冯兴元：城乡统筹的逻辑--成都市的经验评述

    我国改革三十年的实践表明，地方制度实验导致地方制度非常多样化，乃是中国经济转型成功的成因之一。这种地方制度多样化，可以用“多个中国”来形容之。此外，在借助地方制度实验推行市场转型和政府转型的过程中，各地速度不一，中央和地方也是速度不一，可以用“多速中国”形容之。这种多样性不是坏处，恰恰符合制度变迁的自然逻辑。各地制度实验不仅会带来或多或少的制度创新，而且导致各地相互之间的制度学习，制度模仿和制度竞争。
    成都市作为综合改革试验区，在推行城乡统筹方面做了多方面的试点改革，成为上述“多个中国”和“多速中国”制度转型的重要组成部分。这些试点在很多方面体现了自愿、同意和个人基本权利保护，代表了我国未来城乡统筹的一个发展方向。
    城乡统筹也称城乡一体化。城乡统筹至少意味着城乡之间在经济方面实现“五大自由流通”，亦即人员、资本、货物、服务与土地的自由流通，并在社会方面实现社会保障体系在城乡空间的全覆盖。我们可以将它总结为城乡统筹的“一个空间定律”。城乡统筹需要多头并举，具体体现在村民自治，集体资产量化到户和股份化改造，农户的组织化，土地市场发育，户籍制度改革与社会保障等方面。无论如何，自愿、同意以及个人基本权利保护是基础。这不仅涉及农户，也涉及城里人。至于这里的个人基本权利，按照洛克的观点，它们涉及生命权，人身权与产权。
    在村民自治方面，成都市通过增设村民议事会和议事会促进了村民自治决策机构的常设化和村民自治的实质化，尊重了村民在村庄治理中的自愿原则和同意原则。各村庄的村民议事会和村民监事会由选举产生。村民议事会是受村民会议委托，在其授权范围内行使村级自治事务决策权、监督权、议事权，讨论决定村级日常事务、监督村民委员会工作的常设议事决策机构。村民监事会从村民议事会成员当中选举产生，专门负责对村务决策与管理的监督。村民议事会会议由村党支部书记召集，而不是作为执行机构的村民委员会。由此在村庄层面形成“三权分立”的架构。而以前的村庄治理则很容易受到村党支部书记或者村民委员会主任的自由裁量控制。在村庄治理方面，成都市政府向每个村庄提供了每年20万元的村庄公共服务经费，这些费用需要经由村民议事会讨论决策后方可使用。
    在明晰产权方面，成都市推行了农村集体资产确权颁证到户，为农村土地资源资本化奠定了基础。该市在2010年6月30日之前对农村土地承包经营权全部实行确权，并颁证到户。所颁发证件包括《农村土地承包经营权证》、《集体土地使用权证》、《房屋所有权证》和《林权证》。在颁证方面，要求做到土地、台账、证书、合同、耕保基金“五个一致”，由此真正明晰了农村土地承包经营权产权及其主体。“五个一致”具体内容为：要严格做到按照规范程序实测确权到户后，农户所持有的农村土地承包经营权证书登记的承包地总面积与承包地实测总面积相一致；证书登记的承包地总面积与登记簿台账该户承包地总面积相一致；证书登记的承包地面积与该户土地承包合同确定的承包地总面积相一致；证书登记的承包耕地、园地面积与耕保合同中承包耕地、园地面积相一致；证书中承包耕地、园地地块编号与耕保合同中承包耕地、园地的地块编号、公示图斑编号相一致。有关农村土地资源的资本化，一些国人存有疑虑，认为农地和宅基地是农民的最终保障，担心农民会因为土地资源的资本化而失去土地。但是，土地资源的资本化本来就是属于农民土地产权的组成部分。通过细化政府管理程序使得土地资源资本化成为可能，本来就是政府应该承担的职能。此外，建立分立的社保体系也是现代国家的重要任务。不能简单地把农民拴在小块土地上，限制农民的人身权和产权。
    农村集体资产确权办证到户之后，成都市以设立股份制实体为依托，对经过确权到户后的农村集体资产进行了股份制改造。这种股份制实体被称作为新型农村集体经济组织。它们确实与传统的农村集体经济组织不同，股份化后，由于采取“增人不增地，减人不减地”的政策，就可使得农地股权和承包权永续化，从而形成稳定的农地权属，为农地的转让和集中利用，实现农地投入的规模经济创造条件。
    农村集体资产量化和股份化改造之后，农民就有了分立和明晰的产权。产权越是分立和明晰，可以从中派生的产权利用与转让契约类型就越多，可允许的产权形式就越是复杂。产权越是模糊，而是笼统，契约就是不可能。在极端情况下，就变成由命令替代契约，比如计划经济时代就是如此。成都的试验印证了著名的秘鲁经济学家德·索托的观点：发展中国家不是没有资产，而是缺乏“活资本”。成都市的试点，就是把“死资产”变成“活资本”。
    成都市农民土地入股后获得的凭证是股权证，它也是农民作为股东每年领取分红的依据。分红的多少与村庄的经济发展水平和土地资本化的机会密切相关。近郊的村庄经济发展水平总体上较高，土地资本化机会较多，农民作为股东分红就多。比如在成都近郊的温江区，农民大概每年每亩可以领取1800元的分红。与此相反，远郊的村庄经济发展水平总体上较差，土地资本化机会总体上较少，农民作为股东分红就少。比如，在邛崃市汤营社区，2008和2009年农民的分红分别是每亩560元和500元。
    成都市在过去就有农户之间自发的农地承包权转让，近年来则有了更多的农地利用和转让形式。一种农地转让形式为“土地银行”模式。在 “土地银行”模式中，农民自愿将土地承包经营权存入“土地银行”，收取存入“利息”，“土地银行”再将土地划块后贷给愿意种植的农户或者农业企业，收取贷出“利息”，种植农户和农业企业根据约定用途进行种植，由此实现土地的规模化经营。此外，“土地银行”把赚取差额利息，用于自身发展和建立风险资金等。成都市辖内的彭州市磁峰镇现有5个村成立了“土地银行”。在成都市所属彭州市，“土地银行”给予群众的收入是每年每亩240元的租金，以后每五年增加20元。业主则需向“土地银行”交纳每亩10-20元的服务费，其中扣除工作经费等剩余部分返还存户。
    成都市开办农村产权交易所为大范围、大规模的农村产权流转奠定了组织基础。如果没有交易平台，分散的产权所有人之间、产权所有人和意向投资人之间互相搜寻、配对供求信息的成本是很高的，达成交易也非常困难。成都农村产权交易所的业务范围包括：农村土地承包经营权、林权、农村房屋所有权、集体建设用地使用权、农村集体经济组织股权、农业类知识产权等农村产权的交易；农村土地综合整治腾出的集体建设用地挂钩指标、占补平衡指标的交易；资产处置等。今年成都市开始“地票”交易试点。2010年8月12日，成都市兴城投资公司以15.2万元/亩、总计12461.72万元的价格竞得蒲江县农村土地综合整治挂牌融资项目，预计产生的819.85亩建设用地指标，宣告了全国首例农村建设用地指标公开竞拍成功。“地票”实际上就是建设用地指标，并不指某一个具体的地块。“地票”交易的主体没有严格限制，但交易活动必须在土地交易所内进行，购得的“地票”可以纳入新增建设用地计划，增加等量建设用地。
    成都市的三大地方政府投融资平台公司投入财政资金，调动大量金融资本和社会资本进入农业产业化发展、村镇建设和城乡商贸物流基础设施建设。政府的资金不是直接用于开发盈利性项目，而是用来发挥资金资源组合佐用，撬动社会各方面的资金（特别是民间资本）进入农村，带动各种要素的优化组合。政府在此过程中总体上发挥了辅助性的支持作用，承担了发起者，促进者和便利提供者的作用。这三大投融资平台公司包括成都市小城镇投资公司、成都市现代农业发展投资有限公司、成都市商贸物流投资（集团）公司。
    成都市现代农业发展投资有限公司（下称农发投）主要投资促进现代农业发展的重大项目，引导和集聚信贷资金和社会资金投入农业产业化，促进各类金融机构开展为农业和农村经济发展的金融服务，提供政策性农业保险和农业信贷担保服务，参与农村土地整理，促进土地规模经营以及成都市范围内农业及农业相关项目投资。农发投的出资方式为：直接投资，包括项目投资和股权投资；委托贷款;担保与保险;（贴息）奖励及补助。
    小城镇投资有限公司的具体做法是：在农民自愿的前提下，由小城投出资为农民建设集中居住的基础设施相对完善的农村新型社区（一般为楼房或联排别墅），资金来源为小城投自有资金（政府注资）及银行贷款；农民以退出原有宅基地为条件可以免费在集中居住社区获得一定面积的住宅（超出标准的面积农民需支付一定的成本价）。农民退出宅基地后，小城投再出资将原宅基地复垦，经国土部门验收确认后就成为新增耕地。由于集中居住社区的人均占地面积小，与复垦为耕地的宅基地相比有一个差额，这个差额就是新增耕地指标。根据国家有关耕地占补平衡的政策，小城投在获得新增耕指标后，可以将指标出售给城市建设用地紧张的成都市或成都其他区（市）县，购买人就可以获得相应的农地变更为建设用地指标；小城投也可以自行征用农地进行商业开发；出售指标或自行开发的收益再用于补偿农村新型集中居住社区的建设成本，包括偿还银行贷款。在这全过程中由于多方自愿，保证了项目能够为社会新增财富，而且基本上没有遇到阻力。随着引入“地票”交易模式，通过上述方式获得的新增耕地指标成为重要的“地票”组成部分。值得注意的是，“地票”交易的背后实际上是“先补后占”程序：为了占有建设用地，先要补偿相应的新增农地，而新增农地的来源是农村宅基地和其他非农业用地整理之后产生的复垦面积。这里也可以看到“地票”交易机制是地方政府在国家最严格的基本农田保护政策这一约束条件下的理性选择。
    成都城乡商贸物流发展投资（集团）有限公司主要承担政府制定的城乡物流产业、现代商贸设施建设等项目的投融资和建设管理和引导性投资，建设城乡物流产业、现代商贸信息交流平台，建立农产品批发、农村生产生活资料销售网络，并对政府性投资的菜市场进行经营和管理。
    截止2009年底，全市在确权颁证后实现产权流转共计6.63万宗，金额33.62亿元，其中：农村土地承包经营权流转4.22万宗，63.61万亩，7.83亿元；林权流转1999宗，48.21万亩，5.69亿元；集体建设用地使用权流转1.90万宗，1.30万亩，18.30亿元；农村房屋所有权流转3124宗，29.76万平方米，1.80亿元。
    成都市政府在今年11月份最新推出的改革举措是户籍改革，它被新闻界称誉为最彻底的户籍改革。该市计划到2012年实现全域成都城乡统一户籍，城乡自由迁徙和统一的住房保障制度。这项改革将彻底消除隐藏在户籍背后的农民身份歧视和基本权利不平等，户籍将回归人口信息管理的原本职能。这项改革远远超越了广东正在推行的“积分落户”政策和重庆市的 “以土地换户籍”政策。后两者均为城市中心主义的、功利主义的政策。而且目前重庆存在某种强制推行态势。此外，随着农村养老保险的试行、新型农村合作医疗和九年制义务教育的推行，尤其是随着今后一体化的社保体系的建立，土地的“保障”功能定位和现有城乡隔离的户籍政策越来越失去其存在理由。
    成都市城乡统筹可圈可点之处还有很多，这里无法一一道明。在具体操作过程中，必然存在这样那样的问题。有些制度框架是我国国策的组成部分，它们既是成都市推行城乡统筹试点改革需要原则接受的约束条件，也是其需要通过增进市场机制、拓展市场过程、改变政府行为、转化政府职能来弹性对待的对象。对于改革中出现的问题，目前部分国人存在疑虑。但是，我们不能把盆里的洗脚水连同婴儿一起倒掉。当我们打开窗户，呼吸新鲜空气，欣赏窗外美景，也不能因为可能会有苍蝇飞进来而永远关闭窗户。解决问题的途径是，继续敞开窗户，同时考虑灭蝇。这就要求我们进一步增进市场机制，拓展市场过程，改革政府行为，转化政府职能。比如，成都市三个地方政府投融资平台公司目前对城乡统筹建设投融资发挥了重要作用，但在中长期，它们需要建立退出机制或者转制，让市场主体发挥更大的作用。一个选择也许是让社会资本参与到三大投融资平台公司。
    城乡统筹环节繁多，每个环节均需要尊重自愿、同意和维护个人基本权利的原则。即使对99%的环节、99%的农户保护了产权，只要对1个环节，对1个农户造成侵权，就是严重侵权。也就是说，在维权和侵权之间存在着不对称性。维权是应该的事情，侵权是不应该的事情。这方面，成都市政府即便做得较好，但仍然有很多工作可做。
    在城乡统筹过程中，成都市政府的一大思路在于解放生产力，优化资源配置，重组生产要素，突破资金瓶颈。以上的分析表明，成都市政府的做法是比较成功的，其经验值得全国各地借鉴甚至超越。我们也期待成都市继续退出更多、更进一步的改革举措。也希望成都市的改革为全国提供更多可资借鉴的经验。
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