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党国英:由“炮楼维权案”透视语义不清的“土地承包权”

http://www.newdu.com 2018/3/17 社科院农村发展研究所 佚名 参加讨论

    武汉杨友德维权案引发的议论,很多我是赞成的,但我怀疑媒体报道和评论没有讲清楚政府方面的“理”。二十多亩地真的是杨友德的“承包地”么?按武汉郊区的农村人口密度,一户农民不可能有那么多的承包地。那么,他怎么有那么多的承包地?如果这么多地并不是杨友德真正有的承包地,那么,政府方面只给杨友德补偿地上青苗和附属设施,似乎就有合理性。但这里有蹊跷,我们要费点嘴舌才能说清楚。
    本来,“承包”一词的法律含义是“合同”,在翻译为英文时,也把它翻译为合同,即contract。实践中使用这个词,通常是指合同关系的一方完成一定的业务,从另一方取得报酬。一般不会把那种合同一方长期使用另一方的财产的经济关系,叫做“承包”。
    农业中的土地承包的说法,其实来自农民。当初不是指“承包”土地,而是指承包一定的农业生产业务,即粮食产量。这个时候,使用“承包”这个词是符合中国语言习惯的。
    后来,“承包”的含义发生了变化,但用词没有改。这样就把集体土地的使用权叫做了“土地承包权”。这个词后来干脆成了正式的法律用语。这个词在后来被继续含混地使用,其中有两个很不相同的意义搅和在一起了。
    第一个意义是基于普遍制度的土地承包权。在这个意义上,每户的土地大体平等分配,数量不大,且不收取费用。例如在武汉郊区每户大体5亩左右比较符合实际,因为那里人多地少。
    第二个意义的承包,有很不同的意义,多是将集体留存的未搞平均承包的土地(也多叫机动地),用竞标的办法承包给农户,另外实行收费。期限长短各地不一样,收费方式也不同;有的地方是一次性收取多年的费用。杨友德的土地的一部分或者全部也许属于这个情况。这部分土地在农户之间分配不同,那些经济情况好的农户有较多的这类承包地。国家对这部分承包地的政策一直比较含糊。中央曾经下文件要规范“机动地”,但各地并没有认真执行。按理来说,这部分地应该平均分到农户,谁需要土地可以通过流转方式办理,但这样做的大概不多。以上两种情况的前一种,农民会把土地看做是“自己的”,但后一种情况就不一定。对于前一种情况,当土地被征收时,农民应该获得土地补偿费,这没有什么含糊的地方。第二种怎么办,因为实践中权利确定不清楚,操作起来比较麻烦。
    如果对第二种意义上的承包地按照国家规定在征地时进行补偿,那些地少的农户有意见,因为这部分土地本应该平均分配。合理的办法,是将土地补偿费给集体,集体将补偿费平均分配给农户;另外,对于这类土地的承包户也进行补偿,但主要应针对土地上的投入进行补偿,具体应该由承包户和集体进行谈判。如果当初的合同已经有关于征地补偿的条款,就按合同办,如果没有条款,则另行协商。麻烦的是,如果农户在这类土地上有大的投入,集体大多没有能力赔偿,因为当初集体收了钱以后,已经把钱用光了。估计在杨友德的案例中,已经陷入这种僵局。
    对于如何打破这种僵局,各地当然想马马虎虎地处理,只要地能征走就算了事。现在是杨友德不愿意马马虎虎了事,就有了当下的冲突。
    类似杨友德案例的情形其实在全国很多。处理这类问题没有一个一刀切的好办法。依我看,最终解决问题的办法是政府多让一点步。一方面,要把土地补偿费给集体,然后让集体再把钱分给村民;另一方面,要给这类土地的承包户的投入做合理补偿,不能让他们的利益受损失。如果集体拿不出钱,政府就拿出来。这类事情上,政府大方一点是应该的。
    要从根本上解决这类问题,必须把上述两种“承包”统一起来。最好改变法律用语,以明确区别不同权利关系。
    应该把那种基于农户平等权利的“土地承包权”叫做“地权”,不再使用“承包权”这个词。最好把村里集体的所有土地都分给农户,不留机动地。如果农民同意,也可以留少量的“公地”,并可以由集体把这些地承包给农户,承包费应该归集体所有,或用于公共开支,或分给每个农户。对这种土地的使用权,可以叫做“承包权”。对于历史遗留问题,即那些未按平等原则承包出去的土地,还是应该早点处理。越早处理越好。
    写到这里,不禁一声叹息。土地作为国民的最珍贵的资源,本应该认真地用法律来规范它的使用,最大限度地防止权利设置的混乱,但我们偏偏在这方面留下了许许多多的模糊与混乱。说要建立法治国家,为什么又允许在很多方面保留马马虎虎的做法?土地纠纷关乎社会稳定和国民利益,能不能先在这方面系统地修订法律,规范法律用语?成都土地确权改革的经验证明,虽然处理这类问题有麻烦,但办法会比麻烦多。关键是态度,特别是高层决策者的态度。
    此文发表于今日南方都市报。
    

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