党国英：分权是南海农村改革主旋律

    将南海农村改革实践与专家理论相结合，能得出哪些可以指导农村改革的普遍规律？在详细了解相关情况后，近日，著名“三农”专家、中国社会科学院农村发展研究所宏观室主任党国英对南海农村改革问题作出了系统分析解答。他指出，分权是南海农村改革的主旋律，今后还要进一步解决分权问题。
    在日前举行的2011南方有为论坛之农村改革分论坛上，佛山市委常委、南海区委书记邓伟根就目前南海在农村综合改革中遇到的困惑，向前来参加论坛的党国英等4位专家抛出5个问题。对于基层改革者的五连问，党国英当场表示“回去研究后逐条答复”。4月4日，党国英给记者发来了分析解读南海农村改革的文章《南海农村综合改革下一步如何走？》。他在文中指出，农村现行体制导致权力过度集中，因此南海农村改革必须打破这一格局，围绕分权而展开。今后的深化改革还是要进一步解决分权问题。
    针对邓伟根在论坛上提出的5个问题，党国英将其梳理成政经分离后的公共领域改革怎么办、处置“改居村民”的建设用地资产如何确保效率与平等的统一、“改居村民”的长远利益如何保障、城乡公共服务需要一体化还是均等化等4个问题并一一进行解答。同时他表示，南海农村综合体制改革的“六个转变”符合社会经济规律的一般要求，奠定了南海城乡经济社会一体化发展的基础。
    政经分离后公共领域改革怎么办
    村改居社区套用城市管理模式
    中国改革在权力纵向分配方面也做了一些调整，例如各级政府的权力下放、实行“市管县”体制等，而一项颇有影响的改革是“村民自治”，农村综合改革多与村民自治制度有关。
    党国英认为，民主政治发展的一般路径是从上至下；若依从下至上的路径发展民主政治，极易造成社会摩擦乃至国家分裂。而地方是否自治、如何自治是一个国家的基本制度安排，而自治程度决定于立法权限的大小，任何国家没有绝对的地方自治。
    基于以上判断，他认为，在目前的体制下，南海改革在公共领域难以做更多的事情。保守的办法是完全按城市管理方式套用于村改居社区，而涉及到资产分配方面的事宜另行处置。如果要做改革，也应按城市治理方式去做些小的改革。当下可做的事情，一是发展非政府的社会服务组织，即所谓“第三部门”；二是搞好城市物业管理改革，适度打破物业管理企业的自然垄断，促进物业管理的专业化分工。
    处置“改居村民”建设用地资产如何确保效率与平等统一
    农民“上楼”分享开发利益
    按照中共十七届三中全会精神，我国要建立城乡统一的建设用地市场，实现同地同权。因此，村改居以后，不必将农民的建设用地(包括宅基地)收归国有。同时，按照“产权明晰，用途管制”的改革原则，应明确将国家或政府对产权的“分割”体现为维护土地使用中的公共利益，而手段则是严格实施政府的土地规划权。
    根据南海的实际，党国英表示大部分脱离农业的农民是可以通过“上楼”而集中居住的，但要处理好其中的利益关系。如果南海已经被列入国家农村建设用地“增减挂钩”试点范围，应按照国土资源部的有关规定办理。
    如果不是重大公共利益需要，不可用强制性的法律手段要农户搬家、拆房；在其他情形下，也不可用“少数服从多数”的原则要求农民搬家、拆房。那如何做到让农民自愿地服从政府土地利用规划目标呢？一是给当事人足够的补偿，直至当事人愿意“上楼”、拆旧房。二是由政府规划、政策引导，让农户自己参与开发、分享开发利益。从长远看，后一种办法更有意义，更能体现效率与平等统一的改革目标。如果南海能利用后一种办法实现政府的土地利用目标，将对我国建设用地利用制度改革的探索作出重要贡献。
    “改居村民”的长远利益如何保障
    打造“改居村民”股份交易平台
    目前，南海已经打造了一个农村集体资产交易平台。党国英认为，更深入的改革是改造经联社，打造一个“改居村民”的股份交易平台。具体办法是：
    按照市场化的原则改造现有经联社，使股份具有可交易性，经联社具有开放性，建立股份交易中心。政府成立股份交易监管机构，制定交易规则。经联社的资产由交易中心代管，各个经联社仍然拥有农地使用和未来农地转用的权利。
    全区设立一个股份交易中心。股份交易中心参照深交所体制建立，实行会员制。交易者委托会员单位的营业部完成交易。
    股份社的资产和分红账目向社会公开，给交易者提供出价依据。股份交易收取手续费，手续费的一部分收入补贴原始股份拥有者的养老基金交费，一部分用来支付交易中心的公共开支。对于股份的增值收取一定比例，并全部用来补贴原始股份拥有者的养老基金交费。对股份拥有的最大规模进行限制，其限额可做定期调整。一个经联社的股份在少数人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿决定是否退出交易平台，转变为普通的企业。
    城乡公共服务要一体化还是均等化
    制度一体化公共服务可有差异
    为解决“三农”问题，中央提出“城乡基本公共服务均等化”。这个表述的本意应该是强调城乡公共服务在体制上的统一性，而不是指城市和乡村人口所获得的公共品在数量上完全相等。有了制度的一体化，城市和乡村地区的公共服务可以有差异。城乡公共服务制度一体化的方向是土地市场的一体化、劳动市场的一体化以及公共财政的一体化。
    党国英认为，就南海而言，可考虑将农村实行的“新型合作医疗”保障改造为居民基本医疗保障，并将原城市居民中未纳入医保系统的人员也纳入基本医疗保障系统。养老保障方面，可使那些已经在非农部门就业的“村改居”人员尽可能参加城市职工养老保障计划，其他收入较少的人员可和原城市非职工人员一起参加社会基本养老保障计划。在基础设施服务方面，还是应该处理好“普惠”与“效率”的关系。
    文章出处：南方都市报