党国英：土地改革与管理中如何把尊重农民意愿落到实处？

    近日，温家宝总理在山西吕梁农村考察时强调，涉及农民土地经营权、承包权等方面的事宜，要尊重农民意愿。实际上，温总理一贯坚持这一态度，中央有关部门对土地政策的调整也日益重视农民在土地权益变化方面的自主意愿。今后一个时期，按照中共十七届三中全会精神，我国农村土地制度和相关政策还将作出重大调整，这项工作成败的关键，是能否把尊重农民意愿放到核心位置。
    农村土地制度改革及政策调整主要包括三方面的任务，一是改革关于农村土地的基础性制度，重点是实现农民土地承包权的长久不变，统一城乡建设用地市场，实现土地产权的明晰化；二是强化国家的土地用途管制功能，充分行使政府的土地规划权，以体现国家基于土地的公共性而确立的对土地产权的分割；三是完善财政杠杆等市场介入手段，引导农民提高土地利用效益，增加土地产出率。除过这几方面工作，其他想借助政策和法律的漏洞来扩大地方利益或集团利益、侵害国家整体利益和农民利益的各种做法，都应该予以制止。但完成这三方面任务需要做大量修订法律和政策的工作，如果各项工作协调不好，难免造成政策法律漏洞，给地方和集团的机会主义行为形成可乘之机。以笔者对以往土地政策调整的观察和体会，能够弥补法律修订和政策调整偏差的最要紧的办法，是把农民引入政策决定的公共博弈领域，让农民意愿成为一种“最后否决权”。
    对于土地承包长久不变政策的落实，具体怎么做要尊重农民的意愿。如果农民按一定规则表达赞成意见，即使第二轮承包没有到期，也可对土地承包做最后一次调整，形成今后长久不变的承包地分配格局。如果农民愿意第二轮30年承包到期后再实施长久不变政策，则不必在眼下强推这项政策。
    如何处理好尊重农民意愿与实现政府土地规划目标之间的关系，在实践中往往很难办。我们经常听到的“强制拆迁”、“被上楼”等现象，就属于这方面的问题。一些地方政府制定土地利用规划随意性比较大，也没有在规划制定过程中尊重农民意见，以致规划落实遇到种种麻烦。要解决这个问题，好的办法是政府和农户都首先要承认已经存在的土地利用的合法现实，任何方面不能随意变更。要特别注意，尊重农民意愿并不是允许农民自己随便变更土地用途。在此基础上，中央和省级政府可作出土地利用的总体规划，而让市、县和乡镇政府与农民按照民主协商程序，共同制定土地用途的控制性规划。更具体地说，对于商业开发和一般公共利益产生的土地用途变更，农民可以就规划本身和落实规划的具体措施行使否决权。但对于重大公共利益决定的土地用途变更，农户应予接受，而政府方面则应按照就高不就低的原则给与农民合理补偿。所有这些方面的制度安排都应实现法制化，例如，法律应明确规定什么样的建设项目可算作“重大公共利益”项目。
    对于政府使用财政杠杆等市场介入手段来引导农民提高土地利用效益的做法，农民大多是欢迎的，但使用简单的行政命令来干预农民的土地支配权的现象也比较普遍经营活动，农民非常反感。当前这方面最大的问题是一些地方政府搞“拉郎配”，忽悠农民把承包地交回集体，然后由集体统一发包给“大户”搞规模经营。这是一种农民土地“被流转”的情形，应予以纠正。搞规模经营的方向是对的，但不能操之过急，不能把农民丢在一边一味地让城市大资本变为大农场主，尤其不能让农户以长期租约出让自己的承包地。如果土地需要流转，最好的办法是由当事人自己协商决定，政府只需要做好法律保障与信息服务工作。
    如果在以上三方面的工作中能大抵做到尊重农民意愿，我国农村土地方面的乱象就会基本得到纠正。
    温家宝总理坦陈自己总把维护农民土地权益放在心上。他的忧虑不无道理。中国农民的日子虽然在改革开放以来有很大好转，但其生活基础依然非常脆弱，家里拥有几亩承包地会让他们感到心里踏实。从长远看，中国农民的社会保障问题仍然要靠专业化的、全社会统筹的路子来解决，而不能把几亩地看做农民实现社会保障的基础。但在目前阶段，农村劳动力转移还不稳定，农民对土地就不只是情感上的依恋，更是生活上的依赖。这是中国社会的一个基本现实，不顾这个现实急于使农民离开土地，让农民的土地大量变为建设用地或转变到少数大户手里，在政治上是短视的、危险的。
    此文发表于今日南方周末，发表时题目有变化。编辑为戴志勇先生。