张元红等：新农村建设的系列思考

    新农村建设课题组
    一、农村固定资产投资与新农村建设
    “十五”期间，农村固定资产投资保持了快速增长势头，2005年与2000年相比，增长了101.7%。但是，由于它的增长率低于全社会固定资产投资增长率，其占全社会固定资产投资的比重由2000年的20.3%下降到2005年的15.2%。近年来，受农民收入增长缓慢、乡镇企业投资增长较快和政府投入农村水利、乡村道路、基本农田等的资金增多3个因素的影响，农户固定资产投资增长率低于非农户固定资产投资增长率。农户投资的主要方向是住房，2004年农户的房屋投资占总投资的60.4%，其中95.2%为住房投资。1998年以来，农户的房屋投资份额一直在下降，购置设备器具的投资份额迅速上升。
    农村固定资产投资中的主要问题是：资金来源渠道较窄；市场竞争日趋激烈，市场环境瞬息万变，农民确定投资项目的难度和风险加大；教育医疗费用的过快增长强化了农民的储蓄意识，约束了投资增长；农村基础设施建设和公用事业投资不足，安全饮水、乡村道路、污染治理、医疗教育等公共产品领域的资金需求仍然很大。
    为了促进新农村建设，政府要继续加强农村公共设施建设，积极开展农村环境治理，提高农业抗灾和抗风险能力，改善农民的生产生活条件；加强对农村投资的规划和引导，避免重复投资、浪费资源；要充分发挥金融资本、工商资本和社会资金的作用，财政资金主要起引导和补充作用；要通过财政资金、金融资本、工商资本和社会资金的相互配合，进一步提高资金的配置效率和使用效率。
    二、农村公用事业发展与新农村建设
    我国农村公用事业建设的主要问题是公共品供给不足、质量不高，这种情况在欠发达农村表现得更为突出。例如，目前全国仍有近4万个建制村不通公路，近1万个乡镇不通沥青、水泥路，四级和等外路占农村公路总量的近90%；全国农村自来水的普及率约为60%，不少省份如贵州、宁夏还不到30%。
    造成这些问题的主要原因是：一些公共品老化失修，效用显著下降，最为明显的是农田水利骨干工程；国家的支农资金投向农村生活和生产基础设施建设的资金增长缓慢，特别是小型农田水利建设投资，22年间增加不到6亿元；尽管以大家说了算的“一事一议”制度替代了一个人说了算的农村义务工和劳动积累工制度，但农村干部还不习惯于采用这种制度，该制度还没有成为开展村内公益性事业的重要制度；农村环境保护基础设施建设尚未列入计划盘子；农村公共事业发展缺乏总体发展规划。
    在新农村建设中，加快农村公用事业发展的举措是：对于公共品特征极为明显的农村基础设施，如大型农田水利设施，乡村道路、饮水安全、垃圾粪便的无害化处理等，政府应成为投资主体。政府各部门投放在农村基础设施上的资金要加以有效的整合，使农村基础设施投资结构更为合理，资金使用更为有效。农村基础设施不可能完全由政府承担供给责任，农村社区也要采用适宜的方式把农民组织起来，积极开展公共品建设，把社区和农户的作用充分发挥出来，形成多元化的投入格局。为了形成这种局面，需要向社区和农户赋权，使他们成为规划的主体，采用参与式规划方法制定农村公共事业发展规划，提高农村公共事业发展的针对性，并把各部门项目与社区发展的结合、资金和技术资源的整合、降低监督成本等目标落到实处；需要进行组织和制度创新，实现多元化的资金供给体制与自下而上的项目决策机制的结合；需要营造农村中介服务机构和农户自助组织发育的制度环境，促进公共服务管理组织的创新，一些地方成立农民用水协会来解决小型农田水利工程的管理问题，就是这种努力的有益尝试；需要培育社区和农户的参与、规划和决策能力，实现决策过程的自下而上，实现以需求驱动的农村公共事业发展。
    三、农村社会保障与新农村建设
    一个健全的农村社会保障制度能促进农民从事有一定风险但潜在回报相对较高的活动，从而促进农村产业结构的调整；能有效地减少农民的应急性储蓄，从而活跃农村消费市场，拉动内需；可以使社会更公平、更和谐、更稳定。
    目前，家庭和亲友仍然是农民化解各种风险的主要载体，但社会保障制度的覆盖面正在逐步扩大。（1）农村社会养老保险。目前，全国共有31个省、市、自治区的1870个县（市、区、旗）不同程度地开展了农保工作，参保农民5400万人，积累基金300多亿元，有200多万参保农民领取养老金。（2）新型农村合作医疗。到2005年底，有678个县（市、区）开展了试点工作，覆盖农业人口2.36亿，其中参加的农民1.79亿人，参与率76%；累计筹资115.48亿元。补偿1.98亿人次，补偿资金支出88.12亿元。减轻了看病支出对农民的压力，缓解了“因病致贫、因病返贫”问题。为了对贫困农民提供更多的帮助，对获得合作医疗补偿后仍难以承担医药费用的贫困农民再给予适当的医疗救助。有关统计表明，在试点地区，64.1%的贫困人口参加了新型农村合作医疗。（3）农村社会救助。农村社会救助包括传统的救济、农村最低生活保障和临时救济，救济对象为农村五保户、困难户和其他生活困难群体。截至2005年底，全国共有1534个县（市、区）建立了农村低保制度，有384.5万个农户和776.5万个村民得到了最低生活保障。
    我国现行的农村社会保障制度的主要问题是：（1）社会保障项目残缺不全。在农村社会救助体系中没有医疗专项救助制度，农民因病致贫、返贫现象非常普遍；农村社会养老保险是政府部门经办的一种强制性储蓄，国家没有承担相应的责任，与商业保险没有本质区别。社会保障程度低、保障对象窄。例如新型农村合作医疗，2005年人均补偿只有40多元。社会救助对象以五保户、特困户为主，其他家庭即使生活难以为继也很难得到救助。（2）地区差异明显。我国区域发展差异显著，发达地区农民的收入高，自我保障能力强，政府有能力提供更全面、更充分的保障，中西部地区农民收入少，自我保障能力弱，地方政府因财政非常紧张而难有作为。
    在新农村建设中，农民社会保障制度建设要以完善社会救助制度和新型农村合作医疗制度作为重点，要着重解决农村计划生育户、失地农民、农村残疾人、五保户的社会保障问题。农村社会救助应以保障农民的基本生存权为原则，以政府财政投入为支撑，以低保制度为主体、以临时救助为补充，配以医疗和住房救助，解决农民基本生存风险。加强新型农村合作医疗资金的管理，确保资金不被挪用或侵占；有效地约束医疗机构提供过度服务和消费者过度利用服务的行为。农村社会养老保险不宜大范围推开，而要把重点放在完善制度、总结教训、重塑农民信心上。理由有三：第一，农村社会养老保险面临严重的信任危机。第二，农民很穷，需求多种多样，养老需求相对靠后。第三，农村和农民高度异质化，成功的经验往往难以大面积推广。要十分谨慎地对待一些地方实施的“以土地换保障”、“以土地换养老保险”的做法，避免以给农民保障为借口而损害农民利益的行为。
    四、解决农民看病难与新农村建设
    我国农民看病难主要表现为医疗费用超出农民的承受能力。一些调查表明，千元的医疗费用还不足以使一个农民家庭致贫、返贫，但发生上万元医疗费用的家庭，几乎都会陷入致贫、返贫的境地。2003年的调查显示，农村中应住院而没有住院的占30.3%，其中70%是由于经济困难；应就诊而未就诊的比例为45.8%，其中38.2%是由于经济困难。农民未就诊率、未住院率呈逐步上升趋势。收入越低的农民，未就诊率和未住院率的比例越高。在中西部地区，因看不起病、住不起医院，死在家中的人数占死亡人数的70%左右。因疾病死亡的农村儿童，死亡前有50.5%未得到治疗或仅在门诊治疗。
    农民看病难的主要原因是农民收入少，自我保障能力低。目前城乡居民的人均可支配收入比值已超过1：3，但接受医疗服务的价格是相同的。所以与城镇居民相比，农民看病难的问题显得更为突出。农民是自费医疗群体，可获得的政府补助显著小于城镇居民。随着市场化导向的改革的深化，农村医疗卫生事业逐步推向市场。国家给的钱只能保工资的50%~60%，给农村医疗卫生机构造成很大的创收压力，而医务人员涨工资的要求，又使医疗卫生机构形成主动创收的冲动。在两种力量的推动下，医疗价格必然快速上升。医疗服务竞争极不充分、药品和医疗服务的价格信息极不对称、医患双方地位极不对等，药品和医疗服务在卖方市场的轨道上越走越远。
    在新农村建设中，解决农民看病难的主要措施是要加快农村公共卫生体系的建设。公共财政应保证预防、保健、健康教育等公共卫生事业发展所需的资金，使农民能获得免费的公共卫生服务。农村公共卫生服务体系建设的重点应是乡和村、特别是村级服务机构。积极发展非营利性和营利性的农村医疗保险制度，把尽可能多的农民纳入合作医疗、社会医疗保险、商业医疗保险等医疗保障制度的覆盖范围之中。在农村卫生领域投入方面，中央和省级财政必须承担更大的筹资责任，同时，要设计出合理的筹资机制，形成各级政府、农村企业和农民共同出资的格局。农村医疗体系的布局要优先考虑乡、村两级医疗机构或医疗点的设置。要建立农民参与监督和管理的机制，保证资金的有效使用，并有效地约束医疗机构为少数患者提供过度服务和少数患者过度利用服务的行为；要设计出更好的补偿方案，最大限度地减轻农民的经济负担。加强医疗救助制度建设，为农民摆脱因病致贫和因病返贫的困境提供制度保障。政府要逐步加大医疗救助资金的投资力度，逐步提高医疗救助水平，逐步扩大医疗救助范围。医疗机构之间的竞争是提高医务人员技能，改进医疗效率，改善医患关系，降低医疗价格的必要条件。所以，要在加强监管的前提下，鼓励发展多种形式农村医疗机构，促进村级诊所、诊室的发展，鼓励医疗机构之间的竞争，不宜以实行“一村一所”、“一村一室”为名强制限制农村各类私人诊所、药店的发展。
    五、农村义务教育、农民职业培训与新农村建设
    农村义务教育和农民职业教育中存在的主要问题是：很多县、乡政府和村委会都有农村义务教育负债，农村教师缺少进修的制度安排，农民职业教育管理存在严重的体制缺陷，中小学生学费负担下降但生活负担上升，贫困农民子女难上学的问题依然存在。
    造成这些问题的主要原因是：县乡财政拮据，无力进行更多的投入。县乡政府应拨款不到位或不能及时到位，影响了教学活动的正常开展。体制和政策变化导致教育投资演变为债务。例如，中西部农村的很多地方都为实现农村普九而贷款新增教育设施，并试图通过收费偿还债务。国家政策的调整，封堵了通过教育收费还款的路。
    在新农村建设中，应采取的措施是：通过体制创新，建立农村义务教育和农民职业教育筹资的长效机制。教育资源的配置要做到三个转移：由城市向农村转移，由沿海向中西部转移，由高等教育向义务教育和职业教育转移。在明确责任和分工的基础上，建立各级政府对义务教育和农民职业教育的投资机制，使农村义务教育和职业教育有可靠、稳定的资金来源。加大中央政府对中西部地区农村义务教育和农民职业教育的转移支付，推动这些地区的教育发展。制定各项优惠政策，引导社会力量加大对农村义务教育和农民职业教育投入，形成以政府为主体的多方投入格局。中央实行免费义务教育的政策，是解决贫困家庭子女上学难的重要举措。但随着农村学校的“迁并”，上学所需的生活支出有较为显著的增加，使贫困家庭子女面临新的上学难。中央和省级政府应拿出配套资金专门用于贫困家庭子女接受义务教育的生活补贴，这种补贴要进村、入户、到人。此外，各级政府应对接受职业教育的贫困农民给予一定补助。从农民培训与就业的联系来看，劳动部门有广泛的网络，可以将教学与资格认证，教学与就业更好地结合在一起，减少社会成本。因此，应建立以劳动部门为主，其他部门为辅，社会广泛参与的农民职业教育管理体制，为农民提供更好的职业教育。要为农村教师提供进修和培训的条件，使他们有不断更新知识的机会；要鼓励优秀教师定期或不定期地到农村中小学授课，通过传帮带的形式，提高农村学校老师的教学水平。
    六、精神文明建设与新农村建设
    农村精神文明方面的主要问题是封建迷信活动蔓延。有少数病人，因迷信而延误了治疗，以致身残命亡。还表现在红白事的大操大办，赌博恶习死灰复燃，以及重男轻女思想等。
    影响农村精神文明建设的主要原因是：精神文明建设这一极为重要的公益事业被视为单纯的政治任务，没有突出农民的主体地位，没有考虑农民群众的切身利益，以致得不到农民群众的积极响应。农村精神文明建设处于“说起来重要，忙起来忘掉”的思想状态，“可抓可不抓，抓了也白抓”的认识状态，“年初忙计划、忙布置，年终忙总结、忙评比”的工作状态，处于“言者谆谆，行者寥寥”的冲突状态。某些农村干部在农村精神文明建设中的做法，把农民群众束缚在行政化的社会管理体制之下，精神文明建设的手段单一、方法陈旧，难以被广大农民群众所接受。
    在新农村建设中，农村精神文明建设必须始终以提高农民素质为本，以农民群众的切身利益为本，以农民群众共同追求的发展目标为本，提高农民作为“建设主体”和“受益主体”的对称性，激发农民群众的参与热情和创造力。农村精神文明建设必须不断增强工作的针对性、实效性、吸引力和感染力，为构建社会主义和谐新农村提供动力、创造条件。要按照建设社会主义新农村的要求制定精神文明建设规划，把农村教育、科技、文化、卫生、体育等社会事业的发展，把创建文明小城镇、文明村庄、文明家庭等工作落到实处，真正实现三个文明协调发展。要通过宣扬诚信和操守的社会价值，逐步形成诚信为本、操守为重的乡风，要通过各种有效的措施激发农民群众见贤思齐、奋发向上的传统美德，使农村社区成为有凝聚力的共同体。
    （课题组成员：张元红 张军 孙若梅 李国祥 王秀杰 崔红志 陆雷）
    文章出处：中国社会科学院院报