崔红志：农村实行社会保障的路径选择

    改革开发以来，我国在农村社会保障体系建设方面开展了大量的工作和探索。但是，我国农民主要依靠个人、家庭和农村社区集体应对各种生存风险，农村社会保障制度仍然只有很小的覆盖面，而且保障程度低，区域差异大。在吸取过去工作中经验教训的基础上，把握农村社会保障制度建设的规律，积极探索农村社会保障的实现路径和实现形式，建立与农民需求和经济发展水平相适应的农村社会保障制度。
    一、以政府财政投入为主体，以省为单位，建立农村最低生活保障制度
    由于公共资源投入能力的限制，我们不可能在短期内建立起一整套相对完善的农村社会保障制度，只能根据农民的保障需求和经济发展水平而“择优选择”。最低生活保障制度是农村社会保障体系的基座, 是社会保障体系中的最后一道“安全网”。这是因为，第一，农村低保制度直接瞄准农村中的穷人，能够弥补国家现有三农支持政策的不足。第二，如果人们知道有一个社会安全网的存在，就会更主动地从事那些有一定风险但潜在回报相对较高的活动，从而促进农村产业结构的战略性调整；也能够减少农民的应急性储蓄，从而活跃农村消费市场，拉动内需。第三，从国家的层面上看，一个有效的社会安全网能够促进国家在其它政策领域中集中关注效率而不是公平的问题。
    政府财政投入应该是低保资金来源的主体。改革开放以来，我国财政收入逐步提高，已经具备了以政府财政投入为主体来建立农村最低生活保障制度的物质基础。要对各级政府承担的责任进行明确的划分。在目前基层财权与事权不对称的情况下，县乡两级政府没有能力承担农村最低生活保障的资金。可以考虑以省级财政为主体，省、市、县、乡四级政府共同承担。
    二、从经济发达地区起步，在全新的基础上开展农村社会养老保险工作
    社会养老保险是解决农民养老问题的重要手段，也是落实计划生育基本国策和促进农业生产规模化的客观要求。但是，农村社会养老保险必须突破原来民政部农村社会养老基本方案的框架，在全新的基础上起步。在发达地区，尝试建立财政补贴的社会养老保险制度。在欠发达地区，通过优惠政策，诱导农民参加商业保险的强制性老年储蓄和银行老年储蓄。
    1．清理农村社会养老保险的遗留问题。国家民政部从80年代后期就开始探索建立农村社会养老保险制度，缺乏社会保障应有的强制性、再分配性、国家责任性，是一种强制性养老储蓄。但这种强制性储蓄又没有商业保险强制储蓄的多样性和灵活性。由政府部门推动，冠之以“社会”之名又违背农民意愿，在实践中逐渐异化为由村民替村干部“买单”的村干部养老保险、农村青年想参军就必须购买的义务兵养老保险、结婚就必须购买的“新婚养老保险”等等。这种制度不仅无助于解决农民的养老问题，而且容易加剧农村社会的矛盾。国家要尽快制订出切实可行的政策，清理整顿农村社会养老保险的遗留问题。
    2．在发达地区，尝试建立政府承担责任的社会养老保险制度。从国际经验看，发达国家在工业化和现代化的过程中都建立了面向农民的社会养老保险制度。由于农民是自雇者，不像雇佣工人那样可以由雇主承担部分保险费的社会保险体系，发达国家的农村社会保障体制无一例外地得到了政府在财政上的支持。根据一些学者的研究，发达国家建立农民养老保险计划时的社会经济指标一般是：①农业在国民生产总值中的份额低于15%，农业劳动力结构份额在20%以下。②农业人口在全国总人口中所占比例已下降到50%以下，③人均国民生产总值在2000美元以上。显然，我国目前还不具备这些条件。但是可以鼓励农民参加商业性强制储蓄；也可以在银行设立农民养老个人账户，通过优惠利率鼓励农民参加银行养老储蓄，只有在一定年限后才能支取账户上的资金。为解决农村中的穷人和计划生育对象的养老问题，可通过一些办法给他们的养老账户直接注入资金。
    三、以大病统筹为重点，探索不同类型的农村合作医疗制度
    解决农民的疾病风险和因病致贫、返贫问题，最重要的是供方政策的改革，在医药市场中引入市场机制，消除垄断产生的高价。同时，应按照农民的实际需求，尊重农民意愿，建立起多层次、多类型的农村合作医疗保障。
    1．要正确选择合作医疗的形式和内容。从合作医疗的层次看，可以先从村级合作起步，逐步向乡（镇）合作医疗和县市合作医疗过渡。合作医疗是一种医疗保险制度。只有覆盖相当数量、而且包含具有不同疾病风险的人口，才能有效发挥作用。但是，如果合作医疗的统筹层次高，不仅要付出直接的管理成本，而且也增大了管理机构甄别和控制道德风险的成本。同时，在目前我国基层的各种管理制度还很不健全的情况下，很容易出现合作医疗基金的流失，农民的保命钱和政府的补助不能真正用在农民的身上；也容易出现在医疗费补偿方面的差别对待。如果先从村级起步，虽然因参加的人口规模小，但管理成本和控制道德风险的成本低，农民可以亲自参加管理，账目的透明性强，从而能够增加农民参与的积极性。就合作医疗内容而言，可探索合医合药、合医不合药、合药不合医等多种形式。
    2．确定医疗费用补偿方式，探索“保小”、“保大”不同的结合模式。对于广大农民来说，疾病威胁主要是大病威胁。把合作医疗的着眼点放在保大病上的做法是适当的，可以有效防止目前最突出的因病致贫、返贫现象。但从另一方面看，保大病就不可避免降低覆盖率，起付线越高，收益面越窄。因此，农村新型合作医疗要在保大病的基础上，探索大小兼顾的保障模式。
    3．鼓励农村合作医疗与商业医疗保险的结合。可以按照合作医疗保险的方式筹集资金，交由商业性保险公司按照协商的保险合同承担赔付责任。这样，一方面借助商业健康保险具有的精算技术和保险公司雄厚的资金力量支持，发挥合作医疗保险基金的保障功效，另一方面，也可以避免合作医疗保险基金管理的成本支出，防止农民“保命钱”的流失。
    4．建立农村医疗救助制度。医疗救助是医疗保障制度的一个组成部分。由于农村中的穷人往往没有能力参加合作医疗，更没有能力参加商业医疗保险；即使农民已经参加了合作医疗制度或商业医疗保险，但因为较高的报销门槛，所以那些低于这一标准的病人无法受益，而且即使符合条件，往往也只是报销超过起付线的一定比例，农民个人仍要承担很大的负担。所以，需要加强医疗救助制度建设，为农民提供一定的福利性医疗保障，摆脱因病致贫和因病返贫。
    四、从保护农民利益出发，积极而又慎重地把失地农民和进城农民工纳入城镇社会保障的覆盖范围
    目前，我国城镇社会保障体系已经趋于完善。而农村社会保障体系的完善还正在建设之中。由于工业人口与农业人口面临的风险不同，所以，没有必要建立全国一体化的社会保障体制，而且现在还不具备建立全国统一的社会保障体制的条件。改革至今，我国农村内部高度同质化、均等化的格局发生了根本变化，农民（农村人口）这一指标已不代表一个同质性的集团，而是一个由异质性很强的不同群体所组成的综合体。其中，失地农民已经失去了原来的土地保障，进城农民工因为对集体土地的承包权而拥有土地保障。
    1．把失地农民和进城农民工纳入城镇最低生活保障的覆盖之中。进城农民工在城市生活，需要支付与城市居民相同的生活消费价格水平。失地农民中的大部分也主要居住在城市，他们在从业性质、生活区域、生活方式等方面与城镇人口已经基本完全趋同。应该改变现在的城镇最低生活保障只覆盖本地居民的做法，把失地农民和进城农民工也纳入救济范围之中。由于农民工的流动性大，各地可以制定一些具体的标准，重点瞄准那些在本地有稳定工作、工作年满一定期限、准备长期在本地生活的进城农民工。只有这样，那些打开城门的户籍制度改革才有意义。
    城镇社会救济的压力并不会因为扩大覆盖对象而骤增。因为，那些能够在城镇立足的外来民工大多年富力强、收入稳定、家庭负担小，大多不会成为救济的对象。同时，农民如果在城市找不到稳定的工作，也不会仅仅为了得到城镇的救济而进城。从失地农民的生存状况看，目前各地失地农民大体有三种类型：一种原来就不是依靠土地经营作为收入来源的农民，他们从事非农经营，职业稳定，收入较高。对于这部分失地农民，根本不存在基本生活保障的问题。第二种是虽然收入一般，但基本生活也不存在问题。真正需要救济的是第三种类型，即那些无法再就业、年龄比较大、体力比较弱、基本生活有困难的失地农民。政府所要给予基本生活保障的就是这部分失地农民。
    2．确定一定比例的国有土地出让金，建立失地农民社会保险基金。在城市化的过程中农民的失地现象不可避免。失地农民问题的根源在于现行的征地制度，农民没有参与土地价格交易的权利，而国家的征地补偿标准太低。实行土地换保障，把失地农民纳入社会保障的覆盖之中，是解决失地农民生计的重要措施。但是，问题的关键是如何换保障和换取什么样的保障。在目前的土地征用和补偿框架下，不能从给农民的补偿费中扣除很大比例直接纳入到政府的社会保障资金账户，而应该从政府的土地收益中拿出一部分作为保险基金。而且，不能只顾及农民的养老问题和仅仅把农民纳入城镇社会养老保险体制，还应该考虑失地农民在其它方面的需求。
    我国土地补偿标准为所征地块前3年平均产值的6-10倍，安置补助费是4-6倍。按照年收入800元计算，每亩地的补偿标准为8000—12000元。据统计，改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。在这种情况下，政府应该从土地受益中拿出一部分作为社会保险基金，专款用于失地农民的社会保险，而不是把现有的对农民的补偿用作农民参加社会保障的保险费。2004年中央一号文件指出，“从2004年起，确定一定比例的国有土地出让金，用于支持农业土地开发，建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力”。这表明中央已经确认，国有土地出让金应当至少部分用于农村的建设发展。
                                                                                                                                       
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