党国英：集体土地征收修法 应解决的两个关键问题

    据媒体披露，国务院正酝酿修订有关法律，以规范集体土地征收工作。这件事如能做好，将有利于提高农村土地利用效率，减少农村涉地冲突。从笔者这几年的调查看，这项修法工作应注意解决以下两个问题。
    （一）关于集体土地征收的补偿标准问题
    以往对集体土地征收的补偿标准作过一些修订，整体上有进步。新的修改要解放思想，不再留尾巴。因为土地征收以后在绝大多数情况下被用作建设用地，这就产生了所谓土地增值的归属问题。土地增值归谁，特别是征用农民的土地所产生的级差收益应该归农民，还是归政府，现在成为一个有很大争议的问题。我看在既定的框框里争论，很难有结果。
    任何交易的公正性都是相对的。大略说来，只要一项交易的多方当事人都是自愿的，没有任何强制因素起作用，交易就具有公正性。如果交易过程中有充分的信息，交易各方可以讨价还价，那么，交易的公正性就更无可怀疑。这种自由交易形成的价格，也就是市场价格。如果没有一个市场环境，即使碰巧政府按照市场价格出价了，农民方面也可能不满意，以致交易不能成功或发生冲突。所以，市场因素起作用，也有利于降低交易成本，稳定社会关系。
    总体看，我国土地的一级市场远不是真正的市场。因为市场不存在，也就不存在市场的“价格发现”功能。由此发生的土地交易，其公正性总令人怀疑。换句话说，在这种背景下，土地交易的公正是偶然的，而不公正则是必然的。土地征收中的大量冲突之所以发生，根源正在这里。
    我们要把土地增值收益分配的公正性问题，转化为体制的公正性问题。在体制合理的前提下，政府提出的分配方案只要农民接受，就应该看做具有合理性。
    中央提出的“产权明晰，用途管制”的改革原则，以及建立城乡统一的建设用地市场的主张，应该是改革的方向。规划应该由政府拿，规划管理要法制化。在这个前提下，商业用地的交易要完全市场化，农民可以说不。如前所述，公益性用地要压缩范围，征地补偿要以市场价格为基础，只是农民不能说不。有了争议后，可以通过司法途径解决问题。他国经验证明，只要有这种法制环境，争议并不容易发生。
    为了防止地方政府方面“忽悠“农民，使农民信息不充分的情况下把地“廉价”卖给政府，应确保政府的规划信息公开，且公开信息应有法定程序，其中包括农民在一定时间里有反悔权。
    一个地方的土地市场发育不完全，政府难以直接发现土地的市场价格，这种情况下怎么办？在这里介绍英国的一个做法。
    尽管价格决定是一个复杂的问题，但英国政府认为其基本精神应该是这样的：征购价格应该是所有者（或求得补偿者）得到一个货币量，这个货币量对于所有者来说，就好像征购没有发生一样。换句话说，征购行为对土地的当事人的利益获取不应该发生影响。为了在理论上说清楚这个道理，英国法学家使用了一个概念，叫做“无计划世界”（no scheme world）。这是一个虚构的世界，在这个世界里，土地征用局没有发布过土地征用通知，有关土地的发展计划没有发生，甚至没有提出。这个设想的根据很清楚，因为这些“计划”行动会影响到土地的价值。这样，土地价格决定的基本精神就清楚了，就是说，土地价格的决定应该以“无计划世界”为基本前提。要注意，这里的“计划”是指政府征地以后的项目计划，而不是指发展潜力所包含的土地用途的增值。政府过去的计划也应考虑为影响因素。
    价格决定具体考虑以下几个方面的因素：
    （1）市场价值规则（market value rules）
    运用这个规则具体考虑这样几个原则：
    1）对强制征用不进行额外补贴。1919年之前，政府考虑到强制购买忤逆了所有者的意愿，会在征购价之外再给一个补贴，但1963年的立法取消了这个做法。
    2）在决定价格时，设想被征购土地在公开市场上自愿出卖时可能获得的收益，这是定价的基本准则。
    3）不因为被征购土地的特殊用途而给当事人以价格补贴。
    4）如果土地的目前使用有违反公众利益或违反法律的情形，由此发生的收益在征购价格中也不予考虑。
    5）在特别情形下，土地法庭会不考虑市场价格，而考虑一个“重置等价”（the cost of equivalent to reinstatement）。例如，一座教堂，如果按市场价出售，所有者所获得的款项难以在另外的地方建立一座同样的教堂。这个时候，土地征用局只能考虑教堂的重置费用了。
    6）考虑打搅（disturbance）补偿。
    （2） 合法的计划假设
    土地的市场价格只反映其当下用途的市场价格，但它还可能有潜在的发展价值，例如，某一天农场主有可能在将土地卖给房地产商而获得更高的价格。在这里，有的发展计划还是要考虑的。一块地方，已经被政府规划为住宅发展区，那么，土地所有者在公开市场上出售土地时，政府的规划就是影响因素，出售土地的收益必然包括这个因素。所以，这种合理的计划假设应该对征购价格发生影响。“无计划世界”只是针对还未发生的但随着土地购买就要发生的状况而言的。
    （3） 增值或贬值的后果
    正在执行的计划可能使得所征购的土地的价值发生增值或贬值，但这种因素不应该在征购价格中予以考虑。英国的法律对此有明确规定。举一个例子，在北京CBD周边有一块农业土地，政府在CBD计划之下需要征用这块土地。如果没有这个计划，这块土地按照市场价格可以出售到100万，有了这个计划以后可以卖到600万，那么，政府只按照100万的价格购买这块土地。请注意，这100万元的价格仍可能大大高于农用土地的价格，只是小于政府计划影响之下的新价格。
    （4） 外部有害（或有益）影响
    一整块土地，如果只征用了一部分，而征用的结果给其余的土地的价值造成了损害，那么，土地征用价格应该包含对这种损害的补偿。如果征用了一部分土地，剩下的那部分土地因此变得毫无用处，那么，所有者也可以提出补偿要求，土地法庭应该做出裁决；如果理由可靠，补偿就应该确认。
    如果土地的部分征用给未征用的其余部分带来了增值，那么，土地补偿价格就应该将这种增值从价格中扣除，就是说，如果补偿1万元，可能变成补偿8000元了。但如果补偿价格是1万元，而给其余未征用的土地带来的收益是增值是1.5万元，怎么办？通常也就是不再补偿，而不会要土地所有者向土地征用局倒交5000元。
    我相信，如果按照上述苏格兰的做法来作为中国土地征用的基本原则，中国农民的权益将会获得很大保障。
    （二）关于强制征地问题
    征地是不是一定要搞强制？回答这个问题涉及对公共利益的认识。
    土地使用的公共性是极其相对的一件事情。从理论上说，公共性如同一个渐进波长的光学谱系，非公共和公共之间并没有严格的界限。如果硬要把这件事情界定清楚再去修改相关法律，可能永远没希望。强制征地，或是议价买地，如果以公共利益的尺度做法律依据，也可能左右为难。
    实践中公共利益也很难界定。例如开发区是商业化的，但开发区中的道路是不是公共利益？如果是，则道路用地强行征收，其他用地市场化议价，并允许农民说不？这是一个麻烦。
    我看思路要变化：
    第一，只能因部分重要公共利益的需要，才可强制征地。且议价要依市场价。一个城市对这类用地要做比例控制，例如，在一定时期的新增城市建成区面积当中，只能有30%或其他合适比例的土地可强制从农民那里征收。
    第二，对重要公共利益用列举法界定？如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等，即使是公共利益的需要，也走市场化的路子，不搞强制征地。
    如果不这样做，政府总有理由搞强行征地，土地的市场价格就无法形成，征地价格也所依无凭。
    市场经济国家在农民土地征用上有一套成熟的做法，很值得我们借鉴。这里仍介绍笔者研究过的苏格兰的具体做法。
    为了公益事业，政府难免要征用土地；如果土地所有者不愿意出售土地，就不免发生“强制”征用的做法。但事实上，苏格兰政府的强制购买是很少的。强制购买在法律上也有严格规定。
    从程序上看，要实现强制购买，必须有下面几个步骤：第一，特别授权的土地征用局（acquiring authority） 要起草发布强制购买通知（compulsory purchase order），通知必须描述所购买的地产情况。第二步，在地方报纸上连续两周发布广告，将购买信息送达有关方面。
    第三，要将购买通知递交国务大臣（Secretary of State）确认。
    第四，在国务大臣收到文件以后，要征询反对意见；如果反对意见很广泛，国务大臣还要举行公开听证会。在这些工作的基础上，国务大臣做出决定。
    第五，土地征用局再行发布强制购买的决定。
    要注意，如果任何人认为这个购买使自己的利益受到伤害，他都可以在6周之内采取法律行动即向苏格兰土地法庭提出诉讼（Land Tribunal for Scotland）。
    记：应华夏时报的约请，写了这个文章。部分内容以往在有过披露。