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党国英：城市化进程与农村土地制度改革
http://www.newdu.com 2018/3/17 社科院农村发展研究所 佚名 参加讨论
一、2004年农村政策思想的变化及其背景
2004年政府的农村工作有许多可圈可点之处。《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年中共中央1号文件）反映出新一届领导集体坚持“以人为本”，关注社会弱势群体，塑造社会公正的新的施政理念。1号文件对前一时期的农村工作做了总结，更集中地体现了新领导集体发展农村经济、增加农民收入的战略思想和基本政策安排，其意义十分深远。2004年出台的大量有关农村工作的法律、法规和政策，反映了新的施政理念，一个新的政策平台俨然形成。
1号文件进一步明确了农业和农村改革的市场化方向，并为政府实现对市场的宏观调控、强化对农业的财政和金融支持确立了基本政策框架。1号文件强调了在农业生产要素流动和农产品市场流通中市场调节的基础性作用，将有利于提高各种资源在农村经济中的配置效率，增加农村经济的活力。同时，1号文件提出的一系列政策措施加大了国家财政对农业的支持力度，有利于克服单纯市场调节出现的“市场失灵”弊端，增强作为弱势群体的农民和农民组织在市场竞争中的地位，对我国经济的整体协调发展产生将积极意义。
1号文件抓住了我国农业和农村发展中的主要矛盾，并揭示了矛盾背后的深层次问题。全国农民收入连续多年增长缓慢，城乡收入差距持续扩大是困扰我国经济和社会发展的难题。这个难题是我国农业和农村内外环境发生深刻变化的现实反映，也是城乡二元结构之下各种深层次问题的集中反映。增加农民收入，从根本上说要实现中国社会经济的两个转变，一个是经济结构转变，农业占国民经济的比重要缩小，效率要提高；另一个是大部分农村劳动力要转移到城市经济部门，更大规模地实现城市化，创造出工商业反哺农业的条件。这两个转变不顺利，农民增收的问题就难解决。农民增收背后就是这两个转变的条件问题。1号文件正体现了新一届领导集体促进这两个转变的全面的政策安排。中央政府决定在短时期内停止向农民征收粮食或粮食的货币等价物，破天荒地给几千年来政府财政依赖农民的历史划上了一个句号，这给新的体现“以工促农，以城带乡”战略思想的许多政策的出台吹响了前奏曲。
2004年农村改革的另一个重要特点是地方政府积极响应中央的号召，在深化农村改革中努力创新，富于进取精神。不少省市提前做了减免农业税的工作，使中央的政策目标有望早日实现。北京市不仅宣布取消了专门针对农民的一切税费征收，还出台了保障农民工在城市务工平等权利的地方法规。广东等一些发达省份借助自己的经济优势，积极筹措资金，加大对农业的支持力度，新的政府反哺农业的政策初露端倪，在落实中央“以工促农、以城带乡”方针方面走到了前列。湖南、江西和云南等省积极探索乡村治理的新路子，为建立乡村和谐社会做了积极探索。
从2004年下半年开始，中央陆续出台了一系列宏观调控措施，特别是把住土地供给和信贷资金两个关键的闸门，一方面对部分过热的行业“釜底抽薪”，另一方面遏制了耕地的流失，加强了提高农业综合生产能力的重要基础，同时也为农业发展提供了更加宽松的金融环境。
2004年中国农村政策的变化有深刻的背景。
首先是中国的政治方针发生了变化，中央政府确立了“建立和谐社会”的总的治国理念。这与2003年中国政治的关键词“以人为本”形成高度衔接。当高度复杂的、形式化的政治片语最终凝结成“和谐社会”这样一个词语之后，一切方显得豁然开朗。对和谐社会的解读，各个社会集团自然有所不同，但这个词一旦成了政府的政治用语，其力量要大了许多。中央政府政治理念的变化反映在农村工作上便是一系列政策的变化，这些变化集中到一点，是政府开始缓和乃至行将结束对农民的经济控制。
其次是中国经过20多年的改革开放，国家政治经济社会正处在结构转变的关键时期，并深刻影响着农村发展的前景。任何国家处于这样一个时期，农民都或多或少处于弱势地位。能否在这样一个时期给予农民强有力的支持，不仅决定执政党建立社会公正的执政理念能否落实，更关乎全社会的稳定发展和持续繁荣。把农民的利益放在重要地位，把农村发展放在经济发展的首位，把农业的基础地位稳固下来，是中国当前最大的政治。从这个意义上说，中央1号文件的发布和实施确立了中国长远发展的政治基石。
最后，从近几年农村和农业经济的发展以及农民收入变化的状况看，形势的确不容乐观，迫切要求中央农村政策发生改变。一段时期，我们在农村改革的市场化方向上出现过摇摆，对农民收入增长和农村发展带来了不利影响。 1997~2003年7年中，农民人均收入年增长为4%，低于城镇居民收入增长7~8%的水平，致使城乡收入差距在不断扩大。1990年代中期前后，中国经过了5年粮食丰收的可喜局面， 但1998年以后粮食产量持续减少，开始产生对粮食市场的压力。从各方面情况看，要满足国内粮食市场的基本平衡，国家必须付出更多的努力。从城乡经济关系看，土地、劳动和资本等资源在城乡之间的流动仍然显示出“二元结构”矛盾在加深的严峻现实。农村耕地流失严重，失地农民增加，征用土地的补偿标准不合理，并引起了极大的社会矛盾。农民在城市兼业的环境没有明显改善，农村劳动力向城市转移的速度放慢。农村金融在农村合作基金会清理之后并没有获得很好发展，农业生产和农村经济很难得到信贷支持，农村资金向城市流动的趋势没有转变。
上面这些因素突显了中央政府深化农村改革的迫切愿望。令人高兴的是，近几年国家经济形势总体上有好转，特别是国家财政收入连年大幅度增加，给中央财政调整支出结构，真正贯彻“多予、少取、放活”的农村工作的基本方针提供了重要条件。
二、2004年农村主要政策
2004年中央政府的各项关键改革政策紧锣密鼓推出，让人颇有目不暇接之感。这些政策可以分为下述几个方面：一是调整国家和农民的关系，扩大对农民基本权利保护的力度；二是调整农民和社会各方面的关系，提升农民的社会地位；三是调整农村社会的内部关系，减缓农村社会紧张。现将这几方面的政策变化分述如下。
1、调整国家和农民的关系，改革粮食流通政策，扩大对农民基本权利保护的力度
（1）减免农业税，扩大政府对农业经济和农村社会的支持力度
2004年，中央在前几年农村税费改革的基础上，进一步深化改革，减轻农民的税费负担，为最终实现城乡税制的统一创造条件。中央决定，2004年农业税税率总体上降低1个百分点，同时取消除烟叶外的农业特产税，并在5年内全部取消农业税。从2004年此项政策的实际执行看，减免农业税的步伐已经大大加快，有望在2005年之内在全国范围内彻底取消农业税。截止2005年1月底，除山东、云南、河北、新疆、甘肃几个省区之外，其他25个省市区都已经宣布取消了农业税。中央政府决定，对地方政府减免农业税之后发生的地方财政收入减少按不同情况给予补助。2004年通过减免农业税、农业特产税等给农民减轻负担达294亿元。
2004年，国家从粮食风险基金中拿出100多亿元，直接补贴给种粮农民，补助总额达到120亿元。同时，国家对部分地区的农民购买农业机械和良种也给予补助。为了抑制化肥价格上升对农民利益的影响，国家还补贴化肥企业12亿元以上。这些补贴累计达到140 亿元以上。
2004年中央财政支农各方面资金达到1500亿元以上，比2003年增加300亿元，增幅为近年之最。农业部掌管的资金集中投入到种养业良种体系建设、农业科技创新与应用体系建设、动植物保护体系建设、农产品质量安全体系建设、农业信息和农产品市场体系建设、农业资源与生态保护体系建设以及农业社会化与服务管理体系建设等七大方面，已经显示出非常积极的效果。国债资金安排用于农村节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电和草场围栏等的“六小工程”受到农民的极大欢迎。
（2）全面放开粮食购销市场，加强市场对农村经济的调节力度
2004年中央1号文件对深化粮食流通体制改革做了原则性的规定。2004年国务院颁布的《粮食流通管理条例》是粮食流通体制改革的一个标志性文件。这项法规明确废止了1998年国务院发布的《粮食收购条例》和《粮食购销违法行为处罚办法》，系统地提出了建立市场化的粮食流通体制的新主张。这项法规明确指出：国家鼓励多种所有制市场主体从事粮食经营活动，促进公平竞争。依法从事的粮食经营活动受国家法律保护。严禁以非法手段阻碍粮食自由流通。国有粮食购销企业应当转变经营机制，提高市场竞争能力，在粮食流通中发挥主渠道作用，带头执行国家粮食政策。法规特别提出，今后粮食价格主要由市场供求形成。法规还明确规范了国家在粮食流通中所发挥的作用，并对国有粮食企业的职能提出了要求。
从2004年开始，国家对粮食企业库存的利息补贴将逐步减少，转向对种粮农民的直接补贴。这项改革增大了国有粮食企业的经营压力，迫使其积极参与市场竞争，提高效益。
（3）实行征地制度改革，保护失地农民的利益
2004年，中国政府的农村土地政策的基本框架没有大的变化，但在局部上作出了较多调整。土地政策的显著特点是强调中国政府要执行世界上“最严格”的耕地保护政策，控制乱占和滥用土地，保障失地农民的利益。
2004年中央政府出台的与土地有关的最重要的政策，体现在10月21日颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发［2004］28号文件）中。这个决定发布之前，国务院先后发布了两个通知，意在稳定和恢复农业播种面积。这两个通知分别是3月20日的《国务院关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》和4月30日的《国务院关于尽快恢复撂荒耕地生产的通知》。28号文件责成有关部门根据文件精神制定具体的落实意见。按照这一要求，国土资源部很快出台了两项决定，分别是11月9日发出的《关于加强农村宅基地管理的意见》和随后发布的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》。
2004年发布的一系列文件加大了对违反土地法律行为和行政渎职的处罚力度，体现了实行“世界上最严格的土地管理政策”的精神。28号文件指出：要加大土地管理执法力度，严肃查处非法批地、占地等违法案件。建立国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。典型案件，要公开处理。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，依照《监察部国土资源部关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》给予行政处分；构成犯罪的，依照《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》和最高人民检察院关于渎职犯罪案件立案标准的规定，追究刑事责任。对非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，还必须依法承担赔偿责任。协议出让土地除必须严格执行规定程序外，出让价格不得低于最低价标准。违反规定出让土地造成国有土地资产流失的，要依法追究责任；情节严重的，依照《中华人民共和国刑法》的规定，以非法低价出让国有土地使用权罪追究刑事责任。
2004年曾实行耕地占用审批冻结，28号文件出台之后，耕地占用审批解冻，但审批程序的规定更为具体、严格。28号文件重申了“占补平衡”的规定和占用基本农田必须由国务院审批的规定。此外，28号文件还要求各地严格村镇建设规划，在农村住房建设中节约土地。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。以往的法规已经有这些方面的内容，28号文件予以重申，显然是针对日益严峻的土地滥用形势做出的。
28号文件强调，在国家征用土地和农地转移用途中，把农民利益放在重要地位。针对征地过程中对农户的补偿费用过低的问题，28号文件指出：县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活水平不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限（原有法律规定，各项补偿费用累计最高不超过土地征收前3年平均年产值的30倍），尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。针对失地农民就业难和社会保障难的问题，28号文件要求县级以上地方人民政府应当制定具体办法，使被征地农民的长远生计有保障。对有稳定收益的项目，农民可以经依法批准的建设用地土地使用权入股。在城市规划区内，当地人民政府应当将因征地而导致无地的农民，纳入城镇就业体系，并建立社会保障制度；在城市规划区外，征收农民集体所有土地时，当地人民政府要在本行政区域内为被征地农民留有必要的耕作土地或安排相应的工作岗位；对不具备基本生产生活条件的无地农民，应当异地移民安置。劳动和社会保障部门要会同有关部门尽快提出建立被征地农民的就业培训和社会保障制度的指导性意见。针对土地征用过程中发生纠纷难处理的问题，28号文件提出了具体的土地征用程序，并要加快建立和完善征地补偿安置争议的协调和裁决机制，维护被征地农民和用地者的合法权益。28号文件还对土地补偿费的分配提出了具体意见，有利于更多地保护农民的利益。
目前有关部门正在起草指导征地改革的政策性文件，同时全国人大常委会也开始启动修改《土地管理法》的工作。
2、调整农民和社会各方面的关系，提升农民的社会地位
（1）改善农民工劳动条件，逐步创造城乡统一的劳动力市场
近年进城农民兼业者在城市所受到的不公正待遇引起中央的高度重视。2003年国务院办公厅曾连续下发文件，对城市政府向农民兼业者的收费、兼业者的生产条件和生活待遇、兼业者的工资待遇和技术培训、兼业者子女在城市的教育等等方面作出了规范。2004年11月10日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究改善农民进城就业环境问题。2004年12月27日，国务院办公厅下发《关于进一步做好改善农民进城就业环境工作的通知》，《通知》要求，要进一步解决建设等领域拖欠农民工工资问题，加快清理和取消针对农民进城就业的歧视性规定、不合理限制和乱收费，加大劳动保障监察执法力度，改善就业服务，加强农民工职业技能培训，整顿劳动力市场秩序，大力推进农民工工伤保险工作。
2004年11月国务院发布了《劳动保障监察条例》，具体规定了对侵犯劳动者合法权益行为的处罚。《条例》对用人单位违反女职工和未成年工特殊保护规定，不依法签订劳动合同，违法延长劳动者工作时间，拖欠和克扣劳动者工资，瞒报工资总额或者职工人数欠缴社会保险费，以及不履行配合劳动保障监察义务的情形，职业中介机构、职业技能鉴定机构和职业技能培训机构违反规定的情形，都规定了相应的法律责任。2004年年后半年，国家教育部等部门发布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，要求各地方政府积极接纳农民兼业者子女在城市学校入学，并实行与城市学生一样的收费标准。几千万个少年儿童可能从这项政策中得到实惠。
2004年11月，建设部还发布了《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，办法规定，农民工工资严禁发放给包工头或其他不具备用工主体资格的组织和个人，企业可直接或委托银行发放。企业违反国家工资支付规定的或克扣农民工工资的将记入信用档案，建设行政主管部门可依法对其市场准入、招标资格和新开工项目施工许可等进行限制，并予以处罚。另外，国家目前正在审定的建筑法修订征求意见稿中建议，建筑企业恶意拖欠农民工工资，严重者最高可处罚金30万元。
截至2004年11月26日，全国共清理拖欠农民工工资318亿元，其中2003年当年拖欠的农民工工资已清理162亿元，完成了预期目标。全国2003年年底以前拖欠农民工工资总额171亿元，已累计偿付156亿元，偿付比例为92%。
（2）推动政府扶贫工作，促进社会平等
2004年中央１号文件提出了进一步完善扶贫开发机制的新的指导思想。国家在2004年增加了扶贫资金投入。为提高扶贫资金的使用效益，中央要求进一步采取更有针对性的扶贫措施，切实做到扶贫到村到户。对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济，适当提高救济标准。对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，要积极稳妥地进行生态移民和易地扶贫。对低收入贫困人口，要着力帮助改善生产生活条件，发展特色产业，开辟增收渠道，减少和防止返贫。
在2004年召开的世界扶贫大会上，国务院总理温家宝宣布，中国将用10年时间尽快解决少数贫困人口的温饱问题。这意味着现有2900万农村贫困人口将在2014年实现脱贫。国务院扶贫办主任刘坚阐述了中国在今后一个时期将要实行的四大扶贫措施：一是建立“以人为本”的扶贫机制。为此，中国将筹建一个贫困人口动态监测网络。二是在农村扶贫中“整村推进”，着重提高贫困人口的综合素质，增加经济收入。三是进一步增大扶贫投入，鼓励更多的金融组织在贫困地区开展信贷服务。四是发展和扩大与国际组织在扶贫开发领域的交流与合作。
国务院有关负责人还表示，今后要将产业化扶贫作为扶贫开发的主要途径之一，到贫困地区建立原材料生产基地，为贫困农户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产供销一条龙的产业化经营。从2005年开始，国务院扶贫办将在全国认定一批扶贫龙头企业，给予重点支持。
中央政府加大了对贫困地区教育的投入。2004年，中央财政投入农村义务教育各类专项资金达100亿元，比上年增加72%，其中大部分用于支援中西部地区农业的发展。目前，西部地区教师工资的80%是由财政转移支付解决的。中央还在中西部地区开展免除农村贫困家庭子女的学杂费、课本费工作，并对学校寄宿学生给予生活补助。2004年启动农村寄宿制学校建设，中央财政为此要陆续投入100亿元。以后在955个县（西部和贫困地区）建设7730所寄宿制学校，解决203万名学生的寄宿问题。
（3）农村金融改革
2004年中央1号文件对农村金融改革提出了指导性意见，但当年金融改革的主要工作是信用社改革。农村信用社改革试点成为农村金融体制改革的“重头戏”。
中央提出，要加大农村信用社改革的力度，缓解农村资金外流。中央决定，要总结农村信用社改革试点经验，创造条件，在全国逐步推开。在8个信用社改革试点省的基础上，2004年《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点意见》又增加了21个省市作为农村信用社改革的试点地区。除了过去规定的对试点地区的农村信用社实际资不抵债数额的50%，由央行专项票据安排长期借款之外，2004年国家还提出了新的政策，对1994~1997年期间亏损的农村信用社保值贴补息给予补贴。从2004年1月1日起至2006年底，对参与试点的中西部农村信用社一律暂免征收企业所得税；其他试点地区的农村信用社，一律减半征收企业所得税。试点地区农村信用社的营业税按3%的税率征收。上述政策对试点地区的信用社发展显然是有利的，对地方经济也是有好处的。试点省市的数量能够迅速扩大，与这些政策的吸引力很有关系。政策出台以后，有的省市主动要求进入试点省市行列。农村金融改革的环境并不宽松，发展多种形式的农村金融组织尚有一个较为艰难的过程。
为了使资本充足率至少达到零，除中央银行对资不抵债额50%的支持以外，其余50%的消化要靠地方政府自己。但从一些试点地区的实际操作看，地方政府一般通过“增资扩股”来解决这个问题。用政府行政命令动员干部职工向信用社投资便成为比较普遍的现象。还有些地方用贷款、实物资产、债权和有价证券作价入股。银监会发现后一种现象以后已经下发文件予以制止。
2004年中央还决定加快建立政策性农业保险制度，拟选择部分产品和部分地区率先试点，要求有条件的地方对参加种养业保险的农户给予一定的保费补贴。
3、调整农村社会的内部关系，努力建立农村和谐社会
（1）加强对村民自治工作的指导，扩大乡村民主
为巩固农村税费改革成果，中央提出一系列深化农村机构改革的任务，要求各地政府进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制。有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职。优化农村学校布局和教师队伍。进一步清理和规范涉农行政事业性收费。按照这些要求，各地继续加大了村合并和乡镇合并的力度，村镇数量进一步减少。
村民自治工作在2004年获得进一步发展。为了巩固村民自治工作的成果，克服业已存在的各种矛盾，中央于2004年6月发布了《关于健全和完善村务公开和民主管理的意见》，要求各地在实行农村民主选举、民主决策、民主管理和民主监督方面进一步做好工作。这一文件对做好这些方面的工作提出了一系列详尽的规定。湖南、海南和山东等地开始探索新的路子解决村级“两委”之间的矛盾，推动“两委合一”。江西省安排了农村村落社区建设试点，探索农村志愿者在社区服务中的可能性。云南省红河哈尼族彝族自治州于2004年在县域范围里开展乡镇长直接选举试验，在全国是第一次。
（2）推动农村社会保障事业的发展，提高农民生活水平
2004年中央政府关于农村社会保障事业的发展没有出台新的政策，但一些经济实力强大的省市在农村社会保障方面迈开了较大的步伐。截至2004年底，山东省全省已有32%的适龄农民参加养老保险，当年收缴保费8.9亿元，基金滚存结余达到55亿元，累计发放养老金5亿多元，领取者达40多万人。农村社会养老保险参保人数超过千万，位居全国第一，当年收缴保费、基金滚存结余和养老金领取人数也均进入全国前三名。青岛市多数区市出台了按农民人均收入比例缴费、财政给予补贴的政策，将养老保险覆盖到全体适龄农民。农民连续缴费15年达到领取年龄即可享受养老待遇。山东省的做法表明，国家经济总体实力和农民收入达到一定水平以后，农村由家庭为主的养老保障可以转变为社会化的养老保障。一些发达国家实际上也有过这样一个转变。
广东等省正在探索社会统筹与个人帐户相结合的农村基本养老保险制度，这个制度在基本养老保险基金的筹集上采用传统型的基本养老保险费用的筹集模式，即由国家、单位和个人共同负担；基本养老保险基金实行社会互济；在基本养老金的计发上采用结构式的计发办法，强调个人账户养老金的激励因素和劳动贡献差别。该制度既吸收了传统型的养老保险制度的优点，又借鉴了个人账户模式的长处。该制度完全是中国实践中产生的制度，可能将对世界养老保险发展史产生深远的影响。
2004年，一些省市在农民最低生活保障方面也有了新进展。最低生活保障将可能成为中国农村扶贫的主要手段。
2004年，我国以新型合作医疗制度为主的农村医疗保险事业也获得了较大发展。2002年《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》发布以后，2003年卫生部、财政部、农业部制定并发布了《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》，对新型合作医疗的实施做了安排，提出了农民每人每年至少交纳10元，集体和地方政府补助一定资金，建立农村合作医疗基金的要求。中央还决定，从2003年起，中央财政每年通过专项转移支付对中西部地区除市区以外的参加新型农村合作医疗的农民按人均10元安排补助资金。这项意见还对基金的管理和使用做了规定。针对2003年新型合作医疗试点工作的情况，2004年卫生部会同其他10个部、委、办制定并发布了《关于进一步做好新型农村合作医疗试点工作指导意见》，对有关工作提出了更具体的规范性意见。新的文件为了鼓励农民积极参与合作医疗，要求各地在坚持大病统筹为主的原则下，根据实际情况，确定新型农村合作医疗的补助方式。文件提出建立以大额医疗费用统筹补助为主、兼顾小额费用补助的方式，在建立大病统筹基金的同时，可建立家庭账户。可用个人缴费的一部分建立家庭账户，由个人用于支付门诊医疗费用；个人缴费的其余部分和各级财政补助资金建立大病统筹基金，用于参加新型农村合作医疗农民的大额或住院医疗费用的报销。
2004年，国家还出台了对农民罹患爱滋病实行救助的政策，农民患者可以得到免费检查治疗。
（3）调整计划生育政策，提高农村人口质量
我国人口和计划生育政策也发生了重大转变。2004年3月，人口与计划生育委员会与财政部、国务院扶贫办联合下发了《关于在西部地区开展“少生快富”扶贫工程试点工作的意见》，决定从2004年起，在15个省市开展对部分农村计划生育家庭的奖励扶助试点工作，在试点地区，确定奖励扶助对象309,949人，奖励扶助专项资金支出达2.12亿元。按照这项政策，农村只有一个子女或者两个女孩的年满60周岁的计划生育夫妇，每人每年将获得不低于600元的奖励扶助金，直至亡故。这是我国人口和计划生育工作思路、工作方法转变的一个质的飞跃。这项政策对于调整我国农村社会关系，改变农村人口性别比例失调状况，提高农村人口质量，将发挥深远影响。
奖励扶助资金由中央和地方财政确定负担比例，安排专项资金并分别纳入当年财政预算。西部试点省份按基本标准中央财政负担80%，地方财政负担20%；中部试点地区按基本标准中央财政和地方财政分别负担50%。按照这一标准，2004年奖励扶助专项资金预算总额为2.12亿元，需中央财政负担1.61亿元，地方财政负担0.51亿元。
三、关于2004年农村政策的若干评论
从2004年开始，我国农村政策的确发生了极大变化。当前中共中央和国务院2005年的1号文件又发布了。连续两个1号文件包含了非常丰富的内容，一个比较富于进取精神的、全面的农村政策新体系浮出水面。两个1号文件实际上提出了中央政府实施工业反哺农业，城市带动乡村的全新的经济与社会发展思路，体现了新一届政府的科学发展观。特别是2005年的1号文件明确表示，政府将下决心调整国民收入分配结构，在稳定现有各项农业投入的基础上，把新增财政支出和固定资产投资切实向农业、农村、农民倾斜，逐步建立稳定的农业投入增长机制。这意味着中国政府从此将结束把农业作为政府收入来源、由农业向工业提供资本积累的工业化初期的发展道路，而将农业和农村领域作为政府支持的对象，实现工业反哺农业，城市带动乡村。为了实现这个目标，文件在总结国内外农业成长经验的基础上提出了许多有利于政策落实的规范性意见，对各有关部门提出了具体要求，体现了动员全国力量支援农业的决心和魄力。这在中国农业政策史上是空前的，这些政策的落实将极大鼓舞亿万农民焕发生产积极性，推动我国农业真正跃上新的台阶。
两个1号文件将对我国农村社会进步和国民经济整体发展产生深远影响。在社会经济结构转型时期，农村问题始终是制约全局的关键问题。一个国家的经济发展如果建立在从农业获取全社会资本积累的基础上，特别是国家财政对农业有极大的依赖性，使农民成为经济成长的负担者，那么，这个国家将滋生严重的社会矛盾，并终将危及社会安定，破坏国家政治发展的可持续性。由农业向社会的净贡献转向社会向农业提供净支持，对转型时期的社会具有生死攸关的意义。2005年的1号文件是在我国社会经济发生一系列变化的背景下出台的，这标志着我国已经有能力迈过社会重大转型这个门槛，预示着中国进入了一个社会经济和谐发展的新时期。
两个1号文件能够出台，充分反映了新一届中国政府全新的施政方针和治国理念。近几年来，中央政府把国家安全、社会和谐、人民富裕作为主要施政目标，把对社会弱势阶层的扶助作为实现施政目标的重要政策内容，重大政策连连出台，给中国政治发展带来了新气象、新活力。这证明，在外部条件已经具备的情形下，领导人的远见卓识和行动魄力是一个国家完成重大历史转变的关键所在。
实现工业反哺农业、城市支持乡村这个历史转变，是中国亿万农民作出巨大牺牲和贡献以后才能够出现的。新中国建立50多年来，农村不仅向工业建设和城市发展提供了巨大的劳动积累和资本积累，还提供了大量用于城市扩张的土地。在一些关键时期，中国农民忍辱负重，含辛茹苦，任劳任怨，用自己的脊梁支撑着前行中的民族躯体。我们犯的任何政治错误所带来的社会痛苦，农民首先成为承受者。从这个意义上说，是中国农民自己的创造，方使我们积累了巨大的社会财富，由此为结束农业哺育工业创造了条件。我们必须感谢中国农民，必须给他们以回报，必须引领他们与城市居民一起迈入中国发展的主流。
正像新的2005年1号文件所指出的那样，中国农业依然是国民经济发展的薄弱环节，投入不足、基础脆弱的状况并没有改变，粮食增产、农民增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除，农村经济社会发展明显滞后的局面并没有根本改观，农村改革和发展仍然处在艰难的爬坡和攻坚阶段，保持农村发展好势头的任务非常艰巨。今后，中国进一步深化农村改革的方向是什么，难点又是什么，很值得我们深入思考。
我们认为，提高中国农业的市场竞争力，加快农村劳动力向城市大规模转移、实现农村土地制度的进一步调整，推进农村社会保障事业的发展，将是今后我们农村工作面临的难点；如何通过对农村社会基础结构的改造，强化农村社会对国家政策的有效承接能力，也始终是我们需要破解的难题。这些困难交织在一起，需要一种更清晰的思路和更有效的政策来把握和处理。
农村发展归根到底是要完成国民经济的结构转变，使农业实现高度的商品化和专业化，并使直接的种植业在国民经济总量中占一个较小的比例；同时，要使农村劳动力大量转移到城市，实现较高的农业劳动效率。如果这两个转变不能完成，农村改革和农村发展的任务就不能说完成。实现这两个转变，在大的方向上也可以叫做“城乡统筹发展”，但从这两年的政策运作的趋势看，我们对实现后一个转变还缺乏有力措施，并从结果上看也影响到前一个转变。“城乡统筹发展”是正确的方向，但如何实现“城乡统筹发展”却并不容易。
提高国家反哺农业的关键是大量劳动力向城市转移。多年以来，中央农村政策的主要目标还是离不开提高农民收入、稳步提高粮食生产和促进农村社会稳定。在这三大目标中，提高农民收入是关键。如果粮食生产不能使农民依靠农业过上体面的生活，农民很难增加对农业的投入。农业生产不能成为赚钱产业，农村和谐社会的建立也是一句空话。根据一些国家的经验，政府反哺农业可能成为提高农民收入的重要途径，否则，即使是大农场主也很难维持正常经营。但是，即使将2004年给农民的各项补贴增加10倍，每个农户平均也只能得到五、六百元。所以说，在目前条件下，提出反哺农业的政治意义大于经济意义。大量农村劳动力向城市转移，农民人数减少，农业规模增大，不仅使农户获得国家补贴的数量可以增加，还可以提高农户承接国家其他支援农业项目的能力。
决定劳动力转移速度的关键是城市劳资关系的调整和农村土地制度的改革。城市化政策的犹疑不定，说到底是担忧城市对农村人口输入的承接能力。其实，从总体上看，我国城市已经大量承接了农村人口，只不过他们处于边缘化的生活状态，没有融入城市生活的主流。解决这个问题需要资金，但资金可以从调整国民收入分配结构中获得。只是这个分配结构的调整不是体现在2004年农村政策中的小调整，而应是更大的调整。调整包括两个方面，一是城市劳资关系的调整，迫使资本一方实行每周40小时工作制，造成劳动市场供求关系的改变，产生工资上涨的压力，增加农民工的收入；二是实行土地交易（包括国家征用）的市场化，提高农民放弃土地的收入，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失去土地的农民买得起城市较低标准的住房。实行这两方面的政策意味着国民收入结构的深刻调整，可能带来对国民经济的“消极”后果，例如会增加中国产品的工资成本等等。但这方面政策的更积极的后果是扩大了国内的市场，从而加快国民经济的增长速度。依据这个分析，我们认为，今后农村政策的调整方向是更积极的城市化政策，并通过土地制度改革加速这个目标的实现。
对农村社会基础结构实行改革，与其他改革之间存在相互影响的互动关系。这方面的改革主要包括大力推动乡镇机构改革，采取更富于进取性的农村民主化政策，推动以农民合作组织为主体的农民组织的发育。显然，这方面的改革在近两年尚未得到充分重视，有关政策缺乏创新意识。胡锦涛总书记曾经指示要用某种方式解决“两委” 关系问题，1998年中央文件也做了原则性规定，但基层落实并不令人满意。两个1号文件对这方面的工作没有足够的强调。提出这方面改革要求是基于对我国农村政策有效性的考虑。多年以来，中央政策的实际落实效果始终是农村工作的一个问题，农民对政策落实效果的抱怨并不是空穴来风。中央政策的落实要靠基层干部的工作主动性和创造性，而基层政府直接是利益关系中的当事人。农民面对强大的有组织的基层政府，除非基层政府能主动落实中央的政策，否则农民所享受到的中央的政策的好处会打不少折扣。实行农业税减免政策以后，大大减少了基层政府“搭车收费”的可能性，但变相收费、私设罚款和截留中央补助资金的事情还屡有发生。至于在土地政策上违反中央政策的做法更是司空见惯。农民办事难，特别是打官司难的现象，在农村普遍存在。农民在市场交易中受到不法商人的掠夺，常常有政府方面的保护伞。基层官员在施政中的短期行为，导致大量对农业生产的不负责任的瞎指挥，继续给农民造成损失，而政府不给农民任何补偿。所有这些看起来无涉大政策的“小事情”，在农业税减免之后，将成为农民抱怨的主要方面。这些问题长期得不到解决，足以抵消中央政策给农民带来的好处，严重影响中央在农村建立和谐社会的目标的实现。
综上所述，我们认为，今后在继续加大财政支农力度的同时，要出台加快我国农村城市化进程的政策，引导农民有序地进入城市；要加快农村土地制度改革，实行“以土地换取城市社会保障”的政策；要调整城市劳资关系，更大幅度地改善农民在城市的工作条件，提高城市对农民的吸引力；要随着国家经济实力的增强，以更快的步伐推进农村社会保障事业的发展；要改进农村社会的治理结构，稳步提高农民的组织化程度，形成农民在农村公共事务中的自主地位，使农民成为中央实施各项利农政策的有效承接者和响应者。
Tags：党国英,城市化进程与农村土地制度改革
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