党国英：农地征管工作必须走向法制化

    国土部日前发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》，对征地管理工作强调了以往确立的重要原则和有关规定，并提出了新的强化管理的意见。这个文件要求，征地要充分征求被征地农民意见，不得强行实施征地。文件还要求建立征地补偿标准动态调整机制，各地每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。在全国各地城市化热情高涨、征收农民土地以扩大城市越来越普遍化的今天，这个文件的出台将对规范征地管理工作、保护农民土地权益有所裨益。
    近几年，国务院有关部门对农地征管工作高度重视，并以前所未有的力度加紧查处土地违法案件，取得了一定成绩。但是，从总体看，全国各地滥占耕地、侵害农民土地权益的现象还远没有得到根治。究其原因，还是农地征管未能全面建立起以公正、效率和社会稳定为基本要求的法制化工作体系。如果能形成农地征管法制化局面，也许不需要土地主管行政部门不断下达文件警告地方官员，而高层官员也不必为此殚精竭虑。
    农地征管法制化需要从根本上解决三方面问题。
    一是土地利用规划的法制化。土地利用规划应该以国家法律和地方法规的形式加以确定，而不能由官员随意变更。土地利用中的细节方面，也应以社区居民公约的形式加以确定。由此可以使法律、法规和居民公约覆盖土地利用的一切方面，一旦有土地违法违约事件发生，法院将按照刑法和民法做出裁决。要减少土地违法案件的发生，土地利用规划必须反映民意、尊重民意；规划制定必须有民主程序。有了这样的法制化基础，不仅地方官员对滥占耕地、强制征收农民土地有所忌惮，民间以暴抗法或做“钉子户”的现象也将达到减少。
    二是合理确定农地征收范围。即使按照规划来扩张城市面积、增加非农建设用地，政府也不见得一律采取土地征收的办法。多数情况下，土地可以用市场自由交易的办法来获得，还有一些土地可以通过征收获得；即使征收也不一定一律使用的强制的办法。极个别的情况下需要强制征收，必须有严格的法律程序，并完全由公务人员实施，决不能让企业或任何第三者介入。在这方面，我们有很多似是而非的认识需要纠正。实践中公共利益很难界定。例如开发区是商业化的，但开发区中的道路是不是公共利益？如果是，则道路用可地强行征收，其他用地可按市场化议价么？按照以往思路，无法回答这样的问题。我们认为，只能因部分重要公共利益的需要，才可进入征地考虑范围。如国防设施、高速公路、铁路、城市主要道路、公立学校、公立医院、公共安全等设施的占地，才属于重要公共利益需要的占地。其他如绿地、湿地、图书馆、博物馆、一般性政府办公楼等，即使是公共利益的需要，也应走市场化的路子，不搞征地。
    三是合理征地价格的确定。通常把农地转变为建设用地时发生的级差收益看做征地价格的决定性因素。土地增值该归谁，该做怎样的分割，众说纷纭，莫衷一是。我们认为，在既定的框框里争论，很难有结果。任何交易的公正性都是相对的。大略说来，只要一项交易的多方当事人都是自愿的，没有任何强制因素起作用，交易就具有公正性。如果交易过程中有充分的信息，交易各方可以讨价还价，那么，交易的公正性就更无可怀疑。这种自由交易形成的价格，也就是市场价格或准市场价格。如果没有一个市场环境，即使碰巧政府按照市场价格出价了，农民方面也可能不满意，以致交易不能成功或发生冲突。所以，市场因素起作用，也有利于降低交易成本，稳定社会关系。
    农地征管的法制化是一件复杂系统的工作，很难一蹴而就。但我们不能因忌惮艰苦而拖延这项工作。
    题记：此文为新京报写。以社论发表，编辑部有删节改动。上传博文时自己也略有改动。
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