胡豹 张晓山：城乡公共品供给制度的差异性及统筹改革思路

    [摘  要] 我国城乡公共品供给制度在供给政策、管理体制及供给水平等方面存在着巨大差异，供给结构严重失衡。而导致的根源，在于这一制度产生于计划经济体制基础，其与社会生产系统紧密结合，无法在城乡之间发挥再分配的调节作用。中国现行城乡公共品供给制度不但不能适应经济改革的需要，反而对社会经济的全面发展具有严重的负面影响，因此现行城乡公共品供给制度迫切需要统筹改革。当前城市公共品供给制度改革的重点，在于优化和调整供给项目、适时控制供给水平；农村公共品供给改革的重点，在于加强制度建设、提高总体供给水平。
    [关键词] 公共品供给制度；差异性；统筹发展；城市；农村
    一、引 言
    公共品是指满足社会公共需要，具有消费上的非竞争性、效用上的不可分割性及受益非排他性的物品。无论是城市还是农村，公共品都是生产和生活所必需的。与城市相比，我国农村公共品供给严重短缺，甚至基本的公共品也十分缺乏。这种状况的出现，既是自然原因造成的，又与政府执行不同的城乡公共品供给制度直接相关。针对中国农村公共品缺乏问题，已有文献的研究内容主要集中在：农村公共品供给方面存在的问题，包括供给不足，供给体制不顺，资金缺位等。从而提出需要进一步加大农村公共品供给力度，增加政府对农村公共品供给的投入（邓有高，王为民，2003）；也有学者从农村公共品供给体制角度进行研究，提出供给体制创新的观点（杨震林，吴毅，2004）。就增加农村公共品的供给问题，已有文献更多的建议是通过政府预算支出增加来解决公共品提供中资金的不足，对城乡公共品供给制度的比较研究方面的研究文献缺乏。此外，很少从管理体制改革、供给制度变迁及其对社会经济的负面影响角度进行分析。在国外，由于城乡之间公共品供给的差异不如中国明显，因此，国外已有的研究主要集中在农村环境方面（Chung S-S; Poon C-S，2001）。
    中国现行公共品供给制度是在中国特殊的历史环境、经济基础和政治制度背景下建立的。五十多年来，该制度一直走的是一条城乡分割的发展道路。城市公共品供给制度与农村公共品供给制度存在着巨大差异，并处于严重的失衡状态。理论上说，由于城乡之间在经济和社会发展方面存在十分明显的差距，其对公共品需求也存在着天然差异。因此，城乡公共品供给存在差异是自然而合理的。问题是当前我国农村公共品供给总量严重不足、城乡差距仍在不断扩大，任由这种巨大差距延续下去，既不利于“三农”问题的解决和城乡统筹协调发展，也不利于全面建设小康社会目标的实现，农村核心公共品供给不足已成为制约农村脱贫的瓶颈。因此对现行我国城乡公共品供给制度进行统筹改革势在必行。
        二、城乡公共品供给制度的差异性表现
    （一）现行公共品供给政策及其演变的差异
    为加速经济赶超，尽快实现工业化，长期以来，我国在公共品供给上选择了重城市轻农村的两套供给政策，一套是城市所需要的水、电、道路、通讯、学校、医院、图书馆等公共基础设施由国家来提供；另一套是农村的公共基础设施主要靠农民自身解决，国家仅给予适当补助（叶子荣，刘鸿渊，2005）。长期以来，这种城乡公共品供给差异政策在一定程度上导致农民对农村公共品供给诉求能力极低。从整体上而言，它与我国城乡之间不对等的二元结构不无关系。国家不但包揽了城市的所有公共品和准公共品的供给，甚至还将城市居民的个人福利（如住房、医疗、养老和失业等）囊括其内，但是对农村的公共品供给却投资较少。
    1．改革开放以前
    建国初期特殊的历史背景使中国采取了优先发展工业的赶超战略，为了保证这一战略的实施，国家采取了“先工业后农业”、“先城市后农村”、“先工人后农民”的政策，这种先后有别的政策直接导致了我国城乡公共品供给制度沿着城乡两种不同的路径发展、演变：城市公共品供给制度依赖于城市工业制度，即主要是企业生产和分配制度的演变而变迁，而农村公共品供给制度依赖于农村土地制度及农业生产和经营方式的变革而变化。人民公社体制和集体化农作制度建构了以制度外公共品供给和工分制下的双轨成本分摊为显著特征的农村公共品供给制度。家庭土地承包制在我国农村的普遍推行后，农户是基本核算单位，对公共品所需物质成本的分摊具有了经济人的理性。尽管这也是旧体制形式上的变迁，但这种变迁改变的仅仅是物质成本的分摊形式。1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》，标志着政府对城市职工“从摇篮到坟墓”担负着保障责任，在吃、穿、用、住和医疗等方面先后做出了具有相当公共消费性质的制度安排。在当时特定的历史背景下，农村也形成了自己的公共品供给制度，但与城市居民截然不同，农村居民在吃、穿、住和医疗等方面，主要是依靠广大农民的革命热情、积极性和凝聚力，大搞生产建设，以农民自身的贫困为代价，建立起农村公共品供给制度的框架。
    2．改革开放以后至税费改革前
    改革开放以来，针对传统公共品供给体制的弊端，对其进行了改革。改革的主要内容是将属于私人消费的物品转移至私人领域，如城市居民住房；将准公共消费物品交给市场或集团供给，如自来水和煤气；强化了地方政府供给地方公共消费品的责任；乡镇一级的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等5项公共事业所需费用在全乡“统筹”中解决，而不是纳入公共收支制度范畴；村级组织可对农民收取三项“提留”，即公积金、公益金和管理费，还以活劳动的形式向农民分摊公共品的部分人力成本，即义务工和积累工。农村改革所形成的是一种处于“正规的财政制度之外”的所谓“制度外筹资方式”。在这种制度框架下，乡镇范围内的部分公共事业和村范围内的全部公共事业均属制度外公共品，对这些不管是具有很强外部性的纯公共品还是社区内部的准公共品，通过乡统筹、村提留、义务工和积累工的形式，农民承担着绝大部分的供给责任。显然，城乡之间公共品供给的差异并没有因改革而得到缩小，这种差异依然存在。
    3．正在进行的农村税费改革
    正在进行的农村税费改革取消了乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了统一规定的劳动积累工和义务工，改革了村提留征收使用办法，实行“一事一议”方式，这在一定程度上减轻了农民负担，也改变了农村公共资源的筹集制度。而取消专门面向农民征收的各种税费，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立精干高效的基层行政管理体制和运行机制，也有利于建立农民增收减负的长效机制，实现城乡经济社会协调发展。结合税费改革，中央政府从2001年开始每年对地方财政追加转移支付。2001年转移支付80亿元，2002年转移支付245亿元，2003年转移支付305亿元，2004年追加了510亿元，由此弥补农业税减税后地方财政收入的减少，并直接承担起乡村教师工资支付的职责。从政策上看，如果税费改革的目标得以实现，则目前制度外财政的公共资源筹集方式和城乡分割的状况有望得到改变。而基层民主的推行有望改变自上而下的公共品供给决策方式。当然，这些仅仅是改变这种不合理的农村公共品供给方式的第一步。
        （二）管理体制上的差别
    长期以来，我国一直实施“城乡分治”、“重城市轻农村”的管理制度，决定了城乡不同地区在公共管理方面实行的是不同的制度。在这种管理制度下，城乡地区分别实行不同的公共品供给和管理体制，具体表现为：
    1．基本公共品供给的管理体制
    水、电、气、道路交通、公益项目、文化娱乐设施等有形的公共品，在城市地区供应比较充裕，提供主体是政府，建设资金绝大部分来自于财政拨款，对于这些公共品的管理，也有比较完备的管理体系。而农村地区这些基本公共品较为匮乏，除了少数农村经济发达的地区政府能够以公共资源提供基本公共品外，大多数农村至今还没有享受到基本的公共品，即使有的地方建设了生活所需要的道路、自来水等公共基础设施，但建设资金基本上来自于当地农民的集资，并非是以政府为主体通过财政拨款方式向当地居民提供（尚长风，2004）。
    2．与制度相伴的公共品供给的管理体制
    这种无形的公共品主要是指以政府为主体向居民提供的社会保障，包括从1997年开始建立的养老保险、医疗保险、失业保险以及其他各种社会保险，还有1999年底已经建立起来的最低生活保障制度等。1998年中国劳动和社会保障部成立，对城市社会保障实行统一管理开始，标志着城市社会保障管理体制趋于成熟，并走向规范化道路。相比之下，农村社会保障管理体制较为落后，目前多头管理的现状并未改变。国家劳动和社会保障部成立后，农村社会养老保险划归由劳动和社会保障部管理，而农村社会救助、社会福利仍由民政部门管理，合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。目前中国城市的社会保障基金是由中央政府通过劳动和社会保障部统一管理，而农村的社会保障基金则仍然是由地方各级政府的下属机构来管理。就保障基金的监管而言，城市社会保障可以通过劳动和社会保障部的运作解决监管的问题，但农村目前由于管理体制分散，要解决基金监管问题就比较难。事实上，有些地方农村社会保障基金被挪用、挤占和挥霍的现象已十分严重。
    3．公共服务体系的健全程度
    在城市地区，公共服务体系比较健全，且层次较多，全方位为城市居民提供各种公共服务。如公共文化服务体系、公共卫生服务体系、公共交通服务体系等等。以公共文化服务体系为例，城市已建立了政策法规体系加以保障。如由国务院颁布实施的《公共文化体育设施条例》，以及正在制定中的《图书馆法》等。在基础设施的建设上。建国以后我国建立了覆盖城乡的群艺馆、文化馆、文化站、公共图书馆与博物馆的社会文化网络，但时至今日，县级及以下的图书馆、文化馆设施建设已远远落后于城市，部分乡镇的这类设施则处于瘫痪状态。此外，在现代服务手段的运用，人才的培养，队伍的建设和经费保障等方面更是不可同日而语。以医疗服务为例，除了建立了以政府为主体的医疗保险外，还有城市职工所在单位为其职工定期提供的医疗保健。此外，居民所在的街道（居委会）也会为辖区居民提供保健服务。同样的服务在农村地区却十分匮乏，不仅缺少多层次的医疗服务和保健，连基本的医疗设施也得不到保障。就公共交通服务体系而言，以公共交通为核心，通过实施城市综合交通服务体系，从规划、建设、管理等方面，建立起了确保城市公共交通优先发展的法律法规体系。
    4．对公共品的选择空间与偏好
    正因为在城市地区政府提供的公共品种类以及公共服务体系比较健全，因此，城市居民不仅能够享受到各种必须的公共品（服务），还存在对公共品（服务）的选择与偏好。如城市居民可以通过听证会的方式表达自己的偏好：个税听证会、价格听证会、立法听证会、信访听证会以及对一些公益事业项目的建设、项目的收费的听证会等，更有部分城市还建立起了比较规范的听证会制度来对城市居民的这公共品选择、偏好及需求表达机制加以制度保证；城市地区九年制义务教育的条件尽管已经比较完善，但很多家庭还是可以通过换学区的方式来实现自己对教育条件的选择。很多农村地区至今连九年制义务教育法规定的基本权利也没有享受到，义务教育阶段家长还需要为孩子的教育出资，经济和社会发展条件以及政府在农村公共品投资的状况，决定了农村居民不可能存在任何对公共品的选择与偏好。
    5．现行财政体制、行政体制的运行
    现行财政体制名为分税制，却由于实施过程中的不完善，形成了各级政府财权与事权不对称，层层向上集中财权、下放事权的格局。现行财政体制和行政体制的结合，还导致了许多地方财政体制的运转变成了分税制和财政包干体制进行机会主义结合的产物。由此导致县乡政府被迫虚报财政收入、财政困难和财政风险不断蓄积，从而容易挤占本应用于支持农村公共品供给和社会发展的支出。越是在中西部地区和欠发达地区，这种现象越是严重和普遍。因此，至少在中西部地区和欠发达地区，县乡政府可用财力的分配往往并无多大回旋余地，容易导致对农村社会发展和公共品供给支持不足的问题（财政部农业司课题组，2004）。而在公共财政资源使用上，当前体制将公共事业建设资金不纳入公共收支管理制度范畴，使这部分资源成为预算外资金，监督不足、管理不力必然造成这部分资源使用的效率低下，并带来诸多严重的社会问题。这种制度内财力不足的制度外补充，实质上就是当前农村公共管理体制综合弊病的集中表现。
        （三）供给水平的巨大差异
    1．义务教育方面
    国家要求的九年制义务教育，按照世界其它国家的通行做法，理应实行全免费教育，但中国的义务教育仍收取并不算低的杂费。即使财政负担的义务教育费用部分，由于农村义务教育政府财政投入实行乡财政或县财政负担的体制，而县乡财政普遍困难，所以农村义务教育经费普遍低于城市。比如，1997年城市学生的人均教育经费为1397元，而农村学生的人均教育经费仅为316元，城市学生的人均教育经费大约是农村学生的4倍，而城乡初中生的人均教育经费分别为2414元和316元，城市初中生的人均教育经费是农村初中生的近8倍。在农村教育经费较低的情况下，农村义务教育在师资、教学设施及其他条件均较城市差（孙开，2005）。
    2．城乡医疗和公共卫生方面
    无论在东部沿海发达地区，还是中西部地区，城乡医疗和公共卫生都存在着巨大的差距。首先，卫生资源存在巨大差别。占全国人口近70%的农村拥有的公共卫生资源不足全国总量的30%;农村每千人平均拥有不到1张病床，而城市约3.5张;农村千人只拥有1名卫生技术人员，而城市则在5名以上。其次，卫生经费投入存在很大差距。1991－2000年，全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村，而14%中的89%又成了“人头费”，真正专项的农村卫生经费只有1.3%。而在1998年政府卫生经费投入的587.2亿元中，用于农村的卫生费用为92.5亿元，仅占政府投入的15.9%（陶学荣，史玲，2005），也就是说4亿城市人口享受到的国家公共卫生和医疗投入是9亿农村人口的5倍。
    3．社会保障方面
    社会保障按照所应付的风险事件分为养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险及社会救助等保障项目。目前城市社会保障制度涉及的保障项目已相当齐全，而相比之下，农村社会保障项目十分缺乏。比如：2002年末全国参加养老保险的人数为14731万人，失业保险人数为10182万人，基本医疗保险人数为9400万人，全国共有2054万城镇居民得到政府最低生活保障救济，这些都覆盖在城镇，而绝大部分农民则无法享受到这些作为公民的基本权利。从社会保障资金水平来看，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88.6%，农村仅支出126亿元;城市人均413元，农村人均14元(其中包括农村特困户救济和优抚军烈属等)，相差将近30倍。1991~2001年，城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，已经达到某些发达国家70年代的社会保障水平，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多（杨翠迎，2005）。
    4．公共设施和基础设施方面
    改革开放以来，在加大对基础设施和公共设施投资力度的同时，也进行了投资体制的改革，主要是引入了多元投资主体。通过合资、合作、项目法人招标、ＴＯＴ、ＢＯＴ等方式，积极引导个体、私营经济主体投资经营城市公共交通、生态修复、污水处理、垃圾处理等城市基础设施和公共事业。但是，政府以外的投资主体出于自己的利益考虑，是很难将资金投向农村的。目前农村的大部分大型水利设施仍然是人民公社时期建设的，部分工程因年久失修和管理不善，已不能使用，农村水利设施供给面临着很大的压力。而道路等基础设施的建设是改革开放以来地方政府所热衷的，因为这是地方政府官员的政绩之一，可是在资金困难的情况下，往往通过强制性手段向农民集资、摊派。这样一来，公共设施和基础设施等公共品的供给，在城市是不需要市民负担的，而在农村则需要农民负担。
    5．其它方面
    农村中的信息服务、计划生育服务等比城市相差很远;即使与居民生活安全有关的社会治安、警察服务，绝大部分农村也明显不如城市;制度供给、行政与司法服务质量也比城市要低得多。
    三、城乡公共品供给制度的总体评价及其负面影响
    总体上看，现行中国城乡公共品供给制度的形成，及其模式变迁、管理体制、供给水平的巨大差异，都是与中国的二元社会、二元经济和二元政治制度的变迁相一致的。城市公共品供给受以城市工业发展为重心的经济指导思想的影响，得到了更多的关注和较多的公共财政资源分配。而农村公共品供给受制于农村土地制度、农村生产方式及生产关系的影响，没有得到实质性的改变。
    城乡二元结构造成城乡居民收入分配差距明显，而城乡公共品供给上存在的众多差异，更拉大了城乡差距，导致城乡经济和社会发展严重不均衡。同时农村公共品供给的短缺和不足，也成为农民增收缓慢，城乡差距拉大，二元结构更趋突出的重要原因。从长期看，城乡公共品的巨大差异对中国经济的平衡协调及可持续发展是非常不利的。农村公共品的严重缺乏，严重制约农村居民生活水平的提高和农村全面小康社会的建设进程，我国现行公共品供给制度已经远远不能适应经济改革的需要了。这种非均衡的公共品供给制度不但难以发挥其应有的公共服务功能，反而进一步加剧了社会结构的二元性。因现行制度本身的缺陷及改革的滞后，对中国目前社会经济的全面发展具有更加严重的负面影响。
    （一）不能为农民提供基本的公共品，是社会极大的不公平
    中国城乡公共品供给制度的非均衡发展，使得城市居民与农民享受着很不公允的待遇。城市居民不但享有稳定的供给制度保障，而且其供给水平远远高于农民的供给水平，这对农民是极大的不公平。保证社会公平是公共品供给制度的重要目标，而我国城乡公共品供给制度不但不能保证社会公平，反而因结构失衡加剧了社会的不公平程度。当前，除国防、外交这类公共品，其收益能够大致在城乡居民间均衡分享外，其余的公共品均采取分割、分享制度，其“公共”范围都基本上限定于城市居民，广大农民则没有被“公共”其中。当前，“三农”问题成为困扰政府、学界及业界的难题。其实，解决“三农”问题的关键，还在于解决农民的权益保障问题。也就是说，要解决“三农”问题，就是要以人为本，优先解决广大农民生存、发展所面临的基本问题，给农民同城市居民同等的生存权、发展权。
    （二）公共品供给制度的城乡差异的存在，进一步扩大了城乡居民的收入差距
    公共品供给差异的存在对城市居民和农民的收入会产生直接或间接的影响，首先，对城乡居民实际生活水平与生活质量的影响。由于消费包括个人消费和公共消费两个方面，而城市居民的公共消费明显要高于农村居民，如再加上可支配收入巨大差距，那么城市居民的生活水平也就显著高于农村居民。在这种情况下，也可以说是农村居民的收入不如城市居民。当温饱问题解决之后，城乡居民生活质量的提高往往更加依赖于公共消费水平的提高。在这种状况下，农民要想与城市居民的生活质量一样，就需要付出更多。其次，对城乡居民人力资本积累的影响。由于受教育的程度、医疗保障水平等直接决定人力资本的积累。在教育程度与医疗保障水平主要受收入水平约束的情况下，城乡居民在这些方面公共消费的显著差异会使城市居民的人力资本积累明显高于农村居民。而个人收入又是人力资本价值的实现，所以，人力资本积累的差异又会决定城乡居民收入的差距。第三，对生产效率的影响。公共品供给差对生产效率的影响从以下方面表现出来:一是增加生产成本。比如，没有良好的水利设施，就会增加灌溉成本；没有良好的交通设施，就会增加运输成本。二是减少农民对农业的投入。比如，对农民不合理的制度，不仅直接加重农民负担，而且会降低农民对农业生产的积极性，直接减少对农业的投入。三是降低农民抗风险的能力。比如，气象与市场信息等服务差就会降低农民抗自然风险和经济风险的能力。总之，公共品供给差在降低农民私人生产效率的同时，也就是在妨碍农业的发展、农村的进步和农民的增收，从而拉大城乡居民的收入差距。
    （三）现行制度不但没有促进农村社会经济的发展，反而阻碍了经济改革的进一步深化
    促进经济发展是公共品供给制度的又一重要目标。而这一目标的实现，主要是通过收入再分配的作用为城乡发展提供均等化的财政服务，进而促进社会效率的提高，促进经济的发展。然而因现行公共品供给制度的收入再分配功能扭曲，导致其分配结果既不公平也缺乏效率，严重阻碍了经济的发展和改革的深化。
    现行公共品供给制度已成为束缚农村经济社会发展的财政经济根源。一是因农村公共品政府提供责任主体的缺失，农民自己不得不充当公共品的提供主体，在农民收人水平低、收入增长缓慢且在承担了各类隐性和显性负担后，还要用其有限的收人支付公共品成本，从而进一步降低了农民可支配收人水平，使农村贫困人口终年处于贫困状态。二是农村居民通过“以脚投票”——农民工进城，以不负担或少负担公共品成本的城市居住地，来替代公共品成本负担重的农村居住地，农村“能人”、技术、资金等要素向城市的“倒流”，将延迟农村城镇化和工业化进程，同时导致城市治安、交通、教育等诸多“城市病”。三是城市公共品的政府垄断供给及市民免费或低价消费，不仅排挤了稀缺公共资源向农村公共品的流入，而且也排挤了民间资本向城市公共品的进入，城市公共部门由此可凭借垄断地位，追求预算最大化，并通过抬高大量准公共品的价格或降低质量等手段，获取垄断租金，导致公共资源配置及公共品消费的低效率，损害了社会福利和社会公平，阻碍了经济改革的进一步深化。
    （四）现行城乡分割的公共品供给制度，不利于城乡统筹发展
    进入新世纪，统筹城乡社会经济发展、建设全面的小康社会，是中国社会发展的主题及目标。然而在城乡制度安排上，延续50多年的公共品供给制度及与之相关的户籍制度、土地制度等，仍然是城乡融合、统筹发展的严重障碍。近年来，尽管中国在社会保障制度、户籍制度等方面作过许多的努力，一些政策限制也有所松动，但力度不够大，二元结构依然存在。
    二元结构是中国统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾。城乡分割的公共品供给制度自然是中国统筹城乡经济社会发展的一大障碍。如果城市公共品供给和农村公共品供给不能统筹发展，二元状态得不到根本性改变，则中国城乡经济社会统筹发展就很难保证。因此，统筹城乡经济社会发展，必然要先统筹发展城乡公共品供给制度，实现城乡公共品供给制度的协调发展。
    四、城乡公共品统筹供给的改革思路与对策
    要统筹城乡发展，实现城乡公共品供给的协调，必须对现行城乡公共品供给制度进行改革和创新。改革和创新的关键点是必须尽快改变城乡分割的二元状态，必须在社会生产系统之外，搭建城乡一体的公共品供给制度体系平台，并最终形成城乡统一的公共品和公共服务的制度安排。但任何社会制度变迁都有一个渐进的过程，城乡公共品供给制度朝着一体化方向发展，也是一个逐步推进的过程。近期我国城乡公共品供给制度改革的目标，应是统筹城乡公共品供给制度，促进二者协调的发展。而要实现这一目标，就必须坚持一体化的政策导向，从实际出发，实行城乡有别的策略，按照逐步完善、逐步过渡的原则，逐渐改变城乡公共品供给制度失衡的状态。由于农村需求强度比较大的公共品，更多地具有纯公共品和准公共品的性质，大多属于生存型或基本发展型公共品；而城市需求强度比较高的公共品，更多地具有准公共品特别是俱乐部产品、自然垄断物品的性质，大多属于享受或发展型公共品。相对于享受或发展型公共品，生存型或基本发展型公共品的外部性更强、受益人群更广，排他性较弱，从而对使用者收费的成本收益率更低。因此，应从城乡公共品供求的现状和贯彻科学发展观的要求出发，统筹城乡发展在公共品供给机制上的体现，不是实行城乡相同的公共品供给制度，而是基于城乡公共品需求增长的层次差异和不同属性，针对不同性质的公共品和城乡公共品需求增长的重点，因地制宜，全面加快并统筹协调城乡公共品供给制度的改革与创新。
    在城市供给品供给体制中，改变发展型乃至享受型公共品主要由政府“埋单”的制度；较多地引入市场配置资源的作用，适当引入收费等方式或引导民间资本增加供给，优化和整合城市部分公共品供给项目，避免城市公共资源的浪费。通过政策或制度的转型及创新，采取在结构上先调整增量再逐步创造条件调整存量的方式，适时控制公共品供给水平增长的速度，使其与经济发展保持协调。
    与城市相反，当前农村改革的重点应是，加强公共品供给制度建设，提高供给水平。改革的方向是农村公共品的供给由依靠农民自身向以政府为主的政策目标过渡，进一步强化政府特别是中央和省级政府在农村供给品供给方面的投入责任，在存量调整和增量调整上同时做文章，重点是增量调整，逐步加大农村公共品的投入力度，确保把政府增加公共品供给的重点放到农村去，使广大农民享受到最基本的国民待遇。
    （一）建立健全公共财政体系，明确公共品的供给主体及各级政府的供给职责
    早在1998年国家就提出要建立起公共财政体系的基本框架，日前，这一体系的建立也主要体现在城市，在农村基本上还没有涉及。因此有必要建立起统筹城乡的、完整的公共财政体系，以增加农村公共品的供给。这其中关键是要明确各级政府的供给职责，合理划分政府间的财权和事权，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村公共品的机制，采取以中央、省两级政府为主导、地方财政适当配套的方式解决当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共品供给问题。按照公共品的类别、层次确定城乡各类公共品的供给主体，科学合理地划分各级政府提供公共品的职能边界、职责和义务范围，明确区分政府与农民各自承担的供给责任，合理划分二者在公共品成本支出上的责任界限。在目前县乡财政比较困难的情况下，国家应根据农村公共品的不同性质，建立起由中央、省、县、乡、农民“五位一体”的供给体制。由政府承担供给责任的公共品及所需资金、费用纳入规范的财政预算体系，通过颁布相关法律法规明确各级地方政府的供应职责并制定有效的保障措施，有计划、分步骤地实施农村地区公共品的供应，保证农民的基本公共品需求。
    （二）改革农村公共品供给决策程序
    首先，改革现行的“自上而下”的公共品供给决策程序，建立“自上而下”、“自下而上”相结合的农村公共品需求的民主表达机制，拓宽农民对公共品的需求表达管道。通过城乡资源的合理流动来灵活调整公共品供给的空间布局和结构。其次，加快农村基层民主制度建设，改革农村社区领导人的产生办法，完善公共品选择与使用的监督机制。改革目前的仅有村一级领导人由本社区居民选举产生外，实行乡、村两级领导人真正由本社区居民民主选举产生，而不是由上级部门安排。改革目前的仅有村一级的“村务公开、财政公开、民主理财”，实行乡、村两级的“政务公开、事务公开、财务公开”，增加公共资源使用的透明度。最后，逐步使农民能够通过投票来表达对公共品的需求意愿，鼓励农民参与到农村公共品决策的制定与执行过程中，形成政府与农民共同决策的模式。同时还要建立起农民真正的自治性组织，使之拥有与政府谈判的实力和自我保护能力，能够真正代表农民与政府进行信息沟通与政策互动。
    （三）构筑农村最低社会保障线，从制度上统筹和保障农民的基本权益
    目前，我国农民生活中有三大后顾之忧，即老无所养、病无所医和贫无所济。针对这种情况，国家应该像在城镇建立社会保障制度一样，在农村建立和完善包括养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，让农民也能老有所养、病有所医和贫有所济。由于我国农村人口众多，国家财力又十分有限，如果完全向城镇居民一样实行较高水平的社会保障福利制度，目前的可能性非常小，只能根据现有国情实行“低水平、广覆盖、有保障、严管理”的政策。对于经济发达、条件成熟的农村地区，可以根据情况适时地实现与城市保障制度的衔接。对于经济落后的农村地区，应加大中央财政支持力度，促进该项制度的建立。与此同时，不论是发达地区还是贫困地区，都要加强救灾制度的建设。重点在于改变传统的救灾模式、提高救灾标准、控制和防范救济款的流失，尽可能减少因灾致贫现象的发生。
    （四）合理确定农村公共品供给的优先序，将有限的资金用于最急需的公共品提供
    国家财力有限决定了在增加对农村公共品的供给时必须分阶段、分类别地排出优先序，统筹考虑其公平与效率问题。当前公共支农支出中用于基础设施的支出比例处于相对较高的水平，而对科教等方面的支出则明显偏低，这就导致公共品之间处于不协调、不匹配状态，其协同效应较差，边际收益存在较大的差距。因此，有必要适当增加对农村科教、医保、社保等项的支出，对于诸如农村信息服务、文化娱乐、村庄规划之类的公共品的供给也必须提上议事日程。有鉴于此，应通过科学的制度安排和政策措施，一方面加大中央财政转移支付的力度，不断增加农村公共品供给总量；另一方面，要注意公共品之间的协同性、匹配关系，遵循效率原则，优化供给结构，以效率标准确定各个阶段的农村公共品供给优先序，提高有限财政资源的使用效率，对于保证基本民生需要的公共安全、公共卫生、社会保障和义务教育等应优先提供，对于高等教育等发展性公共品的提供应该适度，而对于某些享乐性的、奢华性的公共品的供给要严格控制。
    需要强调的是，制约农村公共品供给的关键是资金投入问题。与多数学者的观点相反，笔者认为，首先要解决的是农村公共品供给所需的资金来源的体制问题，而不是简单地增加投入问题。仅强调增加投入，而不理顺供给体制，并不一定就必然增加农村公共物品的数量和质量。多年来，各级政府对农村的投入也不少，但收效不好，其原因就在于只注意资金多少的问题，而没有解决好供给体制和运作制度的问题。花钱不办事，甚至办坏事的例子不胜枚举。
    参 考 文 献：
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    [9]杨翠迎.中国社会保障制度的城乡差异及统筹改革思路[J].浙江大学学报（人文社科版），2005（5）：12－19.
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    （作者单位：1浙江大学农业现代化与农村发展研究中心  2中国社会科学院农村发展研究所）
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