党国英：统一城乡建设用地市场的破冰之举

    北京市整治城乡结合部的工作有一些可圈可点之处。近期的工作多是土地储备项目，基本没有开发商介入，也就没有强拆案例发生，集体经济体的成员比较满意。还有更有意义的改革动作。
    据媒体披露，北京市正探索一种新的住房建设模式，以保障流动人口的住房需求。这个做法的核心，是在集体建设用地上建设租赁房，收益归集体所有，农民以一定方式参与分配。这个做法若能进行下去，那的确是统一城乡建设用地市场改革的破冰之举。
    我国建设用地市场呈现一种比较复杂的状况，而最大的弊端是城乡建设用地市场不统一。有关法规规定，农村集体建设用地只能集体自己使用，特别不能建设住宅在市场上公开出售；被出售的这类房屋，叫做小产权房，被认定不合法。法律还规定，城市的土地归国家所有。按一般逻辑，一个村集体的所在地被划入城市的范围，该地块就属国家所有了。
    如果严格执行上述法规，北京正在启动的这项改革试点就不合法规，所以，相关工作要在“试点”名义下求得护佑。
    但是，法规是一回事，实践是另一回事。我们国家经济生活的许多方面面临这种窘境。从笔者了解的情况看，我国大部分地方的县以下农村集体建设用地的使用未受到有效控制，农民或集体建造的房屋可自由出售给集体以外的公民。还有的地方可把农村集体建设用地转让给外面的居民，用来自由建造房屋。在一些县以上的城市，“小产权房”不允许买卖，但却有了一些变相的买卖。租赁100年，一次性付清租金，算不算买卖？依我看，这和买卖并无二致。
    还有，我国目前城市扩张的速度非常快，大量乡镇被规划到了城市范围，可是，就凭一纸政府文件，把一片乡村地区改了行政隶属，或改了名称，农村集体土地就成了国家的土地？实践中，这项法规也难落实。很多情况下，划归城市的农村集体建设用地并没有被征收为国家的土地，政府没有征地的财力。有的土地被低价征收，还要给村集体10%左右的“留用地”，产生很多弊端。
    法规难落实的主要原因是法规本身存在问题。土地资源作为经济要素，其流转要有利于市场发挥基础性作用；同时，土地权属变更涉及重大利益关系的调整，不能搞“大吃小、强吃弱”。简单说，土地立法，一要尊重市场规律，二要保持社会公正。中共十七届三中全会通过的改革意见，决心要修改法规，例如，意见提出要统一城乡集体建设用地。但是，具体怎么统一，至今没有见诸法规的修订。这让人着急。
    法规修订之前，先允许地方搞“试点”，这是中国渐进改革的特色。北京郊区的大量土地其实从行政关系看属于城市的范围，但北京没有也不可能把这些土地真正收归国有。很多农村集体建设用地事实上还归农村集体。如果这些土地不能按照统一规划搞建设，仅仅限于集体使用，无疑不利于北京的建设。现在，北京已经启动的改革试点有利于打破这个僵局。政府出规划，让农村集体建设用地用于搞流动人口租赁房建设，产生的收入主要归集体，土地的权属没有变化，事情也办了，好处显而易见。
    我之所以把这个做法 称为“破冰之举”，是因为这个“小口子”有可能变成“大豁口”。例如，我们问：按这个办法建的房屋是不是“小产权房”？若租赁几十年，一次付清租金，和买卖有什么区别？给流动人口租赁，能不能也给市民租赁？不难想象，这个做法距离更大的变更仅仅一步之遥。我自己乐观其成。
    我看北京的改革不妨胆子更大一点。城市土地不一定都要国家所有，集体所有也可以。政府为公共利益管理土地，功夫应下在规划工作上。这叫做“放开产权，管住规划”。只要符合规划的建筑物，不管土地的产权性质，都是合法建筑；这种建筑的交易都是合法的，没有产权的大小之分。进一步，北京山区的土地利用规划也应调整，那些不适合农业的土地，可以搞保护性房地产业，只要搞好规划，注意建筑的人口密度，限制私密用地的最高面积，以及其他一些事项，就不会有大的问题。
    此项改革的成败在于规划。规划要法制化，而法制化的基础民主化。北京各级人民代表大会要介入规划，把规划作为地方法规来对待。人民代表大会也可以放权给行政部门，但放权的尺度也要用法律来规范。不可市长的话就是规划，更不可让处长、局长随意改规划。对违反规划的建设，要严格依法惩处。规划出了问题，此项改革的前景就让人不能放心。有关部门不敢放开小产权房，原因大抵是怕规划工作出问题。祝愿北京的改革一路走顺。
    此文作为社论发表于新京报。发表时题目和内容编辑有改。
    文章出处：作者博客