谭秋成：当前乡镇财政研究若干问题综述

    1983年, 国家废除人民公社体制, 在农村实行政社分设、组建乡( 镇) 政府。为了保障乡镇政府能有效运作, 乡镇财政同时被建立。从近20年的运行情况来看, 乡镇财政在公共物品提供及激励地方政府发展经济等方面的作用是毋庸置疑的。然而, 由于乡镇财政收入不足,支出得不到有效监督, 其职能没有界定清楚, 以及上级政府的挤压, 乡镇财政也暴露出一系列问题。其中最突出的是对农民强征强收, 导致农民负担日趋沉重, 干群矛盾日趋尖锐, 农村不稳定因素增加。
    乡镇财政问题吸引了研究者的关注, 由此产生了系列文献。本文从乡镇财政收入、财政支出、乡镇财政与上级政府的关系、农村税费改革, 以及农业税制度改革五个方面介绍已有的研究成果。
    一、财政收入
    1985年国家财政部颁发的《乡( 镇) 财政管理实行办法》规定, 乡( 镇) 财政收入由国家预算内资金、预算外资金和自筹资金组成。其中, 预算内资金包括上级政府划归乡( 镇) 财政的乡镇企业所得税、屠宰税、城市维护建设税、集市交易税、牲畜交易税、车船使用牌照税、契税和其他收入。预算外资金包括上级政府划归乡( 镇) 财政的农业税附加、农业教育费附加、行政事业单位管理的预算外收入, 以及一些按照国家规定征收的公用事业附加。自筹资金则是指乡( 镇) 政府按国家政策规定筹集的收入, 但乡镇政府不得随意摊派。自筹资金主要包括乡镇企业上交的利润和管理费、乡镇统筹资金、行政和事业性收费、集资、捐款, 以及各种罚没收入等。因为自筹资金由乡镇政府自行支配, 不进入国家财政安排, 孙潭和朱钢( 1993) 称之为制度外财政收入, 由该项资金发生的支出称之为制度外财政支出。
    乡镇财政建立后, 其财政收入结构的一个显著特征是自筹资金增长迅速, 成为乡镇财政的重要来源。1990年, 我国乡镇财政总收入为485亿元, 比1986年增长1.1倍, 平均每年递增20%。其中预算内收入361亿元, 预算外收入31亿元, 自筹资金92亿元, 分别比1986年增长了86%、181%、241%( 孙潭镇、朱钢, 1993) 。此外, 根据孙潭镇和朱钢( 1993) 、樊纲( 1995) 、林万龙( 2002) 的个案调查, 自筹资金占乡镇财政收入的比例值, 最高的达91.6%, 最低的也在40%以上。而且, 愈是经济发达、尤其是乡镇企业发达的地区, 乡镇财政收入中自筹资金占的比例愈高。
    乡镇财政收入为什么会出现自筹资金快速增长现象? 樊纲( 1995) 给出了这一问题产生的背景, 其观点是: ( 1) 市场化改革的一个重要方面就是分权化。这意味着, 经济的运行由主要依靠政府、国家、集体的“领导”和计划, 向更多地依靠个人的积极性、主动性转化。相应地, 收入的分配也由国家控制并集中大量收入然后进行分配的体制向个人收入为主的分配体制转化。在政府内部, 分权化促使政府的权利与责任向地方政府转移, 大量过去由中央政府或上级政府负责的事情, 逐步转向由地方政府或更下一级政府的负责。( 2) 随着收入的提高, 居民对公共物品的需求不断增加。( 3) 旧的财政体制主要是适应传统计划体制而建立起来的, 市场化改革和放权让利后, 旧的税收和财政体制已不再适应新的分权的、市场化条件。但新的财政税收体制又一时不能建立起来, 结果便是人们在现实中自发地采取某种“非规范”的方式来获取公共收入, 解决实际当中的问题。
    孙潭镇和朱钢( 1993) 认为, 自筹资金实际上反映出乡镇财体制固有的缺陷, 是乡镇政府对抗上级政府平调财政收入的一种手段。在许多乡镇, 虽然财政体制规定完成承包上交基数后的超收部分由乡镇自行支配, 但同时又实行“收入全部上缴, 支出按核定数额下拨”等带有“统收统支”痕迹的办法。加上大部分乡镇财政未设国库, 结果实际可供乡镇自行支配的制度内财政收入会因各种原因而打折扣。此外, 现行财政体制的分成办法和分成比例并非由相对稳定的制度和法律所规定。受政策变化、乡镇领导人的谈判能力以及乡镇领导对个人仕途的考虑等因素的影响, 财政分成收入非常不稳定, 从而造成了乡镇财政可支配收入并未随税收等收入的变化而有规则地变化, 往往产生超收不能多得, 减收却依然保持上缴基数不变的现象。因此, 制度内财政管理体制的不完善严重束缚了乡镇财政的建设和发展, 诱使乡镇政府摆脱制度内财政的束缚而另辟财源。
    这种通过自筹资金扩大本级财政收入、防止上级政府剥夺的手段之所以有效, 是因为当时的税收管理体制不完善。1994年分税制改革以前, 我国的地方财政收入主要依赖于地方企业税收, 其中由产品税、营业税和增值税构成的工商三税占了较大的比重, 而上述三种税为中央与地方分成税种。由于政策规定地方政府享有一定的减免权, 结果形成了地府将这种分成收入转化为地方收入的利益机制。在此驱使下, 地方政府充分运用手中的税收减免权, 将税源留在应税经济主体中。各地的乡镇政府也通过各种途径千方百计为乡镇企业, 特别是集体乡镇企业获得税收减免优惠, 以使企业不交或少交税, 继而通过其他途径, 如上交乡镇企业利润和管理费、集资、摊派、强制性赞助等, 将税源转化为乡镇自筹资金收入( 孙潭镇、朱钢, 1993) 。
    乡镇政府处于行政等级的末端, 贴近基层社会, 比上级政府更加了解农村社区居民的公共品需求。如果自筹资金是社区农民为交换地方公共品所做的支付, 这种支付便是有效率的。樊纲( 1995) 认为, 中国是一个大国, 不可能什么事都由中央来管, 中央财政只应管真正属于“全国性”的公共事务。许多本来该由地方政府做的事, 比如地方基础设施的建设、地方公用事业、文教卫生、社会治安等应由地方政府负责。为此, 财政收入也该相应地向地方政府转移。孙潭镇和朱钢( 1993) 的实证研究发现, 自筹资金中确实有一部分是为了满足当地居民对地方公共物品的需求, 其中主要包括: ( 1) 社区基础设施。随着乡镇企业和农村经济的发展, 农村集镇化的发展水平有了较大提高, 集镇化的发展趋势使得对社会资本类产品的需求增加, 如对道路、通迅设施、下水道、公园等建设的需求日益增加。( 2) 农村教育。农民收入水平提高后, 对教育的需求日益增长。同时, 由于教育的社会有用性大于个体有用性, 因此, 除农民家庭负担一部分教育费外, 政府还要负担相当比例的教育经费。( 3) 公共管理。随着改革的深入和市场体制的逐步确立, 维持社会经济生活基本框架及秩序的公共产品的需求日益增加, 如立法、司法、公安、统计、资源管理和一般行政事务等。然而, 在监督不严的情况下, 自筹资金容易蜕变为乱收费、乱摊派, 导致农民负担加重和乡镇企业难以发展的恶果。此外, 因为现实中并没有农民表达偏好的渠道, 乡镇政府也不受社区农民约束, 结果很难完全保证乡镇政府按农民意志办事。乡镇政府常常用自筹资金投资办厂, 意在获取更多的财政收入。乡镇主要领导人为追求政绩, 可能用自筹资金兴建一些当地居民没有需求的工程。自筹资金也被用于乡镇政府自身的福利改善, 如工资补贴、粮价补贴、交通费补贴等。因此, 乡镇自筹资金实际上存在着效率损失和对农民、农村企业家利益的侵占( 孙潭镇、朱钢, 1993) 。权衡自筹资金的利弊, 樊纲( 1995) 认为, 对自筹资金这一非规范收入, 不是简单地取消, 因为它为社区农民提供了公共物品, 而是应建立与市场经济体制相适应的“公共收支的民主程序”。具体措施包括: ( 1) 承认乡镇政府有根据当地公众的需要收取一定收入的合法权利; 承认乡镇为相对独立的财政经济实体, 在依法交纳中央与地方各种税收之后, 有权通过合法的程序建立自己的规范化的公共收支体系。( 2) 明确规定乡镇财政的责任范围, 在适当调整国家税赋负担并建立更加明确的转移支付机制的前提下, 乡镇公共项目主要由乡镇财政自己负责, 由当地居民交纳的地方税收支付。( 3) 强化乡镇人民代表大会的财税立法、审计与具体监督功能, 或由当地居民选举产生乡镇财经委员会, 对每一乡镇地方收入的设立、征纳、分配、使用等进行民主审议、民主监督, 目前的乡镇政府只执行财经委员会的决议。( 4) 全国人民代表大会则要通过相应的法规对乡镇公共财政的民主程序进行规范, 由各级执法机构加以执行, 凡是不符合法定的民主程序进行的地方财政收支活动应予以法律制裁。
    乡镇自筹资金的历史可以追溯到人民公社时期, 当时公社一级政府没有财政收支的支配权, 公社内部安排一些公益事业时必须依靠集体积累( 叶兴庆, 1997; 林万龙, 2002) 。在乡镇财政成立的早期, 由于当时农民人均纯收入的增长速度高于税费的增长速度, 农民负担问题没有突显出来。到了1990年代, 一方面乡镇财政对自筹资金的依赖程度日益增加, 另一方面农民收入增长速度显著放慢, 由自筹资金引发的农民负担过重的问题便成为农村发展和社会稳定的焦点。根据国家税务总局( 2000) 的调查, 1997年农民负担占农民家庭经营纯收入的12.7%; 在农民负担中, 税外负担占76%。于是, 取消自筹资金的呼声日见高涨( 张军,2002) 。2002年推行农村税费改革后, 乡镇统筹和村提留并入农业税, 乡镇政府收取自筹资金的权力被取消。
    二、乡镇财政支出
    按照《乡( 镇) 财政管理实行办法》, 乡镇财政支出的范围有: 国家预算内部分, 包括上级政府划归乡镇财政管理的行政管理费、文教科学卫生事业费、农林水事业费和其他支出, 国家预算外部分, 包括上述各项附加收入和行政事业单位预算外收入安排的各项支出, 乡镇政府自筹资金安排的各项支出。实际上, 乡镇财政的支出与乡镇政府可获得的预算外收入和自筹资金数量多少有关。中西部地区工商业不发达, 乡镇财政拮据, 财政支出大部分为教师和政府工作人员的工资福利。吴理财、李芝兰( 2003) 在安徽洪镇的调查发现, 该镇财政支出最大的项目是基础教育, 占预算支出的40-50%; 其次是离退休费, 占16-24%; 第三是行政管理费, 占11%以上; 第四是民政经费, 占10%以上。如果将所有的人员经费加总, 其支出比例几乎占70-80%。洪镇这种人员经费比例奇高的财政支出特征在周业安( 2000) 、周飞舟和赵阳( 2003) 的个案调查中进一步得到证实, 这表明“吃饭型”财政是中西部乡镇一种普遍现象。
    当财政支出集中于教育与行政经费后, 诸如社会治安、道路、水利等其他公共品的供给出现短缺。因此, 评价乡镇财政支出合理与否的一个主要标准就是, 教育和行政管理支出的规模是否恰当。黄佩华等( 2002) 认为, 在农村教育方面中央政府没有尽到应有的责任, 致使乡镇政府负担过重。这是目前主流的观点。但是, 也有部分学者对乡镇教育经费使用的效率表示怀疑。乡镇教育经费主要是中小学开支, 的确属于一种地方公共品。但是, 目前中央政府却硬性规定地方财政收入必须首先用于教师工资的发放, 在缺乏人事权的情况下, 教育经费中人头费的比重只能越来越大( 周业安, 2000) 。至于乡镇一级政府的行政管理费膨胀的问题, 很大程度上也是由于制度本身造成的。上级政府要求对口管理, 无论哪一级政府都设有相同的部门及工作人员。政府职能的设置不根据当地的实际情况, 而是搞一刀切, 人为地扩大了行政管理费的份额。在经济不发达地区, 政府部门甚至成了解决就业的惟一渠道, 每年新毕业的高校学生及单位效益差的职员都挤占政府这个独木桥。这种劳动市场的抑制带来的就业压力促成了行政管理费的膨胀( 周业安, 2000) 。
    按分权理论规范的要求, 乡镇政府的职能应该是提供适合本辖区范围内农民需求的公共品和服务。这些公共品和服务包括: ( 1) 具有外部性, 但收益和成本不外溢本辖区的地方公共物品, 如公共安全、民事纠纷处理、乡村道路、防洪、灌溉排水、土地整治等; ( 2) 外部收益或成本溢出辖区, 需要与上一级政府或其他辖区进行合作来提供的公共物品或服务, 如基础教育、卫生防疫、跨乡镇的公路建设、区域水土治理、环境保护等; ( 3) 具有一定规模经济、收益可排他的公共物品, 如医疗、文化及其他一些社区福利项目( 谭秋成, 2002) 。乡镇财政支出应围绕其职能进行。然而, 现实中的乡镇财政偏离了这些职能。最明显的是, 乡镇财政常常跨越公共财政的范围行事, 直接组织经济或者干预农户生产, 如发展乡镇企业、调整农业生产结构等。这种跨职能行事方式尽管在短时期内依靠乡村政府控制的资源和拥有的权力可获得部分财政收入, 但同时也干预了市场, 阻碍了私人经济发展, 引发乡镇干部与农民之间的冲突与对抗, 并给乡镇财政带来了风险。此外, 乡镇政府承担了部分本该由中央政府和上级政府负责的事务( 谭秋成, 2002) 。
    除职能偏离外, 乡镇财政支出存在着效率低下甚至滥用财政资金的问题, 表现在: ( 1)农民需要的生产性公共品供给方面明显不足, 而非生产性公共产品供给膨胀, 如兴建各种楼堂馆所、娱乐设施以及显示政绩的达标工程( 吴士健、薛兴利、左承明, 2002) ; ( 2) 涉及到农村可持续发展的公共产品严重短缺, 如医疗卫生、环境保护等( 熊巍, 2002) ; ( 3) 名为提供公共品, 实为向农民伸手, 聚敛钱财。提供的公共品或者索价明显超出了市场价格, 或者在农村中根本就没有需求, 如以提高公共卫生水平为名进行的乱罚款等( 魏建, 1998) ; ( 4) 将一些本应由市场机制提供的产品作为公共产品, 强制农民购买, 如农村医疗保险、报刊杂志的订阅等( 魏建, 1998) 。
    三、与上级财政的关系
    中国财政体制经历了三次大的变革。1980年以前, 为了与高度集权的计划管理体制相适应, 财政体制实行“统收统支”的方式。1980-1993年实行包干制, 地方政府在财政收支方面获得了一定的自主权; 1994年以来则实行分税制, 分税制进一步界定了中央政府与地方政府的财权和事权。乡镇财政体制的变化并未与整个财政体制变革同步。目前, 尽管部分地区仿效分税制的做法, 将税种和税收比例在县( 市) 与乡( 镇) 之间进行了划分, 但是县与乡在财政收支上仍实行包干结算。县( 市) 根据乡镇的税源多少和支出状况决定各个乡镇的收支基数, 对收大于支的乡镇要求按一定比例上缴, 而对支大于收的乡镇则进行补助。上缴可能是固定比例, 也可能是递增比例; 补助则一般按比例递减。
    这种包干式的结算体制产生了一系列弊端。首先, 它具有较强的随意性或人为性。在包干结算体制中, 乡镇财政实际的分配收入取决于乡镇负责人的谈判能力, 以及他与掌握收入分配权的官员之间的正式或非正式关系等。其次, 收支包干制使乡镇政府始终处于被动的不平等的地位上, 因为实际的游戏规则( 包括年初乡镇财政任务的确定、责任书制订、年终的财政如何结算、业绩的评价和奖励等) 的制订权掌握在上级政府手中, 因而, 它始终是有利于上级政府, 以保证上级政府收支为基本前提。而且, 这种偏重的财政结算体制是与上下级政府之间既存的政治结构、人事制度等耦合在一起的, 从而在体制上进一步削弱了下级政府对上级政府的谈判力, 以至上级政府可以凭借自身的政治优势地位和绝对的政治权力随意平调下级的财政资源。其结果必然是优势财政资源被上级政府所垄断, 劣势财政资源则分配给下级政府; 下级政府超收不可多得, 减收却依然保持较高的上缴基数不变。与此同时, 却是财税不断向上集中, 各种事务却逐渐向下落实( 吴理财、李芝兰, 2003) 。第三, 这种包干结算体制属短期合约, 最多一定三年, 不少地方是一定二年甚至一定一年。这就破坏了乡镇政府努力发展经济、培养税源的预期, 加剧了其掠夺性行为。
    县乡之间实行这种以索取农村资源为主的财政体制与1994年的分税制有关。由于分税制并未合理地、完全地界定清楚中央政府与地方政府之间的事权, 许多公共支出由中央和地方政府分担, 结果, 中央政府有机会把自身的责任推卸给地方政府。当中央政府不守合同、可以向地方政府转移事务时, 上一级地方政府便有理由向下一级地方政府转移事务。当然, 这只是问题的表象。即使将各级政府的财权和事权彻底划分清楚, 在目前这种上级政府决定下级政府官员任命的体制中, 凭借政治权力平调下级政府财政收入、摊派一些行政事务的事情仍无法避免。
    当县( 市) 级财政向乡( 镇) 一级索取、乡镇财政难以承受时, 乡镇政府不可避免地要向村挤压。根据宪法, 村民委员会属社区农民自治组织, 不列入国家行政序列。然而, 目前大部分地区村委会实际上已经行政化了。村委会承担着大量行政事务, 如计划生育、催粮征款、社会稳定等; 村委会主任的产生由乡镇政府控制; 村委会主要干部的工资也由乡镇政府决定。
    四、农村税费改革
    自80年代末、90年代初始, 尽管中央政府三令五申不许基层政府增加农民负担, 但不少地方和部门仍通过虚报收入多提“三提五统”、平摊屠宰税和特产税、提高行政性收费标准等多种手段对农民进行摊派和征收, 导致农民负担日趋沉重。由于这期间农民收入增长缓慢, 对农民过多的索取无疑降低了其福利水平, 同时也动摇了底层社会对政府的信心, 削弱了政府动员社会资源的能力, 恶化了政府与农民之间的关系。因为催征税费, 部分地区发生了农民与乡村干部械斗的恶性事件, 甚至出现了农民围攻乡政府的群体性对抗行为。正是在这一背景下, 中央政府决定在农村开始税费改革。
    在2002年安徽版税费改革全面推开之前, 部分地区针对农民负担重、农村税费征收难的情况进行了各种方式的税费改革实验( 朱守银, 1999) 。对于这种将费并入税的改革方式能否真正减轻农民负担, 一开始便出现了怀疑的呼声。秦晖( 2001) 从历史的经验总结出黄宗羲定律, 认为目前的税费改革是历史上无数次并费入税改革的重演, 其效果只能是短期的。其他的怀疑理由主要如下:
    首先, 农民负担重源于国家的宏观分配政策存在明显的重城市轻乡村的倾向。现行的村提留乡统筹制度, 是在1983年撤社建乡时形成的。当时由于客观条件所限, 国家拿不出足够的财力来支持乡镇政府履行其职能, 只好沿用人民公社时期的办法, 通过向农民提取积累和集资, 来发展农村的公益事业。后来这种筹资方式被以制度形式固定下来, 形成了城市公益事业国家办, 农村公益事业主要依靠农民办这样一种极不合理的局面。由于国家和地方的财政资金过多地倾向城市, 用于农村的投资比重逐年减少, 因而农村公益事业欠帐越来越多, 资金需求缺口越来越大, 但加快发展的要求却越来越紧迫, 这就势必更多地向农民筹钱, 使农民负担屡减不轻。实行“费改税”, 对改变这种分配不合理的状况并无帮助( 王凯伦、吴国良、张百放, 1999) 。
    其次, 农村“三乱”屡禁不止, 主要是政府行为严重扭曲、部门利益恶性膨胀等体制性因素造成的。“费改税”只是将农民合理负担的一部分改为税收, 无力触及体制方面的因素。“三乱”问题的解决必须有一些相关条件。如切实精简政府机构, 大力裁减冗员; 彻底废除政府职能部门和执法机关向农民收费以弥补经费不足的做法, 割断行政管理职能与部门自身利益的联系; 严格区分政府职能和非政府职能的界限, 清除非财政支出项目, 该由财政支出的一定要拨足; 加强廉政建设, 严厉惩治腐败, 大幅度降低政府的管理成本等( 王凯伦、吴国良、张百放, 1999) 。而目前的税费改革对上级权力部门、地方政府和乡村组织都没有约束力, 基层政府和各权力部门都拥有事后修改制度规则的权力( 朱守银, 1999) 。
    第三, 税费改革后农业税按土地均摊, 所以, 改革方案没有改变农业税的累退性质, 也同样没有遵守量能原则。事实上, 由于农产品价格长期处于低水平, 人力资本较高的农村劳动力更愿意在非农部门工作。他们或者将自己的承包地转手给本村的邻居, 或者反对可能增加自己承包地的土地调整方案。结果, 拥有承包地相对较多的往往是能力较差、收入水平较低的农户。税费改革将农业税改为按土地面积征收后, 拥有承包地多的其相对负担水平越高。因此, 税费改革后的农业税较改革前的税费征收方式可能更具有累退性, 更容易造成农户之间的不公平( 谭秋成, 2001) 。
    对税费改革的其他批评还有: ( 1) 将村提留改为税是不对的。村提留乡统筹虽然都是农民承担的资金负担, 但其性质不同。乡统筹按《农民承担费用和劳务管理条例》规定, 用于安排乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建乡村道路等民办公助事业, 其性质是国家为兴办农村公益事业向农民的集资, 是可以改税的部分。但是, 村提留包括公积金、公益金和管理费, 是集体经济组织为改善生产条件、扩大再生产和体现集体福利所进行的内部积累, 以及为维护村务正常运转而提取的管理费用。在“统分结合、双层经营”的基本经济制度和村民自治的民主管理制度下, 这部分负担不能改成税( 王凯伦、吴国良、张百放, 1999) 。
    ( 2) 税费改革使乡村可用财力进一步减少, 导致乡村组织的运转困难, 大量乡村债务无法偿还( 姜长云等, 2001) 。目前看来, 农村税费改革在减负方面是有效果的。在最早进行农村税费改革试点的安徽省, 改革后全省农民总税负为37.6亿元, 比改革前同口径负担49.3亿元减少11.7亿元, 减幅为23.6%。如果加上所取消的屠宰税和农村教育集资, 农村税负减少31%。农民人均现金负担由109.4元减少至75.5元, 人均减少33.9元( 贾康、赵全厚, 2001) 。此外, 根据国家统计局农村社会经济调查总队( 2003) 提供的资料, 2002年, 已实行农村税费改革试点的20个省( 自治区、直辖市) 农民的负担人均为86.6元, 比上年同期减少16.6元, 下降16.6%, 对农民增收的直接贡献率为0.7个百分点。而未实行农村税费改革试点的地区, 农民的税费负担仅比上年减少0.4元, 下降0.7%。
    但是, 税费改革大幅度减少了乡村两级组织的收入, 这就使乡村组织运转出现了困难,农村基础教育发展受到限制, 乡村债务还款失去了来源( 祝保平, 2001; 朱钢, 2002) 。一旦失去监督, 农民负担将再次上升。此外, 地方政府可能削减一般公共品供应, 损害农民利益。如该修的道路不修, 该建的水利工程不建, 该办的社会公益事业不办。农民对这些公共物品是有需求的, 地方政府削减其供应后, 他们的福利便遭受了损失( 谭秋成, 2001) 。加上税费改革使乡镇政府自主权不断丧失, 国家对乡村社会的挤压将遇到更少的阻力( 吴理财, 2002) 。
    这就说明, 不能单一地依靠农村税费制度改革来解决索取农民过多的难题。需要对农村行政管理体制、义务教育体制、财政管理体制等方面做进一步改革。
    五、农业税制度改革
    农村税费改革以前, 便有大量文献围绕农业税的性质、农业税征收过程中存在的问题展开了讨论, 当时便有人提出应取消农业税。农村税费改革后, 农业税固有的缺陷更加明显地表露出来, 取消农业税的呼声日渐高涨。其理由主要是以下几方面:
    农业税性质模糊。如果以课税对象的性质进行划分, 税收可以分为流转税、收益所得税、财产资源税和行为目的税四种, 而我国农业税不属于其中的任何一种。有的学者将农业税归入收益所得税, 但收益所得税的征收对象是纯收益或所得, 即总收入在扣除各种成本费用后剩余的部分, 而我国农业税在对农业生产所得征税时, 并未扣除各种成本费用。此外, 农业税也不是规范意义上的流转税, 因为农业税并不只对农民出售的那部分农副产品( 即流转额) 征税( 张元红, 1997) 。
    农业税造成城乡税制分割, 强化了二元社会经济结构, 加重了农民负担。上世纪50年代, 国家为推行重工业优先发展战略, 建立了以城市征收制度为一元, 以农村征收制度为另一元的二元税制结构。1994年实行分税制改革后, 我国城市建立了适应市场经济的现行税收制度, 基本上解决了城市工业积累率过高的问题, 理顺了政府与工业及城市居民之间的分配关系。但是, 农村征收制度却没有改变向农民索取剩余的性质。1985年政府放弃了农产品统派购制度, 实行粮食定购制度。撤消农村人民公社建立乡镇政府后, 财政预算内资金不能满足乡镇政府的正常需要, 为了解决乡镇财政的资金缺口, 国家授予了乡镇政府的收费权。结果农村形成了农业税收、粮食定购制度、收费三足鼎立的农村税费制度。这就导致了在改革时期以城市现代工商税制为一元、以农村传统税费制度为另一元的新的城乡二元税制结局。现行的农村税费制度使农业剩余从农村农业部门大量流入城市工业部门, 转变为工业利润和城市居民补贴的政策工具, 这就是农民负担过重的制度性根源( 刘书明, 2001) 。
    我国目前已经建立了比较完整的工业体系。多年来的巨额农业资源流出, 使农业本身自我积累的能力已经十分脆弱。改变过度提取农业剩余的政策, 为农业创造一个能自我积累的环境已经刻不容缓。而且, 中国改革已经进行了20余年, 市场价格机制不断完善, 城市社会保障制度的建立以及个人所得税制的发展已经使城市居民增强了对改革的承受能力。因此, 要不失时机地调整城市偏向的国民收入分配政策和统一城乡税制, 理顺城乡居民之间的分配关系( 刘书明, 2001) 。
    农业税易成为农村摊派的借口。农民认为交纳农业税天经地义, 而基层政府常利用农民这种心里, 将地方和部门各项杂费摊派随着农业税一并下达, 加重农民负担。农业税如果增加一点, 其他有可能增加二点, 甚至增加更多。这就形成了“头税轻, 二税重, 三税四税无底洞”。而且, 农业税征收成本高, 带来了一系列社会政治问题。农业税的征收对象是千家万户高度分散的小农, 农业税的征收如果仅靠税务部门是难以征到的, 必须借助基层政府的力量。这些年, 因为征收农业税, 干部与群众之间相互致伤致死的恶性案件就累见不鲜, 有的地方甚至发展成打砸乡镇政府的群体性事件。此外, 农业税征收使乡镇行政人员不断增加, 造成了农村干部的腐败, 阻碍着基层民主制度的建设, 并侵害了农民种植的自主权( 张晓冰, 2003) 。
    也有部分文献认为农业税应该保留。他们承认现行的农业税制度存在缺陷, 需要进一步改革, 但反对立即取消农业税的激进观点。他们更多地是从农业税制的历史、政策稳定性和基层政府利益来分析农业税是否存留这一问题的。主张将农业税保留的主要理由是: 农业税是历史原因造成的, 是在所难免的。农业税只要没有什么大的不合理, 农民缴习惯了,就没有必要经常变动。农民负担水平要长期稳定, 农村税费制度必须首先稳定, 而负担水平如果长期不动, 税费制度也就没有必要经常变动。设计农业税制要把握好三条: 一是一国农业的自给半自给程度或商品货币化程度如何, 征税机关有没有条件和手段准确核定农民的收入; 二是农业的经营规模和农民的素质如何, 设计税种和考虑征收方式一定要有个“成本”概念; 三是在一定时期是尽可能多地利用现有制度资源还是彻底抛开而进行税制改革,哪种做法更经济合理, 这本身就需要更好地甑别和把握。我国农村税费改革应分“三步走”:第一步, 即目前的改法, 去掉“三提五统”和各种乱七八糟的集资、收费和基金, 实行以农业税及其附加和“一事一议”筹资筹劳为基本框架的税费制度; 第二步, 在规范现行税费制度和推进上层建筑改革的基础上, 随着国家财力增强, 逐步减少以至取消那些不应当由农民负担的税费项目; 第三步, 经过很长很长的时期, 当农业产值占GDP的比重至少下降到5%以下, 城市化水平至少达到80%以上, 农业已基本实现现代化的时候, 农业也许会同其他部门一样, 实行统一的税制( 唐仁健, 2001) 。
    主要参考文献:
    [1]樊纲:《论公共收支的新规范—— 我国乡镇“非规范收入”若干个案的研究与思考》,《经济研究》1995年第6期。
    [2]国家税务总局农税局课题组:《农民负担与农业税制改革问题》,《税务研究》2005年第4期。
    [3]国家统计局农村社会经济调查总队:《2002年农民税费负担显著下降》,《调研世界》2003年第3期。
    [4]黄佩华等:《中国义务教育与公共财政》,《比较》2002年第4期。
    [5]贾康、白景明:《县乡财政解困与财政体制创新》,《经济研究》2002年第2期。
    [6]贾康、赵全厚:《减负之后: 农村税费改革有待解决的问题及对策探讨》,《经济研究参考》2001年第88
    期。
    [7]姜长云等:《农村税费改革问题研究》,《经济研究参考》2001年第24期。
    [8]林万龙:《乡村社区公共品的制度外筹资: 历史、现状及改革》,《中国农村经济》2002年第7期。
    [9]刘书明:《统一城乡税制与调整分配政策: 减轻农民负担新论》,《经济研究》2001年第2期。
    [10]秦晖:《税费改革: 历史的经验和现实的选择》,《中国改革》2001年第10期。
    [11]孙潭镇、朱钢:《我国乡镇制度外财政分析》,《经济研究》1993年第9期。
    [13]谭秋成:《农村税费改革: 放弃还是完善》,《中国农村经济》2001年第11期。
    [14]谭秋成:《地方分权与乡镇财政职能》,《中国农村观察》2002年第2期。
    [15] 唐仁健:《国外农业税收制度及其对我国的启示: 农村税费改革下一步怎么走》,《农业经济问题》2002年第10期。
    [16]王凯伦、吴国良、张百放:《农民负担“费改税”质疑》,《中国农村经济》1999年第10期。
    [17]魏建:《“公共产品”的强制性供给与农民负担的谈判制度》,《南开经济研究》1998年第1期。
    [18]吴理财:《农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果—— 以安徽为例》,《比较》2002年第4期。
    [19]吴理财、李芝兰:《乡镇财政及其改革初探—— 洪镇调查》,《中国农村观察》2003年第4期。
    [20]吴士健、薛兴利、左臣明:《试论农村公共产品供给体制的改革与完善》,《农业经济问题》2002年第7期。
    [21]熊巍:《我国农村公共产品供给分析与模式选择》,《中国农村经济》2002年第7期。
    [22]叶兴庆:《论农村公共产品供给体制的改革》,《经济研究》1997年第6期。
    [23]张军:《乡镇财政制度缺陷与农民负担》,《中国农村观察》2002年第4期。
    [24]周飞舟、赵阳:《剖析农村公共财政: 乡镇财政的困境和成因—— 对中西部地区乡镇财政的案例研
    究》,《中国农村观察》2003年第4期。
    [25]张元红:《论中国农业税制改革》,《中国农村经济》1997年第12期。
    [26]周业安:《县乡财政支出管理体制改革的理论与对策》,《管理世界》2000年第5期。
    [27]祝保平:《农村税费改革试点的进展、难点及思考》,《中国农村经济》2001年第2期。
    [28]朱钢:《农村税费改革与乡镇财政缺口》,《中国农村观察》2002年第2期。
    [29]朱守银:《农村税费体制改革的研究》,《中国农村观察》1999年第6期。
    [30]张晓冰:《也论废除农业税制》,《农业经济问题》2003年第8期。
    　
    文章出处：社会科学管理与评论