潘劲：农产品行业协会发展中的政府行为分析

    内容提要：政府自上而下组建农产品行业协会，对农产品行业协会加以扶持，在特定情况下对协会直接介入，都有其产生的客观必然性。同时，政府在农产品行业协会发展中的一些行为也存在不合理因素，如立法缺失，管理体制纰漏，过度介入等，因此，应对政府行为进行规范。
    一、引言
    （一）问题的提出
    随着中国加入世贸组织，农产品行业协会在促进中国农业及涉农企业和农户的组织化以及提高农产品的市场竞争力方面的作用日益受到瞩目。然而，我国目前对农产品行业协会的研究还很薄弱，不仅研究领域狭窄，对所研究的问题也缺乏分析力度。通过大量调研笔者发现，在中国农产品行业协会的发展过程中，政府给予了强大的推动，政府行为贯穿农产品行业协会发展的始终。农产品行业协会发展中的政府行为，协会与国家的关系等问题本应成为农产品行业协会研究的重点，然而目前对这一领域的研究基本属于空白。有鉴于此，本文拟对农产品行业协会发展中的政府行为展开分析，并对导致其行为的原因进行剖析，并在此基础上提出自己的建议，从而为农产品行业协会的发展和研究提供参考。
    （二）有关农产品行业协会的发展类型
    由于在接下来的分析中要涉及不同类型的农产品行业协会，所以，在此先对农产品行业协会的发展类型做一简要划分。按照政府和企业在协会中的地位和作用，农产品行业协会可以分为政府主导型、企业主导型和混合型三种类型。政府主导型行业协会亦称官办行业协会，是指在农产品行业协会的组建和运作过程中，政府始终起主导作用，居支配地位，企业只是被动地参与，在决策中起从属作用。企业主导型行业协会亦称民办行业协会，是指在协会的组建和运作过程中，成员企业居主导地位，起支配作用，政府则起宏观管理和辅助推动作用。混合型行业协会亦称民办官助或官民结合型行业协会，是居于民办和官办之间的一种组织形式，政府和企业相互合作，共同构成农产品行业协会产生和发展的促进因素。由于在农产品行业协会的三种类型中，官办和官民结合型行业协会占居绝大多数，纯粹民办的农产品行业协会极为少见，所以除特别指涉外，本文所探讨的农产品行业协会主要是指官办和官民结合两种类型。
    二、农产品行业协会发展中的政府行为
    （一）政府自上而下的制度安排引致农产品行业协会的产生
    市场经济下的行业协会是由从事同一行业的经营实体为了自身的利益而自愿发起成立的非营利性组织。正如美国《经济学百科全书》所定义的：行业协会是一些为达到共同目标而自愿组织起来的同行或商人的团体。自愿性是市场经济条件下行业协会产生的一大特征。而我国由于正处于计划经济向市场经济的转型时期，行业协会的产生有其特殊之处。农产品行业协会作为行业协会的一种，其生成方式同样带有转型时期的中国特色。
    我国农产品行业协会的产生缘自多种因素作用的结果，其中，政府自上而下的制度安排是农产品行业协会产生的直接原因。我们可以从农产品行业协会的产生历程中看出这一趋势。
    中国渔业协会是中华人民共和国成立后产生的第一家农产品行业协会，成立于1954年。当时主要是为了在中日两国未建立外交关系的情况下以民间途径解决两国渔民的海事纠纷问题，是在周恩来总理的指示下组建的。目前的宗旨是维护我国渔业权益和渔民利益，发展同其他国家的民间渔业交流和合作关系，是国家对外民间渔业交流的一个窗口。中国渔业协会虽然对外是以民间协会的形式存在，而实质上是一个官办机构，其办公室设在农业部渔业局内，渔业局局长任协会会长，其业务经费由财政全额拨款，工作人员享受公务员待遇，有行政级别。
    如果说中国渔业协会的产生属于特定历史条件下的一个特例，是政府为解决对外民间纠纷所做的一种策略选择的话，那么，产生于改革开放初期的中国农产品行业协会则很好地诠释了政府作为协会“第一推力”的作用。
    农产品行业协会的产生不是孤立的，它是伴随其他领域行业协会的产生而产生的。
    20世纪80年代初中期中国经济体制改革初期，针对我国长期存在的部门管理体制、缺乏行业管理经验这一实际，原国家经贸委等单位派代表团对国外行业管理状况进行考察，在其有关国外行业管理的考察报告中，建议有关部门和地方政府进行行业协会的试点。国务院首先于1982年批准成立了中国包装技术协会和中国食品工业协会。中国食品工业协会是中国改革开放以后产生的第一家涉农行业协会，由十几个相关部委的领导组成协会的领导班子，是典型的官办行业协会。随后产生的中国奶业协会、中国种子协会、中国饲料工业协会等，也都是在政府有关部门的推动下成立的。
    80年代未90年代初，随着经济体制改革的不断深入，政府机构改革的不断开展，为了实现政企职责分开，正确发挥政府管理经济的职能，并在转变职能的基础上逐步进行机构的调整和精简，在国务院及相关部门的推动下，一大批行业协会随之产生。中国食品土畜进出口商会、中国蔬菜流通协会、中国食用菌协会等农产品行业协会相继成立。随着改革的不断推进，作为从部门管理向行业管理转变的一个重要标志是撤销一些专业管理部门，以行业协会代行管理之职。中国轻工业部和纺织工业部相继取消，代之而起的是中国轻工总会和中国纺织总会。在原轻工部和纺织工业部一部分产业司局和处室基础上相继成立了一批全国性行业协会。中国糖业协会、中国肉类协会、中国棉纺织工业协会、中国丝绸协会等一些涉农行业协会也随之产生。由于这些协会（包括以后以同样方式产生的行业协会）是整部门或整处室转制，协会的主要领导和工作人员大多是由原部门人员担任，因此，这些行业协会又被称作“翻牌”协会。
    90年代末随着中国加入WTO的临近以及最终于新世纪初正式加入WTO，世界上各农产品生产国也加紧了对中国的防范。它们一方面加强对本国农产品贸易的保护，多次发起针对中国农产品的反倾销；另一方面，以各种农产品行业协会及相关组织作载体，既将本国农产品销往中国，又对中国市场进行窥视，对中国农产品形成严重威胁。为了应对挑战，中央政府及各部门日趋重视对农产品行业协会的组建工作。中国棉花协会便是在国务院有关领导的亲自协调下，经朱镕基总理、温家宝副总理批准成立的，由全国供销总社党组书记、常务副主任兼会长。
    由于中国各地的涉农企业和农户分散而弱小，自我组织能力很弱，各级政府便承担起发动和组织涉农企业和农户的责任。近几年在浙江、上海、海南等地诞生的农产品行业协会大多是通过这种途径产生的。以浙江省为例，为了提高农业的组织化程度和国际竞争力，省委、省政府极力推动农产品行业协会的组建。全省第一个单品种农产品行业协会浙江省茶叶产业协会便是在省委书记的倡议下于2000年成立的。在协会的筹建过程中，副省长亲任筹备组组长，省委副秘书长为副组长，农业厅、林业厅、供销社、中国茶叶科学研究所等部门和单位的领导为筹备组成员，从而促成了茶叶协会的顺利产生。
    20世纪末在中国产生的农产品行业协会，基本上为政府主导下的官办行业协会。进入新世纪以后，随着政府职能的转变，农产品行业协会的产生方式也在发生变化，民办官助、官民结合型农产品行业协会不断产生。例如，温州市茶叶产业协会是直接在市委、市政府的发动组织下产生的，政府相关部门的负责人也在协会理事会中任职，但协会会长及7位副会长则为民营企业的董事长或总经理，是典型的官民结合型行业协会。然而，如前所述，无论是官办行业协会还是官民结合型行业协会，都是在政府的推动下产生的，是政府自上而下制度安排的结果。
    （二）政府对农产品行业协会的扶持
    政府对农产品行业协会的扶持是多方面的。如果说政府自上而下的制度安排引致了农产品行业协会的产生，那么，政府扶持则是农产品行业协会健康发展的保证。
    1.制度环境营造。随着中国加入WTO，如何转变政府职能，充分发挥农产品行业协会在保护国内农业、提高农产品的国际竞争力方面的作用，已经引起政府的高度重视。2003年中央农村工作会议明确提出要积极发展农产品行业协会，并要求政府赋予协会必要的职能和手段。温家宝总理也曾批示：“农产品行业协会和各种专业合作组织，是联结农户、企业和市场的纽带，对于提高农民的组织化程度，转变政府职能，增强农业竞争力，具有重要作用”，并要求有关部门组织对农产品行业协会的调研，提出政策建议。中央农村工作领导小组、农业部等部门和单位先后组织多项有关农产品行业协会的课题研究，原国家经贸委高度重视农产品行业协会的制度建设，要求所属农产品行业协会按照农业产业化的要求进行改革，全国供销合作总社还出台《加快农产品行业协会发展的意见》，所有这些都对营造有利于农产品行业协会的发展环境起了促进作用。
    浙江省在制度环境的营造方面走在了前面。在2003年全国农村工作会议上，浙江省围绕农产品行业协会的组建和作用做了专题发言，将农产品行业协会提到很高的位置。政府还发起成立了浙江省农产品行业协会联席会议制度，每个季度召开一次会议，分别由农业厅、林业局、海洋渔业局、粮食局、供销社轮流主持，并拟定讨论主题。联席会议设有秘书处，秘书长由省政府办公厅原秘书长担任，两位副秘书长分别为省办公厅农业处处长和省财政厅农业处处长。秘书处的主要工作是协调各部门内农产品行业协会的发展，为全省农产品行业协会尤其是省级农产品行业协会提供咨询、信息等方面的服务，同时开展调查研究，为政府决策提供参考。浙江省农产品行业协会联席会议制度在全国属于首创。由于形成了有利于农产品行业协会发展的制度环境，全省农产品行业协会蓬勃发展，截止2004年3月，全省县级以上农产品行业协会发展到384个，其中，省级农产品行业协会19个，均为全省农业的主导产业。
    福建省于2004年1月以政府令的形式向各市、县（区）人民政府和省直属单位发布了“福建省人民政府关于加快农产品行业协会发展的意见”，对农产品行业协会发展的指导思想、基本原则、职能作用、运行机制以及加强引导和服务等做了专门的指示，在全省范围内形成了促进农产品行业协会发展的氛围。福建省是首家政府专门就农产品行业协会发展问题发布文件的省份。
    2.资金支持。资金支持是政府对农产品行业协会最直接的扶持。在农产品行业协会发展迅速的省区，农产品行业协会大都得到了政府的资金支持。浙江省不仅为每个省级农产品行业协会提供数额不菲的启动资金，每年还为每个省级协会提供20万元的办公经费。如果协会开展其他业务，还可以另行申请拨付经费。此外，省财政还为省级农产品行业协会提供1000万元的担保资金用于扶持会员企业的发展。许多市县政府也都定期或不定期地对农产品行业协会提供资金支持。例如杭州市余杭区本牌鳖管理协会，每年都可以得到政府20万元的财政补贴。温州市茶叶协会2003年以“交流、展示、商贸”为主题而主办的温州早茶节，累计支出40余万元。其中，协会通过冠名权和特等奖拍卖以及展位认购等市场化运作方式，自筹资金20万元。其余资金均由政府财政补贴。
    3.转移职能。如果说资金支持是政府对农产品行业协会的直接扶持，那么，转移职能则是政府对农产品行业协会的间接扶持。所谓转移职能，是指政府将原属政府行使的一部分职能转移或委托给协会，就是通常所说的赋予协会一定的权力和手段。原外经贸部在中国食品土畜进出口商会（以下简称中国食土商会）成立之初就赋予其参与组织进出口商品的配额招标，为避免国外对中国一些农产品的反倾销，近年又赋予商会鳗鱼、肉鸡等贸易摩擦较大的四种商品的出口预核签章权。浙江省委、省政府已经明确，今后政府和部门在制定产业发展规划和落实政策措施时，首先要听取有关农产品行业协会的意见，把可以由协会办的事情尽量交给协会。省茶叶协会成立至今已先后承接三项政府委托的重要事宜，即制定龙井茶原产地域划分方案、协调管理全省有机茶开发工作以及对全省茶叶加工企业技术改造问题实施调查，提出改进建议。省海洋与渔业局赋予省水产流通与加工协会参与行业发展规划、质量安全标准的制定与实施以及推荐和初审龙头企业等六项职能。
    4.品牌扶助。随着市场经济的发展以及全球经济的一体化，商品品牌日趋凸显其重要性，因为它代表着产品的市场竞争力。因此，全国各地方政府在帮助协会创建品牌、宣传品牌方面可以说是不遗余力。为了打造“大佛龙井”这一品牌，浙江省新昌市政府连续十余年每年投入150万元用于商品促销和品牌宣传，并协助新昌市名茶协会注册了证明商标，为协会开展对这一品牌的统一管理和有偿使用创造了条件。盛产于淳安县千岛湖的“千岛玉叶”牌茶叶是浙江省驰名品牌，由淳安县林业局下属公司于1986年注册为商标。为了统一管理和有效使用全县的驰名品牌，由政府协调并出资20万元买下这一商标，并将其转让给淳安县千岛玉叶名茶协会。协会则通过向商标使用者每公斤收取3元的管理费，实施对商标的管理和宣传。
    如果说浙江省各市县政府在扶助协会打造品牌之途上还算顺利的话，那么，安徽省“霍山黄芽”的品牌创建之路则经历了一番坎坷。霍山黄芽茶叶历史悠久。史书曾有记载：“霍山有黄芽焉，可煮而饮，久服得仙”。自唐宋以来，历代王朝均以霍山黄芽为御用贡茶。霍山黄芽茶是霍山人的骄傲。然而，“霍山黄芽”这一商标却在1996年被四川省一家食品厂抢先注册。为了拥有对这一传统名茶的商标权，霍山茶协成立后，在分管县领导的带领下，会同县工商局、技术监督局和农业局负责人几上北京，并与四川省这一村办企业多次交涉，几经周折，终于争回了这个商品商标。为了对这一历史名茶做到有效的保护，协会又向国家工商总局商标局申请注册了“霍山黄芽”证明商标。这样，在县政府的扶助下，协会最终拥有了“霍山黄芽”证明商标的专用权，从而为协会开展商标的有偿使用、走上独立的发展道路奠定了基础。
    5.名誉任职。名誉任职是指政府有关领导在协会担任顾问、名誉会长等职务。中国粮食行业协会在1996年成立时由内贸部部长等4名部级官员任名誉会长，由国家计委副主任等13名副部级现任或原任官员任顾问。辽宁省食用菌协会最初是由相关企业和研究单位自发组建的。为了扩大影响，协会主动要求挂靠省农业厅，并邀请省人大农经委副主任任名誉会长。温州市茶叶产业协会这个民办性较强的农产品行业协会，也邀请了温州市委副书记、副市长等4人任名誉会长，市委、市政府副秘书长以及农业局局长等6人为名誉副会长。名誉任职一方面可以提升协会的公信度和影响力，另一方面也体现出政府对协会的肯定和支持。
    （三）政府对农产品行业协会的监管与介入
    1.政府对农产品行业协会的监管
    我国迄今没有关于农产品行业协会或行业协会的专门法规。由于行业协会属于社会团体的组成部分，所以，政府对社团的管理同样适用于行业协会。也就是说，政府是以管理社团的方式来管理行业协会。
    新中国成立以来第一部关于社团管理的法规是1950年10月由政务院颁布的《社会团体登记暂行办法》。“暂行办法”规定政务院下属的内务部和地方各级政府是社团的登记管理机关。1969年内务部撤销后，社团开始分属国家计委、财政部、公安部等诸部门管理。直至1988年国务院进行机构改革时，才将社团管理职能交给民政部门。1989年春夏之交的政治风波，促使政府加紧了对社团管理体制的改革。1989年10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》，确立了社团的“分级双重管理体制”。1998年新的《社会团体登记管理条例》进一步强化了这一管理体制。
    “分级双重管理体制”是“分级管理”和“双重管理”的简称。所谓“分级管理”，是指按照不同层级对社团实施登记和管理，亦即社团的管辖范围要与社团的活动范围相一致。所谓“双重管理”，是指社团要接受两个单位的管理：一个是登记管理机关，一个是业务主管单位。社团在登记前应经其业务主管单位审查同意，在其存续期间也要接受这两个单位的监督管理。《社会团体登记管理条例》规定，民政部门是唯一的社团登记管理机关，国务院有关部门和县级以上地方各级政府有关部门及政府授权的组织是社团的业务主管单位。农产品行业协会作为社团的组成部分，其登记管理机关仍然是民政部门，其业务主管单位一般是农业、林业、商业等负责农业及相关产业发展的部门及其授权组织。也就是说，政府对农产品行业协会的管理主要是通过国家或地方的民政部门以及农业、林业、商业等涉及农业产业的政府部门进行。
    按照《社会团体登记管理条例》规定，登记管理机关履行以下管理职责：1）负责社团的成立、变更、注销的登记或者备案；2）对社团实施年度检查；3）对违反条例的社团进行监督检查并给予行政处罚。业务主管单位履行的监督管理职责包括：1）负责社团筹备申请、成立登记、变更登记、注销登记前的审查；2）监督、指导社团遵守宪法、法律、法规和国家政策并依据章程开展活动；3）负责社团年度检查的初审；4）协助登记管理机关和其他有关部门查处社团的违法行为；5）会同有关机关指导社团的清算事宜。可见，“条例”赋予协会主管部门相当多的权力，从而为其干预协会的活动提供了方便。
    2.政府对农产品行业协会的内部介入
    政府不仅自上而下引致农产品行业协会的产生，从诸多方面对农产品行业协会的发展进行扶持和监管，而且还以多种方式介入农产品行业协会的内部运作。
    首先，政府介入协会领导人的产生过程。由于协会领导集团是协会运作的核心，因此，政府对于协会领导人的产生给予了相当多的关注，一般都是由协会业务主管单位拟定领导集团名单，甚至有的是政府主要领导亲自提议。浙江省茶叶协会名誉会长便是由省委书记亲自推荐，协会会长则由副省长提名，其他负责人则由各部门组成的协会筹备组拟定名单，最后再经会员大会表决通过。
    其次，政府官员在协会中担任要职。政府官员担任协会要职是官办行业协会的重要特征。由政府现任官员兼会长的行业协会大多属于国家或当地的主导产业，对于全国或当地经济的发展起着举足轻重的作用。例如，安徽省霍山县茶产业是全县的支柱产业，在全县的经济发展中居重要地位。茶叶协会成立后，常务副县长亲任协会会长，四位副会长也均为政府各部门主要负责人。由政府原任官员担任要职的行业协会有三种情况：第一种是在体制改革中由原来的政府部门整体转制为行业协会，原部门领导也相应地成为协会的领导。例如，轻工部及相应处室的整体转制，原部门领导便成为协会领导。1996年中国粮食行业协会成立时，会长为原国家粮食储备局局长，常务副会长则为原国家粮食储备局常务副局长。第二种是由主管部门任命本部门官员到协会任职，相应地免去其行政职务。例如中国食土商会，其会长及副会长便是由原外经贸部委派的，现任会长是外经贸部配额管理司前司长。第三种是由主管部门委托本部门离退休官员任协会要职。这种情况在全国一级的农产品行业协会中很普遍。
    在中国这样一个官本位浓重的国家，政府或部门领导兼不兼任协会职务，什么级别、什么岗位的领导兼任，都对协会的权威性产生重大影响。兼任职务的领导级别越高，位置越重要，说明该协会越受重视，开展活动也就越方便。
    最后，政府介入协会的日常运作。协会的日常运作一般是通过协会秘书处进行。而许多协会，尤其是官办协会，其秘书处就设在业务主管单位的相关处室：或者是一套班子，两个牌子；或者由专人负责协会秘书处的日常工作。相关处室负责人同时也是协会秘书长。协会的许多工作是由政府相关处室承担。例如，安徽省霍山县茶叶协会，其秘书处与县政府茶叶发展办公室是一套人马，合署办公。协会秘书长由县茶叶办主任兼任，秘书处的日常工作也由县茶叶办人员承担。协会工作与政府工作密不可分。
    三、对农产品行业协会发展中的政府行为的评析
    （一）政府行为中的合理性因素
    1.政府自上而下组建农产品行业协会有其客观必然性
    政府自上而下组建农产品行业协会源自以下两个方面的原因：首先，构筑新型农业及相关产业的管理体制。在传统的计划经济体制下，我国实行的是部门管理，即各级政府通过建立专业经济管理部门，直接拥有和管理本系统内的国有企业和集体企业。十一届三中全会以来的经济体制改革，使经济领域格局发生了重大变化。一方面，市场机制逐步取代计划体制，企业获得了越来越大的自主权，专业管理部门对国有企业的管理力度越来越小。另一方面，个体私营经济以及各种合资、独资企业等非国有经济迅速发展，并且在国民经济中占有越来越大的比重，专业管理部门对于这些游离于本系统之外的非国有经济的管理显得十分乏力。与此同时，部门管理体制下的各部门之间的封闭、分割和各自为政，也阻碍了经济的协调发展。由于部门管理体制的弊端不断显露，从而亟需一种新的管理体制取代部门管理。这样，借助国外成功的行业管理经验，组建由同行业经营主体参加的行业协会，通过行业协会协调各经济主体的利益关系，构筑新的行业管理体制，便成为一种可行的选择。而组建农产品行业协会，构筑新的农业及相关产业的管理体制，也就提到了政府的议事日程。
    其次，政府机构改革。机构臃肿、人浮于事，是促使政府机构改革的重要原因。而构筑新的行业管理体制，也需要对原有部门管理机构进行改革。改革的主要内容就是精简政府机构，裁并专业管理部门。通过机构改革与职能调整，政府的专业管理部门的数量和职能都得到削减，使专业经济管理由过去偏重部门管理向偏重行业管理转化。而农业及相关产业的管理部门作为国家专业管理部门的一部分，也在改革的范围之内。通过政府主导下的制度安排，一部分农业管理部门被改组成农产品行业协会，并承接政府职能改革中剥离出的一部分职能。这样，农产品行业协会便在政府的自上而下的制度安排下得以产生。当然，行业协会的制度设计也不排除将其作为安置机构分流人员的处所，甚至这一功能在机构改革初期要大于行业管理。尽管这一设计存在许多弊端，但是，它毕竟减缓了社会震动，使改革不致因过于伤及一部分既得利益群体而受到强烈抵制，从而使改革顺利进行。这也是中国渐进式体制改革的一个特殊之处。
    最后，发挥政府的调控力和整合力，引领经济的发展。随着中国加入WTO，各国农产品行业协会纷纷登陆中国，它们成功开启中国市场的经验，使各级政府意识到组建农产品行业协会的重要意义。鉴于中国农户及涉农企业的分散和弱小，缺乏民间治理的经验，政府便发挥其调控和整合资源的能力，自上而下地组建起农产品行业协会，以期带动农业及相关产业的发展。近年产生的农产品行业协会大多是基于这一原因而产生和发展起来的。
    2.农产品行业协会的特殊性，需要政府加以扶持
    农产品行业协会与其他领域的行业协会相比，具有较强的弱质性特点。其他领域的行业协会不乏实力雄厚的大型企业，自主管理意识很强。而农产品行业协会的会员一般为涉农企业和农户，弱小而分散。即使同属进出口商会，涉及农产品进出口的中国食土商会，也是原外经贸部所属六大商会中实力最弱的一个。其会员企业与其他商会的会员企业无论是规模还是实力都不具可比性。大企业一般比较注重自己的形象，自律性和诚信意识较强，而小企业，尤其是农户，自律性和诚信意识相对较弱。而且，农产品行业协会多数是在近年迎接WTO挑战的过程中发展起来的，其中绝大多数又是地方性行业协会，会员的散弱和缺乏自律等特点表现得更为突出。农产品行业协会还有一个显著特点，即它的公益性。面对众多农户和涉农企业，协会很难做到“谁入会、谁出钱、谁受益”，效益外溢非常明显。仅靠会费维持运转很不现实，也很不合理。因此，农产品行业协会要想得到发展，离不开政府诸多方面的扶助。
    政府对农产品行业协会的扶持已经成为世界惯例。许多国家的政府都对农产品行业协会有资金或税赋等诸多方面的支持。这既可以巧妙地避开WTO不能直补农民的规则，又可以达到扶助本国农民和农业的目的。例如，美国政府每年补贴美国谷物协会1000万美元，约占协会经费总额的一半；每年补贴家禽协会2000万美元，用于开拓国际市场。2002年美国执行了两个有关拓展农产品海外市场的计划：一个是《农产品国外市场拓展计划》，政府补贴20个协会3350万美元；另一个是《国际农产品市场进入计划》，政府补贴66个协会9000万美元。如果说美国属于发达国家，资金雄厚，从而不会吝惜对农产品行业协会的资助，那么，发展中国家也同样给予农产品行业协会相当多的支持。以土耳其为例，政府为使土耳其榛子占领中国市场，一次性补贴榛子协会200万美元，在北京的公共汽车上时常会看到它们的广告。
    政府对农产品行业协会的扶持是否会影响协会的独立性？这里存在一个如何理解农产品行业协会的独立性问题。一个组织的独立性具体可以表现为不受政府或其他组织的支配，能够独立地筹措自己的资金，独立地确定自己的发展方向并实施自己的计划。显然，这种完全的独立性很难存在于行业协会这一组织形式之中。行业协会作为一国或一个地区的行业性组织，要想获得一定的发展，都要或多或少地受到政府的影响。尤其是农产品行业协会，由于其弱质性和公益性，更是离不开政府的大力扶助。因此，农产品行业协会的独立性只是一个相对的概念，是有限的独立。这种有限的独立性构成了农产品行业协会的发展特征。
    3.政府介入农产品行业协会的运作在特定情况下也有其合理性
    首先，政府介入，可以在缺乏民间治理能力的情况下先搭起一个组织框架，然后谋求进一步发展。例如，安徽省霍山县属于全国贫困县，由于计划经济的长期统治，农户和涉农企业不仅实力弱，而且习惯听命政府的安排，缺乏自主管理的意识和经验。为了推动全县支柱产业茶产业的发展，政府在国际合作扶贫项目的资助下，牵头组建了茶叶协会，并由主管农业的副县长任会长。政府介入的结果不仅使本县诞生了第一个农业领域的行业协会，而且在协会和政府的共同努力下，使本县的传统名茶霍山黄芽获得证明商标，从而为协会的进一步发展奠定了基础。
    其次，政府可以通过自身的权威和高度的整合力调解利益冲突，化解矛盾，从而使不同利益群体的合作成为可能。例如，中国北方属于大豆产区，南方则属于大豆销区，两者属于不同的利益群体。农业部在筹备大豆协会的过程中，在协会会长的人选上双方针锋相对，互不相让，都想让自己一方的企业当选。最后，由农业部一位资深司局级干部任会长，才获得双方企业的认可。安徽省霍山县茶叶协会成立前，县域内已有两个茶叶协会，均产生于90年代中期。一个是由农业局牵头组办的，农业局局长任会长；另一个是由供销社牵头组办的，供销社主任任会长。两个协会均在民政部门登记注册为社团法人。按照国务院1998年《社会团体登记管理条例》规定，同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，登记管理机关不予批准成立新的团体，也就是说，同一地区原则上只能有一个同行业协会。这样，在县委、县政府的统一协调下，各相关部门经过充分协商，最后同意以嫁接改造的方式成立新协会，以替代原有协会。由于两个协会均限于各自的系统之内，归属不同的业务主管单位，有着不同的经济利益，在这种情况下，也只能是政府出面，借助自己的权威和整合力，协调不同群体的利益关系。这样，常务副县长任会长，各相关单位领导任副会长也就在情理之中了。
    最后，与主管单位合署办公，可以节省组织的运作成本，这对于基础薄弱的农产品行业协会的初期发展很有意义。例如，温州市茶叶协会在协会章程中明确规定，协会办公场所由会长单位提供，并聘请专人负责协会业务。会长单位，一个民营企业如约提供了办公场所。但是，由于协会经费有限，为了扶持协会的发展，协会的业务主管部门农业局不仅为协会提供了办公场所，而且配备专人负责协会的日常业务，从而保证了协会的正常运转。
    也许会有人提出异议：政府介入农产品行业协会的运作，甚至与协会合署办公，这就使协会失去了独立性。这种失去独立性的行业协会是否有存在的必要？笔者的回答是肯定的。相对于政府对经济的全面控制而言，尝试用组建行业协会的方式管理经济毕竟是一种进步。尽管协会与政府之间有着千丝万缕的联系，尽管它还缺少应有的独立性，但是它植根于当地的土壤，适应当时的特殊环境，从而有其存在的合理性。而且更为重要的是，行业协会这一组织形式的存在也为未来的组织裂变提供了载体。许多官办农产品行业协会通过政府和企业的共同努力，最终走上民办之路便是证明。
    （二）政府行业为中的非合理性因素
    1．立法缺失
    前已述及，我国迄今尚未制定有关行业协会发展的专门法规。政府对行业协会的管理主要是依据1998年国务院颁布的《社会团体登记管理条例》。尽管原国家经贸委曾颁发过有关行业协会发展的文件，例如《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》（1997年），《关于加快培育和发展工商领域行业协会的若干意见（试行）》（1999年），《关于加强行业协会规范管理和培育发展工作的通知》（2003年）等。同时，一些地方政府也颁发了有关行业协会的管理条例，例如《温州市行业协会管理办法》，《上海市促进行业协会发展规定》等。但是，这些文件具有明显的部门性、过渡性和地域性特点，缺乏权威性和影响力，对于行业协会的“跨部门、跨地域、跨系统”的发展指导不力。
    此外，就社团管理条例本身来讲也有缺憾。行业协会是行业自律性组织，它不具有政治色彩，对既存秩序和主流意识形态不构成威胁。而目前的社团管理条例过于突出政治性，把经济类协会混同一般社会团体，将协会纳入与一般社团组织相同的管理体系之中，未能考虑和反映行业协会的特殊性。由于将行业协会与一般社团混同管理，也就无法就行业协会的性质、职能定位、日常监管等问题做出实质性规定。
    因此，仅仅一部关于所有社团的登记管理条例以及为数不多的部级和地方性文件，已经不能满足行业协会的发展需要。
    2．双重管理体制的弊端
    首先，双重管理体制赋予政府部门，尤其是业务主管部门过多的权力。在双重管理体制下，行业协会从组建到运作都要在业务主管部门的监管之下，从而使协会成为业务主管部门的附属物。主管部门可以决定领导人的任免，可以介入协会的业务，也可以将其退休或分流人员安排到协会，这就使协会难以独立成长，形成良好的发展机制。
    其次，双重管理体制不利于开展行业管理。由于是依托部门办协会，许多协会的会员为原系统内的国有企业或集体企业，会员数量很少，致使行业覆盖面狭窄。据悉，有半数全国一级的农产品行业协会的会员拥有量不足200个，行业覆盖面在10％以下（吴志雄等，2003），从而不具有行业的代表性。由于协会成立前都要经过业务主管部门这个“婆婆”的审查，这样，在某些行业，即使有众多企业要求成立协会，也要首先为自己找到一个“婆婆”。在有主管单位“接收”的情况下，该协会才能成立。找不到主管单位，协会的组建也就无从谈起。这也是目前我国民办农产品行业协会稀缺的原因之一。
    再次，双重管理体制在涉及多部门的合作与协调方面显得十分乏力。例如，中国食土商会是中国农产品进出口领域最大的行业组织，理应享有农业方面的专项扶持。但是，由于它归商务部（原为外经贸部）管理，因而只能得到商务部的相关扶持。而中国有关农业方面的扶持项目大多归属农业部，在双重管理体制下，中国食土商会也就不在农业部的视野之内，从而失去许多发展机会。
    最后，双重管理体制也使企业左右为难，无所适从。由于一些单位将组办行业协会视作控制资源的手段，纷纷组建协会，这样，重复建会、交叉建会现象很普遍。目前，全国一级的农产品批发市场协会就有4个，已建和筹建中的大豆协会有4个，如果将学会、研究会等包括在内，全国一级的茶叶行业组织竟达8家。而企业对哪个协会都不敢得罪，因为“哪个协会都有后台”，“哪座庙都要烧香”。据对江南一家较具规模的茶叶出口企业的调查，该企业加入了数家协会或学会，每年的会费数万元，此外，还要疲于应付不同协会的各类会议。重复建会不仅加重了企业负担，也使企业左右为难，无所适从。
    3.政府长期介入行业协会的内部运作会扭曲协会的民办属性和宗旨
    前面已经分析过，政府直接介入农产品行业协会，在特定情况下有其合理性，但是，如果长此以往，则会扭曲协会的民办属性和宗旨。
    由主管单位决定或推荐协会领导成员，在协会成立伊始有一定合理性，因为企业间缺乏合作和彼此的沟通和了解。但是，当协会的发展已经走入正轨，主管单位仍然把持协会领导集团的任命和推荐权，使会员大会形同虚设，这就否定了民间组织的自治规则。
    政府现任官员兼任协会领导，其身份具有双重性：既是政府部门的领导，又是协会的领导。这就导致对其身份认定上的错位，人们很难说清其行为言论是代表政府，还是代表协会。由于政府的权威性，便容易使人们认定他是代表政府，即使他是代表协会在行使权力，也难以改变人们的这种认定。身份认定错位，不仅发生在相关人群，任职者本人有时也难以弄清自己到底在代表谁。这也就难怪一个在协会任职的政府领导，在笔者问及“协会是一个什么性质的组织”时，他的回答竟是“协会是一个政府机构”。尽管协会的重大决策一般是由协会的领导集团集体做出的，但是，主要领导在其中起着决定性作用。由政府现任官员担任主要领导的协会，其治理机制和运作方式必然带有政府的行政色彩，表现出强烈的官方意志。官员的身份决定其在行使权力时，代表的是政府的利益，而不是会员的利益。
    政府原有官员担任协会领导，由于长期形成的惯性思维方式，他们往往自觉不自觉地将原有的工作作风和工作方式带到协会，仍以官员自居，喜欢人们仍称其为“局长”、“处长”等，不喜欢被称为会长。会员企业也是将其作为老领导看待。主管部门所赋予的管理协会的身份，使其在协会决策中不能不考虑主管部门的利益，从而使协会染上官方色彩。这在由政府部门改制而来的行业协会中表现尤为明显。
    四、结论及建议
    通过以上分析我们可以看出，政府在农产品行业协会发展中的一些行为既有合理性，也有非合理因素。但是，目前理论界似乎有一种倾向，即将政府对农产品行业协会发展中的任何介入都视作对协会的干预，从而受到指责。同时，对所有官办农产品行业协会也进行否定。笔者认为这种做法有失偏颇。正如本文所分析的，政府自上而下组建农产品行业协会，对农产品行业协会加以扶持，在特定情况下对协会的直接介入，都有其产生的客观必然性。对农产品行业协会发展中的一些政府行为应进行理性分析，观察视角应植根于现实的土壤。毕竟我们追求的是协会所发挥的功能，而非协会这一形式本身。同时，我们也应该看到，政府在农产品行业协会发展中的一些行为确实存在不合理因素，如立法缺失，管理体制纰漏，过度介入等，这些都对农产品行业协会的发展产生不利影响。因此，应对政府行为进行规范，进一步推进政府体制改革，为农产品行业协会的发展创造有利的制度环境。
    首先，推进政府职能改革，按照“小政府、大社会”的改革思路，将属于社会管理层面的行业管理职能转交行业协会，政府则侧重宏观调控，制定产业政策，规范市场秩序，提供公共服务等。通过建立与行业协会的制度性对话渠道，听取行业的意见和建议，使政府决策科学化和民主化。
    其次，改革双层管理体制，取消业务主管单位。在涉及行业协会组织发展问题上，由登记管理机关负责监管；在涉及行业发展问题上，可以实行对口管理或多头管理，即涉及哪些环节，就相应由哪些部门协调和管理。例如棉花协会，其业务既涉及棉花的生产和流通，又涉及棉花的加工和棉制品的流通，从而农业部门、供销社可以进行对口管理，工业部门和商业部门也可以相应地进行行业协调。而协会组织的发展，则由登记管理机关负责监管。
    再次，政府要减少对行业协会的直接介入。在政府官员任职的行业协会，要发挥会员大会的职能，鼓励协会以民主方式选出自己的领导，取代政府官员。在与政府部门合署办公的行业协会，要创造条件与部门剥离。可以通过协会间合并或联合，或者协会间合署办公的方式，解决经费短缺问题。当然，这一过程不会自发产生，它需要政府出面加以协调和推动。
    最后，颁布行业协会专门法规。通过立法将行业协会的职能定位、政府与行业协会的关系、新型行业协会的管理方式等加以规制，以立法形式规范政府的行为，为行业协会的自治和民间化发展创造条件。 
    文章出处：《中国农村观察》