规金融和民间金融组织深受其害。当时温州苍南的农村合作基金会原本盈利，但被迫清理。温州一些冒头的所谓“地下钱庄”及许多农民合作社金融部和资金互助部，被纷纷关闭。
    改革开放三十多年来，温州民间资本的集聚速度虽然很快，但正式金融机构发育远远不足，民营企业投资主要依赖温州的企业自有资金和民间金融资金。 “地下钱庄”的隐蔽存在也非常普遍。可以说，我们没有真正把握住80年代末开始的那场温州经济体制改革试验区的试验机会，没有把温州变为推行一种中国区域 金融综合改革的试验场。当时，中央政府在全国范围内对农村合作基金会、“非法金融机构”和“非法金融业务活动”的打击，表明其重视对自己而言可操作的简单 方式控制和稳定金融体系，但忽视了建立适宜的制度、机制和组织来解决满足金融服务需求这一核心问题。
    被市场要求推着走
    无论在许多准正式和民间金融组织和活动被“非法化”定位之前，还是在上世纪90年代之后，我国区域金融体系的发展都远远滞后。民营企业融资难问 题一直比较严重。很多民营企业习惯求助于民间金融——也不得不借重民间金融，即使其利率成本更高，甚至存在法规政策风险。企业主集资负债后，一旦资金链断 裂，前景一般不妙。重则人头落地，轻则判刑罚款。只要向社会不特定公众吸收了资金并支付了回报，无论企业主是否真正吸收了“存款”，均可根据上述《非法金 融机构和非法金融业务活动取缔办法》判处“非法吸收公众存款罪”或“变相吸收公众存款罪”。只要金额重大，涉及诈骗行为，就可根据刑法判处“集资诈骗 罪”。我国因“集资诈骗罪”而人头落地的民营企业家已不在少数。对经济犯罪，西方国家一般不判以死刑。我国历来是“重刑”国家，秉承了秦制之法家传统，强 调“儒表法里”、“以刑去刑”。但“以刑去刑”的做法，并未真正达到“去刑”之功效。这可从我国各地民间集资案见诸报端的频率看出来。
    浙江省及其所辖温州市，分属民间金融最为发达的省份和城市。浙江的钱塘江以北，其民风接近苏南，更多体现为吴文化，其特点为勤劳、精巧、柔韧、 秩序；钱塘江以南，则多体现为越文化，特点为独立，自主，开放，灵活，重商，略带叛逆不驯的性格。在私人经济自生发展以及民众企业家精神方面，我国估计只有华南地区可与浙东浙南地区一比高下。至于民间资本和民间金融的运作，浙东和浙南地区在国内差不多居于睥睨天下的位置。这些民间资本和民间金融运作，很多 处于合法与“非法”的灰色地带，有些甚至完全处于“非法”状态。这种自主和不驯的行为，恰是企业家精神的表现，市场经济发育离不开它。这里，政府的责任是 正视百姓的需求，是顺应民意，营造一种宽松的授能环境，是让其正式化、阳光化，通过提供监管服务来维护金融稳定。这样既取得利用民间资本之利，又能避开其害。
    如此，则我国早应着手建设好一种多元化的、多层次的、竞争性的金融体制。但此前中央没有这么做，而相关政府部门总体是被推着走的。我国农村金融 体系发展过于落后，农户和农村中小企业融资难问题突出，这促使政府从2005年开始试点小额贷款公司，从2006年底开始推进村镇银行、贷款公司和农村资金互助社试点，最终从2008年开始发力加快发展村镇银行和小额贷款公司。但迄今为止，整个机构多元化思路仍有限，新型金融机构或准金融机构的类型只有三类，政府仍沿袭审批制，而不是核准制。
    最近中央批准温州建设金融综合改革试验区的方案，也颇有点又被市场要求推着往前走的味道。当然中央作为上位者的主动姿态更具决定性。事情原委还 是我国沿海地区同时出现很多不利因素，影响到沿海各地中小企业的正常融资。民营企业的恶劣生存环境，包括其融资环境的恶化，形成倒逼机制，引起了高层注意。上述不利因素包括：一是，近年来的宏观调控政策，无论是放松信贷，还是收紧信贷，都对中小企业融资造成了负面影响。二是，我国的民营工业企业大多集中 在传统竞争性制造业，全球金融危机导致外国需求减少，产品价格往往上不去甚至下行，而工资、社保、环保和其他生产成本却持续上升，利润空间越来越窄，甚至倒挂。三是，我国楼市仍受限购影响，房地产业正重新洗牌，大量企业资金链高度紧张，有些已破产，而很多老百姓和企业的资金通过各种渠道卷入其中，无法退 出。四是，与上述因素有关，我国股市已很久不景气，加上大量企业等候核准上市，股市行情不佳，民资也需慎入。最后，我国的基础和重要行业为国家行政垄断，公用事业行业大多为地方政府企业垄断，民营企业无法进入。
    在上述诸种因素作用下，很多企业技术含量低，无法完成产品和产业升级，需要从原有行业退出另觅出路，但又难以退出；还有许多企业资金链紧张，需 要渡过难关。当然也有企业还想扩大经营。这都需要资金。而正规金融部门发展滞后，民资余缺双方通过非正规渠道进行较大规模的匹配运作，容易出现错失和问题。因为这种较大规模的匹配往往缺乏透明度和信息对称性，也缺乏政府所支持的制度化和机构化运作条件。其结果是民间金融利率持续高企，大量民间资本涌入民 间金融市场。部分企业资金链本就紧张，融入高息民间金融资金，时间一长，承受不了压力，最终资金链断裂。这也是温州市去年爆发严重的区域性民间金融危机的路径。
    去年温州发生民间金融危机之后，温家宝总理到温州市紧急调研，了解温州和我国沿海城市民营企业融资的问题。其后一系列的政策出台也就顺理成章。 包括对促进小微企业贷款服务的一些措施，甚至包括重新强调落实早在2010年就已出台、一度束之高阁的“新非公三十六条”。最新的措施则当属温州市成为金 融综合改革试验区。
    须加大放开试点力度
    温州搞金融综合改革试验区，当然也是最有条件的。温州属全国民间金融最发达的地方。国务院今年3月28日批复的《温州国家金融综合改革试验区总 体方案》，一共有12条，包括规范发展民间融资，加快发展新型金融组织，发展专业资产管理机构，研究开展个人境外直接投资试点，深化地方金融机构改革, 创新发展面向小微企业和“三农”的金融产品与服务、探索建立多层次金融服务体系, 培育发展地方资本市场，积极发展各类债券产品，拓宽保险服务领域，加强社会信用体系建设，完善地方金融管理体制，以及建立金融综合改革风险防范机制。这些措施均非常好，且在现有法规政策框架内都可实现。问题是，既如 此，为什么还要国务院专门批复《温州国家金融综合改革试验区总体方案》？
    不过，据说温州相关领导曾撰文提出过如下改革方案：一是对融资性担保公司、小额贷款公司、农村资金互助社等民间金融机构，取消计划审批制，实行 登记备案制；二是放宽小额贷款公司、村镇银行发起人的资格限制，向合格的自然人投资者开放；三是在温州的地方法人金融机构中开展利率市场化改革试点；四是在温州试点建立OTC(场外交易市场或柜台交易市场)。
    这四条，我们无从知道当地政府是否明确提出，目前批复的方案中也未包括。但这四条措施恰是需要包括的进阶性试点内容，只有真正进一步放开法规政 策试点，才能实施这些措施。这才是需要真正试验的内容。现有的《温州国家金融综合改革试验区总体方案》，很可能导致现在批复的温州金融综合改革试验区有其名而无其实。很明显，目前的方案，步子还过于谨慎。
    该是真正放开地方金融综合改革试点的时候了。
    我们愿意从更为建设性的、更为善意的角度去忖度本轮金融综合改革试验区方案。也许要通过温州展示的是，全国的民间资本和民间金融的阳光化可以沿 着这样的十二条路径推进，因为这些措施本来也没有什么法规政策障碍。也许目前的12条方案应视为温州市第一阶段金融综合改革试验的内容，而第二阶段，则会 允许更多的地方试验，届时温州会呈风景独好。
    文章出处：《东方早报》，2012年5月3日