课题组：农村地区公共产品筹资：制度转型与政策建议

          内容提要：本文主要以公共财政理论、公共选择理论为框架，重点探讨了农村地区公共产品筹资渠道和手段对农村公共产品建设的影响，推导出带有共性的行为特征，并在分析影响当前农村公共产品筹资的体制和政策问题的基础上，就解决这些问题，以及如何构建符合市场经济运行要求的农村公共产品筹资机制，提出了有针对性的政策建议。
    农村地区公共产品建设不仅是经济与社会正常运转和发展的保障，也是全面建设小康社会的前提条件和基础。
    一、观点述评
    1.经济体制变迁对农村公共产品筹资的影响。家庭承包制对农业生产的积极作用有目共睹，但是在推动农村公共产品供给方面则存在较大争议。例如，郭熙保（1995）将农村公共产品的供给不足定义为家庭承包制的内在弊端，他认为家庭承包制缺乏对公共产品的投资激励。国外学者也有类似观点，例如Nee和Frank （1990）认为，在家庭承包制下，在劳动密集型公共项目的建设中，政府和村集体的动员远不如改革前见效了，农村公共产品生产成本增加，从而造成了公共产品供给不足。总而言之，研究者们倾向于认为，家庭承包制的实施极大地促进了农村私人产品的供给，但却带来了农村公共产品供给方面的问题，即家庭承包制缺乏对农村公共产品供给的激励。
    而“家庭承包制缺乏对农村公共产品供给的激励”这一观点所指的，主要就是这种制度外筹资制度。因此，基于这一认识，有研究者指出，并不是家庭承包制的实施带来了农村公共产品供给方面的问题；问题的实质在于，由于家庭承包制的实施，原有的公共产品供给制度不再适用了（林万龙，2000a）。这两种观点有着本质区别。前者归咎于家庭承包制；后者则说明农村社区公共产品供给制度必须变迁。
    2.建立市场经济与农村公共产品多元筹资主体的形成。按照公共经济学和产权经济学一般理论，公共产品是由政府提供的（大卫.N.海曼，中译本，2001；张军，1994）；但是，在技术水平和收入水平等约束条件发生变化时，一部分可以实现受益排他性的公共产品将完全可能由民间供给或是转化为私人产品。这方面已有一定的研究。例如，Buchanan（1968）的研究表明，在收入水平提高的情况下，“俱乐部”产品可以私人产品化。他对美国农业社区的研究对此予以了佐证。Ostrom（1990）对小规模“公塘资源”（Common Pool Resources，CPR）问题的案例研究则证明，在一定条件下，公共产品的管理与服务完全可以由民间提供。与上述理念相一致，E.C.萨瓦斯的研究更进一步表明，没有任何逻辑理由可以证明公共服务必须由政府机构来提供，而摆脱政府公共服务低效率和资金不足困境的最好出路是打破政府的垄断地位，积极实行公共服务的民营化，建立起公私机构之间的竞争（E.C.萨瓦斯，中译本，2002）。
    因此，在农村公共产品的供给中，把政府作为惟一的供给主体使公共产品的供给渠道过于单一，采取“公办民助”、“民办公助”、“公退民进”等办法吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品的供给中来，将有助于解决农村公共产品供给机制的失衡（黄志冲，2000）。
    3.农村公共产品资金筹措。公共产品的资金筹集问题是公共产品供给问题中的核心。由于目前大多数研究所针对的是政府供给主体，因此，在对农村公共产品筹资问题的研究上，多数研究所探讨的是政府的筹资体制、即农村财政体制。
    （1）农村财政在公共产品供给中的筹资能力
    农村财政即县乡财政，不仅规模小，其运行效率也存在明显问题。朱钢（2000）对县级财政赤字的分析发现，近几年赤字县占全国县级单位的比例始终在高位徘徊，从预算收入与预算支出看，县级财政存在着严重的预算赤字情况。贫困地区县级财政收不抵支的矛盾尤为突出，根据李秉龙（2002）对1999年592个国定贫困县财政运行情况的分析，有486个县不同程度地存在赤字，82％的赤字率远高于同期全国47％的平均水平。即便部分县财政收支平衡也是低水平的平衡，是一种“没有钱就不办事情”的支出理念。国务院发展研究中心课题组（2002）的调查也表明，乡镇政府不同程度地存在财政危机，突出地表现在尽管基层财政的预算外财力不断膨胀，但是县乡财政依然是典型的“吃饭财政”，只能勉强保障工资支出，无力提供农村发展必须的基本公共产品。由此可见，在目前财税体制下，农村基层财政自身的农村公共产品筹资能力非常有限。
    （2）乡镇制度外财政与农村公共产品筹资
    乡镇财政划分为制度内财政和制度外财政，前者指在现行财政管理体制下的预算内财政和预算外财政，后者指乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金以及由此发生的政府支出。目前，我国农村乡镇制度外财政的收入来源主要有以下四方面：一是乡镇企业上交利润和管理费；二是乡镇统筹资金，包括五项统筹和乡镇政府按照国家规定征收的其他收入；三是各种集资、捐赠收入；四是各种罚没收入（孙潭镇和朱钢，1993）。“制度外财政”在农村公共产品的政府筹资中发挥了重要的作用（孙潭镇和朱钢，1993；樊纲，1995；林万龙，2000a），但是，研究者们认为，这并不能成为“制度外筹资”体制存在的理由。一方面，对预算外资金的依赖为预算管理强加了高昂的成本，扭曲了激励机制，使得地方政府具有把其资金列为预算外资金的强烈动机（黄佩华，2002）；另一方面，由于筹资方式的不规范和约束机制的缺乏，这一体制不利于农村公共产品的规范供给，也是加重农民负担的一个重要因素。
    （3）财政转移支付与农村公共产品筹资
    黄佩华（1999）利用1994年对贵州省和山东省的实地调查资料以及1993年对河北省的实地调查资料，发现当时农村公共财政的最大问题是“基层政府可利用财政资源的巨大区域性差异以及贫困地区日益严重的财政收入短缺。”而解决这一问题最为科学可行的制度--省以下转移支付制度并没有随着分税制推行建立完善起来。她认为：分税制只是涉及到收入划分，地方财政承担着过高的无法维持的支出任务；地方政府间公共产品供给不平衡且差距非常大，说明地区间财力分配不平衡，分税制和与其配套的专项转移支付制没有起到平衡财力的作用。
    但是，根据“财权与事权相统一”的原则，如何设计上级政府与农村基层政府间的转移支付制度（以及如何界定农村财政的职能），显然与地方分权有关，也就是说，必须首先界定清楚乡镇政府应该为社区农民提供哪些公共产品与公共服务，否则任何讨论都将失去准则（谭秋成，2002）。
    本文以农村公共产品供给的制度转型为背景，可将上述的观点总结如下：
    中国农村公共产品供给难题解决的关键，并不在于对家庭承包制这一农村基本经济制度进行变革，而是要建立起新的、与之相适应的农村公共产品供给制度，并完善与之相关的各项配套制度。
    政府是农村公共产品的重要供给主体，有不可替代的重要作用。但是，在一定条件下，吸引农民和其他社会成员参与到某些农村公共产品的供给中来，将某些公共产品改由民间提供或是转化为私人产品，将有助于解决农村公共产品供给机制的失衡，并有助于农村公共产品筹资效率的提高。
    农村公共产品筹资问题并不是简单的乡镇财力问题，它与乡镇政府职能的界定、财政地方分权限度以及政府间转移支付制度密切相关。
    二、农村公共产品供给：政策影响与存在的问题
    （一）宏观政策调整的影响
    财政体制改革的深化，使财政有可能在逐渐淡出生产性领域的基础上，增强公共产品的投入能力，并在完善市场经济体制的背景下对已有公共产品的筹资政策进行调整。目前，政策调整的内容主要有：
    1.让地方政府承担更多的公共产品筹资责任。我国在减政放权的行政体制改革和中央财政与地方财政分灶吃饭的财政体制改革推动下，依据公共产品生产和建设的政府分工负责制理论，实行了公共产品生产和供给权力下放的政策。由于在财政分灶吃饭体制改革进程中，地方财政收入增长出现了快于中央财政收入增长的现象，这就为地方政府进行公共产品建设提供了必要的物质保障。
    地方财政收入增长出现快于中央财政收入增长的现象，实际上是中央政府在分灶吃饭的财政体制改革中，将财政收入向地方政府集中的结果。在这一改革过程中，权力和责任的交换是对等的，即地方政府获得财政收支自主权的同时，也承担了中央政府下放的公共产品生产和供给的责任。受此影响，地方政府、特别是乡镇政府承担了公共产品生产和供给的重任。例如教育，我们观察到，地方财政用于支持文教和科学事业发展的资金增长速度很快，在1991～2000年的10年里，地方财政用于文教、科学和卫生发展方面投入的增加快于中央财政。同样的情况还发生在水利、医疗卫生和计划生育等事业方面。
    2.开征公共产品建设税种并实行专款专用。为了弥补县乡财政因收入规模所限造成的农村教育投入资金不足的问题，国家针对经济和社会发展的实际需要，开征了教育附加税，并专款专用于发展教育。从征收教育附加费对中央和地方财政的影响情况看，开征教育附加费，实际上有利于地方财政的收入和支援地方教育事业发展。
    3.加大专项转移支付力度，带动农村地区公共产品建设。分税制以来，随着财政收入向中央集中，为中央财政进行有针对性的转移支付创造了条件，特别是中央向中西部地区进行旨在加快西部大开发而进行的公共产品建设投入，以及向农村地区进行旨在用于发展教育、医疗卫生与疾病预防和控制的投入得到了空前加强。这些投入，在一定程度上带动了农村地区的公共产品建设。
    （二）农村公共产品供给存在的问题
    农村经济体制改革以来，农村公共产品建设虽然在各级政府的重视下，取得了长足发展，但受县乡政府从事公共产品建设筹资能力强弱的影响，农村公共产品发展存在以下几个突出问题。
    1.县乡政府负债建设。所谓基层政府承担了过重的农村公共产品建设职能，是一个相对的概念。它包含两个含义：其一是县乡政府应该承担的农村公共产品建设职能，由于自身财政能力所限，即由于现有财政体制上存在的一些问题，承提不起建设责任；其二是在公共产品建设上，由于在不同级别的政府事权划分上，存在着不合理性，一些本不该由地方政府，特别是不应由或不应仅由县乡政府承担的职能，也在行政和财政体制改革的名义下，转移给了县乡政府，结果造成县乡政府财政负担过重无法承受。这也就是我们通常所说的公共产品建设上的财权与事权不对称。这一现象在实行分税制以后表现的尤其突出。在这样的背景下，县乡政府只能采用如下方法来解决公共产品建设资金不足的问题。
    首先是创办政府型企业。如通过财政资金或者举债，创办所有权由政府控制的企业，通过创办企业的途径，增加财政收入。但是，这条路走得并不成功。其次是采用集资和摊派，甚至乱收费的形式，用以弥补公共产品筹资能力的不足。具体做法是扩大和提高“三提五统”收费的标准和规模，并在“三提五统”之外，再不断增设收费和集资项目，将部分公共产品建设成本转嫁到农村居民头上。第三是县乡财政负债搞公共产品建设。由于县乡财政基本是吃饭财政，有的地方是赤字财政，根本无力进行基本的公共产品建设。但是，由于在公共产品建设上，受到来自上级政府和社会两个方面的压力，又不得不进行这方面的建设，因此，借钱、欠债进行乡村公共产品建设成为一种无可奈何的选择。根据课题组对福建C县的调查，2002年该县农村中小学校的基础设施建设和教学设备的更新主要靠政府负债和学校自筹。截止到2002年底，全县农村中小学校累计负债总额达到1173.37万元，所有学校都存在程度不同的欠债现象。其中，各种拖欠款605.17万元，约占总负债的52％；未还银行贷款384.2万元，约占总负债的33％；各种融资184万元，约占负债总额的15％。累计负债总额占当年该县可支配财力7442万元的16％；占当年县级地方一般预算收入4911万元的24％；占当年该县预算内农村中小学教育经费2808.5万元的42％。
    2.地区发展极不平衡。经济发展在区域上表现出来的不平衡性，也反映到农村公共产品建设上。公共产品建设上的地区差距要比经济发展上的差距大，并且还有进一步扩大的趋势。例如教育投入，从我国农村义务教育的发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区存在较大差距。省（市、区）之间的差距更大。
    直接导致不同地区农村公共产品建设差异的主要原因在于：第一，不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在农村公共产品投入上的差距。例如教育，上海与贵州的财政收入相差6.11倍，但人均财政支出则相差14.34倍；财政支出绝对值，两者相差虽仅有2.57倍，但人均财政支出则达到6.06倍；初级农村中学生均教育经费支出和农村普通小学生均教育经费支出的差距，分别为6.7倍和7.44倍。可以看出，农村普通小学生均教育经费的差距更大。第二，不同地区市场化程度不同，直接影响到经费的来源。在市场化进程较快的沿海地区，多渠道筹集农村公共产品建设资金，公共产品投入多主体的格局初步形成。例如，在农村教育发展过程中，政府办教育和民办教育并存。尽管目前民办教育的发展还处在总量偏小的阶段，但其发展速度很快，而且主要集中在大城市的郊区、沿海发达地区的农村。在贫困地区的农村中民办和私立学校数量很少。
    3.城乡发展差异悬殊。改革开放以来，农村公共基础设施落后的状况，虽然在局部地区，比如沿海经济快速发展的农村有所改善，但与8亿多乡村人口和74万个村庄比起来，这并不能说明什么问题。城市基本公共设施建设远远好于农村，农村落后的格局依然没有得到彻底改变。不仅城市道路和基本生活的公共设施建设比农村好，更突出的是城市的教育、医疗卫生保障和疾病预防和控制体系的建设，也远远好于农村。两项来自有关农村义务教育发展和医疗卫生保障方面的研究报告说明，国家的教育投资主要是向城市和大中专倾斜，农村义务教育的投资在整个教育投资中的比重，改革开放以来虽有所增加但仍然很低。医疗卫生和疾病预防控制投入情况也是如此。以农村医疗卫生投入为例，我国农村人口占全国总人口的比重在70％左右，但农村卫生费用占全国卫生费用的比重却只有30％多一点。百分之30％的城市人口，占用了70％的医疗卫生资源。
    此外，城市社会保障体系无论从完备程度讲，还是从覆盖的人口角度看，都超过了农村。目前，只有少数几个经济发达的省市建立了农村医疗保险和社会养老保障体系，绝大多数省市区还处于起步和建立阶段。
    4.没有建立应有的长效筹资机制。农村公共产品建设和发展，需要有财政的大力支持，以及符合市场经济的完备融资机制，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前的情况看，无论是财政支持还是市场融资机制的建立，都存在很多问题。
    首先是缺少一个公共产品筹资的法律保障机制。公共产品的投入往往需要通过立法来给予保障，例如，在教育和疾病预防与控制投入方面，世界上一些国家均采取了相应的法律制度来给予足够的经费投入保障。实际上，我国也在这方面做了大量的工作。1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》中明确提出，到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4％。这个指标参照了联合国教科文组织公布的关于发展中国家教育经费占国民收入的平均比例指标。应该说，这个指标是发展中国家的平均水平，属于偏低的指标。但即使这样，我国教育投入占国民生产总值的比重，到目前也仍然没有达到这一平均水平。如果能够执行这一规定的话，以2002年的GDP计算，教育投入应该为3773. 86亿元，要比实际投入的2588.43亿元多出1185.43亿元，占当年教育投入的45.79％。
    其次是筹资的制度安排不合法。县乡政府负债或者向农民集资、摊派的筹资行为，是一种没有法律保障的行为，本身就存在合法性问题。随着农村税费改革的不断深化和国家严格信贷制度，县乡集资、摊派和负债筹资的路将受到极大的限制。这样一来，以前可行的农村公共产品建设筹资渠道越走越窄，在缺少其它新的、有效融资渠道补充的情况下，相当于减少了资金的来源。
    第三是缺少一个长期的农村公共产品建设和投资规划。从长远发展的角度看，农村公共产品建设一直缺少一个整体和可持续发展的筹资规划。国家只有到了出现问题或者问题已经很严重的时候，才会紧急拨款进行建设。各级地方政府也是如此。这样一来，各级政府在财政资金的安排上，就很少考虑到农村公共产品的长远建设和发展。
    实际上，在融资方面，除了财政渠道外，市场化筹资也是一种有效的选择。在市场化融资方面，目前只有经济发展比较快、市场化程度比较高的地方才运用的比较普遍。但即使在这些地区，也还存在一些亟待解决的问题，例如，如何保护投资者利益，如何实行多种形式的经营和管理模式，等等。在经济不发达地区，比较普遍的是存在各种非市场和财政的筹资渠道，即来自国际和民间的渠道。总的说来，目前，在农村公共产品融资方面，渠道不是单一的，但缺少一个有效的整合过程。
    三、农村公共产品筹资
    （一）公共产品筹资的理论模型与特征
    1.公共产品筹资的理论模型。公共产品的生产需要满足两个基本条件：一是反映全体社会成员共同需要的产品，这需要通过将全体成员所占有的用来生产私人产品资源中的一部分资源，转变为公共资源来实现；二是必须要有一个能够代表全体社会成员利益的权力单位来组织和实施公共产品的生产，来纠正市场失灵现象。这个权力单位就是政府。
    政府是这样一些组织：建立这些组织的目的在于对居住在某一社会内的个人的活动进行管理，提供基本服务并为此类服务提供机会。政府履行上述职能的保障来自拥有生产这些产品所需要的劳动力、设备、建筑物以及土地等生产要素。换句话说，政府通过购买或其它方式获得由私人用途转化而来的资源，并把这些资源用于向居民提供产品和服务，例如道路、警务、消防和国防。政府的这种行为，实际上是在政府产品和服务与私人产品和服务之间进行某种替换，这种替换可见经典的生产可能性曲线。
    生产可能性曲线给出了某种经济可以提供的政府产品和服务与私人产品和服务之间的各种组合。由图3(略)可以看到，当政府提供的产品和服务由OG1增加到OG2时，生产可能性曲线由A点移至B点，每年生产的私人产品数量则从OXI减少到OX2ο在政府产品和服务与私人产品和服务之间的组合中，以前用于生产私人产品和服务的资源现在改由政府来使用，并用于提供政府产品和服务。
    政府提供的产品和服务是市场机制不能生产和提供的产品，这就意味着政府生产的产品和提供的服务，绝大部分是通过非市场配给分配给个人群体，也就是说，政府产品和服务并不是根据个人付款的意愿程度分配，而且其使用也并不根据价格进行配给。因此，产生了公共财政的概念。在保罗·A·萨缪尔森看来，公共财政就是用来以社会化方式，而不是通过个人用货币购买的个人主义的方式消费很多的国民产品的财政。对此的诠释是，公共财政来源于社会并用于社会。这里面的关键问题在于，以何种方式获得财政资源，并又以何种途径分配政府的产品和服务于社会。关于政府财政来源的论述，可见经典的混合经济中的循环流动理论。
    在混合经济中，政府作为产品和服务的购买人参与市场。从图2(略)中可以看出，政府从家庭和企业通过税收、收费和公费等途径，获得财政收入，并将获得的财政收入在投入品市场和产品市场上购买资源和产品与服务。然后通过非市场的配给方式分配给家庭和企业。混合经济中的循环流动理论，涉及到三个基本问题即：
    第一是公共产品的筹资主体是谁；第二是公共产品的生产资金从何处来；第三是用什么手段来进行筹资。同时，对这三个问题也做出了明确回答。在混合经济中的循环流动模型中，政府是公共产品生产资金的筹集主体，公共产品生产资金的筹集主要来自企业和私人的税收、收费和公费，也就是说主要依靠征税、收费和其他筹资手段筹集公共产品生产需要的资金。
    2.筹资机制特征。经过近二十多年来的改革探索，农村公共产品筹资机制的基本框架和特征已初见端倪，主要体现在以下方面：
    （1）政府为主、社会参与及市场化运作。经济体制改革的不断深化和社会主义市场经济体制框架的初步形成，推动了一个以政府为主、社会参与，市场化运作的农村公共产品筹资机制的形成。其特征主要表现在以下几个方面：
    第一，政府依然是公共产品筹资的主体。与作为计划经济时期主要责任人的身份有着明显不同。在新的公共产品筹资机制中，中央政府的作用发生了两个明显的变化。一是中央政府不再像计划经济时期那样承担几乎所有公共产品的筹资，而是根据一般公共产品生产和供给的分工原理，在划分中央政府和地方政府职能的基础上，有选择的承担公共产品筹资。因此，在新的筹资机制中，地方政府的作用有了加强。二是建立了与公共产品生产和供给相联系的财政投入保障体系。“公共财政”的建立为公共产品的生产和供给提供了一定的资金保障。
    第二，社会参与。随着家庭承包责任制的落实和农村经济的不断发展，一个以政府为主、社会广泛参与的公共产品生产和建设格局已经形成。在农业生产基础设施建设上，农户已成为农田基本建设末端的主要投入主体，如农田引水工程或农田机井浇灌建设；在村庄内部和外部跨村庄道路和水利工程建设、农村教育发展等方面，村庄成为投资主体，其作用不断加强；与此同时，社会出资人在农村公共产品生产和建设过程中的作用越来越大，甚至在局部地区已成为一支重要力量。
    第三，政府行为与市场化运作相结合。正在逐步形成的农村公共产品筹资机制，更多的引入了市场经济运行的法则。政府行为与市场行为的结合为公共产品筹资提供了丰富的选择渠道，并提高了公共产品筹资和资金的使用效率。例如，在市场经济条件下，政府可以根据不同地区、村庄和家庭在市场经济中的经济发展能力和对市场经济的反映能力差异，建立公共产品生产和建设的公开招标制度，实行社会竞标生产，政府买单的市场化运作模式，降低公共产品筹资成本。还例如，政府可按照公共产品受益程度不同，实行公共产品生产和建设的比例出资和多元化生产，等等，以此筹集更多的资金。
    （2）以公共财政为基础。财政职能不清，受影响最大的就是公共产品筹资。在财政改革和政府行政改革的双重推动下，生产和建设财政的现象得到扭转，一个保障公共产品生产和建设的公共财政筹资体制框架已初步形成。20世纪90年代中后期，我国明确提出了公共财政概念，并将其作为财政体制改革的一个重要目标。公共财政的建立和不断完善，为公共产品生产和建设提供了有力保障，在很大程度上缓解了因资金不到位或缺少资金投入，公共产品生产和建设滞后经济与社会发展需要的现象。
    （3）以职能划分为依据。不同属性和群体需要的公共产品，是构成公共产品社会需求多元结构的主要原因。社会需求结构多元化，以及公共产品本身具有的内质性和在服务群体及范围上存在的差异，客观上要求公共产品的生产和建设因地、因政府、因需要程度，在不同政府层级之间进行筹资和供给职能的划分，以便在合理配置资源的前提下更有效率地提供公共产品。
    公共产品筹资在不同层级政府之间的责任划分，符合公共产品内在属性和建立符合市场经济规律的筹资机制的改革方向。这与计划经济时期所有公共产品筹资都由中央政府统一负责的形式相比，无疑是一种进步。但是，我们也应该看到，在当前公共产品筹资职责的划分过程中，存在着不分地区经济发展水平和地方政府财政实力差距，实行统一政策的现实，给一些经济发展水平相对落后，政府财政比较困难的地区造成了沉重的筹资压力。
    总而言之，市场经济体制下农村公共产品筹资，虽然克服了计划经济时期一些根本性体制缺陷和障碍，但仍然存在一些亟待解决的严重问题。这些问题是计划经济向市场经济体制转轨过程中，两种体制磨擦和碰撞的结果。解决这些问题，还需要深化市场改革，包括财政体制改革，政府管理体制改革和投融资体制改革。
    （二）筹资渠道
    经济体制改革给农村公共产品筹资带来的突出变化是：改变了计划经济时期投资渠道和结构单一的状况，使公共产品筹资渠道和结构多样化。
    1.财政渠道。财政筹资渠道主要包括：第一，财政预算内渠道。应该指出，分税制改革以来，中央财政预算内支持农村公共产品生产和建设方面的筹资作用在下降。与中央财政在农村公共产品生产和建设筹资地位下降相比，地方财政预算内筹资渠道的地位在增强，并弥补了国家财政筹资渠道下降的影响。第二，财政预算外筹资渠道。财政预算外筹资渠道主要是指财政非税收入的渠道，也就是通常说的财政预算外收入。根据现有的统计资料以及结合课题研究的内容来看，这部分收入主要是指乡镇自筹和统筹的资金，以及政府基金。从形式上看，预算外收入属于一般性非税收入，主要是通过向居民个人和企业收费的形式为财政筹集收入，并专款专用。
    2.市场渠道。目前，在公共产品生产和建设过程中，采用市场渠道筹资还处于刚刚起步和探索阶段，主要做法有：第一，利用资本市场筹资，如发行长期基本建设国家债券。第二，成立旨在推动某项公共产品生产和建设的专向发展基金。第三，向金融机构融资。第四，利用减免税收和给予信贷优惠等政策，调动经济组织增加对公共产品生产的投入。以上几种市场筹资方法，在解决农村公共产品生产和建设资金不足，推动其发展上确实起到了积极作用。
    3.其它渠道。其它渠道是指财政渠道和市场化渠道以外的渠道。目前主要有以下几种：
    第一，非政府组织筹资渠道。我国非政府组织筹资渠道主要有春雷行动、春苗行动、希望工程、母婴医疗卫生安康行动等。非政府组织筹资不仅增加了乡村地区公共产品生产和建设的资金投入，弥补了财政资金投入不足导致城乡公共产品生产和建设供给日益扩大的裂痕，而且，在筹资形式上引入了社会和非政府的概念。第二，境外筹资渠道。境外筹资主要有两种形式，一种是国际组织的非商业性资金，另一种是针对农村，尤其是贫困农村地区引入的境外非政府组织小规模援助资金。这些资金在改善贫困农村外部发展环境，增加公共产品供给的作用和影响越来越大。第三，个人筹资渠道。农村公共产品生产和建设的个人筹资渠道根据筹集方式不同，可以分为四种类型：第一种是个人直接投资从事某项公共产品的生产和建设；第二种是个人对某项公共产品的生产和建设进行部分资金捐助；第三种是在农村集体或社区政府倡导下的村民集资；第四种是企业家捐助。个人筹资在农村公共产品生产和建设过程中发挥了积极的作用。
    在市场经济背景下的农村公共产品筹资渠道建立过程中，尽管存在着诸如制度建设之后，政策不完善，一些做法还缺少市场规范，计划经济体制的某些做法还在发挥作用等亟待解决的问题，但与计划经济时期相比，筹资渠道已发生了实质性的结构改变。
    （三）筹资手段
    当前，农村地区公共产品生产筹资渠道不仅表现出多元化特征，而且，因为渠道不同，筹资手段也呈现出多样化。当前，我国农村地区公共产品筹资手段大体有以下几种形式：
    1.征税。由于政府对公共产品建设投人的资金主要来自财政，而财政的收入主要来自税收，因此，也可以将征税看成是公共产品筹资的一个主要手段。例如，开征具有专项使用目的的治理环境污染税种，以筹集必要资金支持环境污染治理，等等。
    2.有偿筹资。有偿筹资是当前市场手段筹资的主要形式之一，它包括发行国债和向社会集资。发行国债和专项基础设施建设债券，是筹集公共产品生产和建设资金的重要手段。发行国债和建设债券的权力集中在中央政府手中，地方政府无权发债，因此，发债筹资是中央政府行为。而地方政府可以自行决定向社会公众、团体、企事业单位和个人进行有偿集资。在这方面地方政府进行有偿筹资对于推动地方公共产品生产和建设起到了一定的积极作用。
    3.使用者付费购买。使用者付费购买自己需要的公共产品，是筹集公共产品建设资金的一种普遍形式。如出售建设项目经营权、管理权和冠名权，以吸引投资和加快公共产品生产和建设。从农村当前的情况看，特别是在乡镇道路、桥梁、学校和一些小型水利设施的建设过程中，以出售冠名权的方式筹集资金比较普遍。
    4.减税、让利。通过对部分企业，主要是投资或出资支持地方公共产品生产和建设的企业，实行地方所得税减免；或对隶属于政府管理的这些企业，实行上缴利润的部分减让，鼓励其积极参与公共产品建设，也是增加公共产品筹资的一种切实可行办法。
    5.其他手段。救助性手段是最常见和常用的一种筹资手段。救助性手段包括社会与地区、社会对个人和群体、地区与地区之间带有援助和救济性质的资金投入支持。这样一种资金筹集，完完全全是出于对公共产品生产和建设的无偿支持。
    四、当前筹资存在的问题
    （一）存在的问题
    农村公共产品建设筹资方式与过去相比，虽然有了明显改进，但存在的问题依然不可忽视。这些问题突出表现在以下几个方面：
    1.预算外筹资加重与存在向农民转嫁成本的严重倾向。预算外收入作为财政收入的一个重要组成部分，可以弥补各级政府、尤其是县乡财政收入不足和满足公共产品建设需要。但由于缺少对预算外资金收入和使用的制度约束，预算外收入最终有可能会演变成政府各部门的乱收费。在这样一种缺少严格制度约束的条件下，很容易造成农村公共产品生产成本向农村居民和企业转嫁的现象，其结果必然加重农民和企业的负担。
    2.区域筹资能力差距悬殊和筹资投向不合理。受市场化改革进程不一和经济发展水平不平衡的影响，农村内部地区之间公共产品筹资能力和农村外部城乡之间筹资能力存在悬殊差距。
    （1）农村内部地区之间筹资能力差距在扩大。农村公共产品筹资上的地区差距要比经济发展上的差距大，并且还有进一步扩大的趋势。以教育投入为例。从我国农村义务教育的发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区存在较大差距。省、市、区之间的差距更大。虽然最近几年国家加大了对西部地区的教育投入，但地区差距仍没有得到缩小，而且，值得注意的是，预算内生均教育经费支出差距还有所扩大，西部地区地方农村生均预算内教育经费支出为东部地区的比重由1995年的75.37减少到2001年的68.89％。
    （2）城乡筹资能力差距大。改革开放以来，农村公共基础设施落后的状况，虽然在局部地区，比如沿海经济快速发展的农村有所改善，但农村落后于城市的格局依然没有得到彻底改变。不仅城市道路和基本生活的公共设施建设比农村好，更突出的是城市的教育、社会保障、医疗卫生保障和疾病预防和控制体系的建设，也远远好于农村。以医疗卫生投入为例。我国农村人口占全国总人口的比重在70％左右，但农村卫生费用占全国卫生费用的比重却只有30％多一点。百分之30％的城市人口，占用了70％的医疗卫生资源。
    3.政府没有科学、合理地发挥筹资作用。农村公共产品建设和筹资需要政府引导，但在目前农村公共产品筹资中，政府财政仍然存在不到位问题，以及政府不能灵活运用市场规律、采用多种手段来筹资等问题。例如，政府没有放弃传统的垄断公共领域的做法，也没有完全允许民间资本进入公共产品建设领域，从事公共产品的生产和开发。
    4.没有建立应有的长效筹资机制。农村公共产品建设和发展，既需要有财政来保障，又要有符合市场经济运行要求的融资机制来筹集资金，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前农村公共产品发展情况看，无论是财政保障还是市场融资机制的建立，都存在很多问题。
    （二）产生问题的原因
    1.财政实力差距决定了区域和城乡筹资差距。不同地区财政收入总量和人均占有数量不同，导致财政在农村公共产品投入上的差距。财政实力特别是人均财政拥有量的多寡，是造成农村内部地区之间和农村外部城乡之间，公共产品筹资能力差距的主要原因。
    2.市场化进程对多渠道筹资的影响。市场化进程反映了各地区之间在体制改革方面的差距，而体制改革方面的差距是导致各地区经济差异的一个重要因素，它可以更加全面地说明各地区之间公共产品筹资程度之间差异的原因。在市场化进程较快的沿海地区，多渠道筹集农村公共产品建设资金，公共产品投入多主体的格局已初步形成。而在市场化进程较慢的地区，则刚好相反。
    3.事权与财权不对称必然加重农民和企业负担。基层政府财权和事权不对称严重影响到公共产品的建设。为了完成上级政府的任务，基层政府在财政能力有限的情况下，就只能采用向农民和企业集资与摊派，甚至乱收费的形式，用以弥补财权与事权不对称产生的财政能力不足和解决公共产品建设资金不足的问题。从而必然出现农村居民负担加重和出现政府负债进行建设的问题。
    4.没有完全破除城乡二元发展格局影响下的重城市轻农村筹资模式。高度集中的计划经济时期，以重化工业优先发展为主的工业化，把城市发展放在了农村之前。受此影响，不仅在经济发展的投入上，而且在社会发展的投入方面，城市都比农村获得更多的投资和发展资源，并形成了一整套与之配合的财政投入机制。截止到目前，我国还没有从根本上摆脱掉这种投入机制的束缚。
    5.缺少建立长效筹资机制的法制保障。农村公共产品建设和发展，需要有财政的大力支持，以及符合市场经济的完备融资机制，这两方面构成了农村公共产品长效发展机制的主要内容。从目前农村公共产品建设的发展情况看，无论是财政支持还是市场融资模式的建立，都缺少法制的保障。
    五、建立并完善农村公共产品筹资机制
    根据国际经验，公共产品对投资收入有着不同程度的影响。因此，公共产品建设受到了广泛的关注和重视。但是，要想真正做到统筹城乡经济和社会发展，缩小城乡之间在公共产品建设上的差距，就需要建立并完善农村公共产品筹资的长效机制。
    1.建立并完善公共财政体制，确保财政筹资能力的不断提高。建立公共财政体制首先是财政要坚决从竞争性领域退出，或者财政不再进入竞争性领域，以确保财政资金用于公共产品建设和生产；其次是考虑开征新的税收，并将新开征的税收全部或大部分留给基层财政，增强基层财政能力，保证有足够的资金用于公共产品建设。再次是出台相关政策和法规，确保农村公共产品建设资金有稳定的来源。如用法规的形式规定某些公共产品在政府财政支出中的比重，或者某些公共产品支出占GDP的比重。最后是规范预算外财政支出，保证取之于民的资金，用到民众需要的公共产品建设方面。
    2.统筹城乡发展，重点向农村倾斜，提高农村筹资的能力。计划经济时期形成的城乡二元结构，是造成城乡公共产品建设出现巨大差距的主要原因。因此，消除城乡公共产品建设和供给上存在的差距，必须破除城乡二元结构形成的体制格局。消除城乡二元结构的重点应放在消除城乡公共产品建设差距上，首先是消除在公共产品筹资能力的差距上；转移支付重点向农村和中西部地区倾斜，以教育、医疗卫生和基础设施建设为例，就是完成三个结构转变：
    （1）教育投入要从重城市、重高等教育，向重农村和基础教育转变。包括：一是完成从重视高等教育投入向重视基础教育、特别是农村基础教育投入的转变；二是完成从重视城市教育投入向重视农村教育投入的转变；三是完成从重视沿海经济发达地区教育投入向重视中西部不发达地区，特别是贫困地区的教育投入的转变。这样可以为农村基础教育发展筹集更多的资金。
    （2）完成从重视城市医疗卫生投入向重视农村疾病预防与控制投入的转变，当前要把恢复和重建农村疾病预防和控制体系放在转变之首并理顺管理体制。
    （3）完成重大基础设施建设向重大基础设施建设与农村地区基础设施配套的转变。建议在今后的骨干工程项目建设中，加强建设项目与周边农村地区基础设施建设的配套联系，以骨干工程的建设带动农村地区的基础设施建设与发展。
    （《农村地区公共产品筹资方式研究》课题组）  
    文章出处：中国农村观察