刘玉满：进一步加强畜产品质量安全体系建设

    [摘要]在建立畜产品质量安全体系过程中，要做到既能满足一般消费者对食品质量安全的基本要求，又能满足某些特殊消费群体的特定要求。为此，畜产品质量安全体系的基本构架应该分为三个层次：第一层次是按基本质量安全标准生产的能够满足大众消费者（中、低收入者）健康需求的无公害食品；第二层次是按较高的质量安全标准生产的能够满足特定消费群体（例如高收入消费者）需求的绿色食品和有机食品；第三层次是按国际标准生产的能够满足出口市场的绿色优质畜产品。这三个层次构成了一个阶梯式的立体质量安全管理体系，在阶梯的顶端是国际标准。
    食用畜产品（以下简称畜产品）质量安全，简单地说就是畜产品的质量有安全保证，食用后不会引起急性、慢性中毒或引发疾病，不会对人类健康和生命构成直接或潜在的损害、危害或威胁。随着人民生活水平的不断提高，我国城乡居民的人均口粮消费量逐年渐少，而食用畜产品消费却逐年增多，在居民每日消费的食物总量中的百分率逐步上升。在肉、蛋、奶等主要畜产品的消费需求不断增长的同时，畜产品的质量安全问题时有发生，例如，近几年来在一些地区发生的“瘦肉精”问题、兽药残留问题，2004年初一些地区爆发的禽流感问题，以及后来发生在安徽省阜阳市的假奶粉事件，等等。这些问题的发生已对畜产品的消费需求产生了很大的负面影响，并由此引发了整个畜牧业行业的连锁反映。畜产品的质量安全问题影响的不仅仅是居民的消费需求，还影响到了农业产业结构的战略性调整，影响到了农民增收以及整个农村经济的发展。
    一、我国畜产品质量安全体系建设面临挑战
    畜产品质量安全是食品质量安全（Food Safety）的一个重要组成部分。我国作为世界上最大的发展中国家，畜产品质量安全问题显得更加突出。因此，加强畜产品质量安全体系建设是各级政府部门当前所面临的一项紧迫任务。近几年来，政府有关部门做了大量工作，并且取得了明显成效。但是，同许多发达国家相比还存在明显差距，建立、健全畜产品质量安全体系还面临着很多挑战。
    第一，来自生产者的挑战。我国从事畜禽生产和经营的从业者的经济成分比较复杂，有国有农牧场、外国独资企业、中外合资企业、股份制公司、农民生产合作社、个体企业、农民专业户以及一家一户的小规模生产，等等。特别是养猪和养禽，有相当一部分是由一家一户生产的，使政府对生产过程的监管难度大、管理成本高。
    第二，来自消费者和流通方式的挑战。我国许多地区的消费者、特别是南方地区的消费者，由于受到消费偏好的影响，使得消费者消费鲜活畜产品的习惯与提高畜产品的质量安全之间存在矛盾。我国目前的畜产品流通方式比较落后，畜产品的销售仍然以不利于保证畜产品质量安全的鲜活形式为主，并且绝大部分在农贸市场和早市上出售，这与国际上通行的以保鲜形式在超市里销售形成明显的反差。
    第三，来自产业发展的挑战。这主要体现在两个方面：一是如何把握严格的质量管理与产业发展之间的度。因为目前从事畜产品生产、加工、营销、贸易的从业者，在受教育程度、技术水平、管理水平等许多方面存在很大的差异性，且文化水平低、技术水平低、管理水平低的从业者占多数。在这种情况下，如果对畜产品质量安全严格管理，由于多数从业者短期内难以适应这种管理体制，畜产品的生产、加工及相关产业的发展可能会受到制约，不利于从业者、包括农民的收入增加。二是有可能使占市民绝大多数的中、低收入家庭的畜产品消费形成约束，因为提高畜产品的质量安全需要增加额外成本，进而引发畜产品价格上涨。而目前我国大多数的消费者的购买力水平总体上还不高，低质的畜产品由于价格低廉所以有市场。目前在城镇消费群体中，还有低收入家庭的存在，有大量的外地民工，还有为数众多的小餐馆等，它们大都是低质畜产品的消费者。如果因为提高了畜产品的质量安全而引发价格的大幅度上涨，中、低收入的消费者可能难以承受。
    第四，来自地方政府财政支付能力的挑战。由于在我国目前情况下，建立和完善畜产品质量安全体系建设只能完全依靠政府部门进行，在体系建设过程中，需要政府部门支出体制和制度建设性成本。另一方面，畜产品质量监管本身也需要相应的支出，包括仪器设备费用、人员费用、检测费用等。就检测费用而言，畜产品本身检测费用很高。这些检测费用目前还只能由政府承担。随着畜产品质量安全体系建设力度的加大，政府部门不可避免地面临越来越大的财政支出压力。
    由于上面所提到的一些因素在短时间内难以改变，建立畜产品质量安全体系又必须兼顾各方利益，受到各种约束，因而畜产品质量安全体系建设在现阶段不可能一步到位，只能分阶段、有步骤地进行改进和完善。
    二、加强畜产品质量安全体系建设的重点
    畜产品需求市场是一种多元化的需求市场。在建立畜产品质量安全体系过程中，要做到既能满足一般消费者对食品质量安全的基本要求，又能满足某些特殊消费群体的特定要求。为此，畜产品质量安全体系的基本构架应该分为三个层次：第一层次是按基本质量安全标准生产的能够满足大众消费者（中、低收入者）健康需求的无公害食品；第二层次是按较高的质量安全标准生产的能够满足特定消费群体（例如高收入消费者）需求的绿色食品和有机食品；第三层次是按国际标准生产的能够满足出口市场的绿色优质畜产品。这三个层次构成了一个阶梯式的立体质量安全管理体系，在阶梯的顶端是国际标准。
    针对上述存在的问题以及我国社会经济发展的实际状况，现阶段加强畜产品质量安全体系的工作重点包括以下几个方面。
    第一，要建立起畜产品质量安全“从农田到餐桌”的全过程控制体系。要建立一个高效的畜产品质量安全体系，就应该抓好对畜产品供给链的全面管理，包括生产环节、加工环节、运输和储藏环节、批发和零售环节等。做到每个环节都有专门的机构和专门的队伍负责，使每个环节都能成为保证质量安全的一个有效屏障，从而形成一个“多屏障”的质量安全控制体系。
    第二，抓好重点环节的质量控制。根据目前的畜产品供给链的现状，质量控制的重点环节应该是供给链的前端和末端，即生产环节和市场环节。从近期看，应该侧重抓好生产环节和销售环节的监管力度。从长期看，在生产环节应主要抓规模经营、抓生产者教育、抓标准的实施、抓产品质量认证；在市场环节，应主要抓市场准入[REJ1]，重点抓生产者准入、产品准入和供应商准入；在零售环节，应大力发展有保鲜设施的超市、畜产品专营店或专营柜台，鼓励零售企业以保鲜形式销售。同时，要为生产者和供应商建立一种机制，使其生产或经营符合畜产品质量安全的产品能产生强大的市场效应和经济效益。例如，可以获得较为稳定的国内外市场份额，可以卖较高的价格，等等。在实施初期，政府应对实施质量控制的直接成本给予补贴，以鼓励生产者和销售者主动参与。
    第三，充分重视畜产品质量安全的组织体系创新。畜产品质量安全的组织体系由两类组织构成，一类是管理组织，二是实施组织。管理组织实际上就是政府的各相关管理部门，部门间要分工非常明确，责任落实到人，建立起高度有效的协调机制，最大限度的减少管理的组织成本。实施组织实际上就是供给链上各环节的参与者组织，单个的小规模参与者与市场连接，增加了市场交易成本和质量控制成本，因而，需要提高他们的组织化程度。
    第四，充分重视实施畜产品质量安全计划（项目）。畜产品质量安全体系建设，从根本上说，主要靠政府推动，无论从发达国家的经验看还是从我国目前的发展现状看，都应如此。而政府推动的有效手段就是在供给链的各环节全面实施各种各样的畜产品质量安全保障计划。例如，实施畜牧业生产标准化示范基地建设、质量安全保障基金、规模化经营基地、市场准入试点，等等。今后应该从发展战略的高度来制定和实施畜产品供给链质量安全保障计划。这是一条全面改造畜牧业，提升国际竞争力，实现畜牧业产业化经营战略性转变的重要捷径。
    文章出处：中国社会科学院院报