于建嵘:后税费时代：基层权力“悬浮”之忧

    县级政权的支撑点，就是县级自治、责任政府和解放农民，使其摆脱“身份”的制约，成为享有同等国民待遇的现代公民。只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。要寻找并构筑县级政权的“支撑点”，主要是在地方自治原则上打造责任政府，以及给予农民平等的权利（摘要）
    要寻找并构筑县级政权的“支撑点”，我认为，现行体制、制度等需要进行一定的调整。这主要在两方面，即在地方自治原则上打造责任政府，以及给予农民平等的权利
    什么是真正的基层政权
    目前，我国最基层的政权组织是乡镇政权，它包括党委、政府、人大、政协等“四套班子”，代表国家公权力对广大农村地区进行治理。在农业税取消后，原乡镇政府的“主要工作”已经消失，与农民的直接冲突也相应减少，应该说是缓和了农村地区的社会矛盾。但现在有人担心，后税费时代的基层权力已经“悬浮”起来，乡镇政权正在走向“不作为”，这使得基层治理的能力严重弱化。
    这个问题我认为无需过多担心，相反，这正是考虑重新划分国家行政权力与民众自治权力边界的好时机。国家建制性行政权力下沉到乡镇一级，是新中国的“特色”，与威权主义政治生态相关，并非我国历史上和目前世界大多数国家的常态。设立乡镇一级政府，不仅代表公权力对传统乡村自治权的“入侵”，也让国家财政背上了沉重的包袱。而权力“悬浮”，也许正说明乡村治理不一定非需要设立乡镇政权不可。
    实际上，我认为我国真正的基层政权应该是县级政权。一方面，乡镇政权没有司法权力，是不完整的，而县级政权是最基层的完整政权；另一方面，县的地域和人口比较适中，可以作为一个“综合体经济体”来较为平衡地发展经济和统筹财政，而乡镇则做不到这一点。因此，县级政权才是我们国家直接面对民众的基层完整政权，“郡县治，则天下治，郡县安，则天下安。”
    哪些支撑点已经“不合时宜”
    在现阶段，县级政权很大程度上仍然是向上负责的政权机构。它的合法性来源于中央政权自上而下的授权，它以国家力量为后盾并在压力体制下同时成为国家政权机器的重要而基础性的组成部分。在我看来，这就是新中国成立以来直至目前县级政权的“支撑点”所在。但是，这种支撑逻辑下的县政，更多的是一种维护社会“刚性稳定”的强制性力量，除了经济建设之外，民众自发的、自觉的制度性社会、文化力量和支撑点尚难以找到。我们认为，随着我国改革开放30多年宏观经济、政治体制及县域内部经济、社会力量的发展变化，为确保基层政权的稳固，这一点正是我们应该着力改造的。
    首先，传统的思想意识形态、政治语言已经不能“合理”地解释社会所有现象，而执政党并未能及时将其调整或更新到适应社会发展的程度，也没有找到既符合实际不过于“理想”、又能代表人类进步方向的核心价值观。很多底层人民在对现实不满时，因为没有掌握新的政治理论资源，就会转而用传统政治语汇来要求自己的权利，并怀念起过去贫穷但“平等”的时代。这在底层民众较多的农村、县域，影响则更为深刻。这其实是一种倒退，要“警惕右，更要警惕左”，因此不太可能依靠传统意识形态来作为县级政权的支撑点。
    其次，执政者实际上已经越来越依靠经济发展成就来获得合法性。尽管这也存在很大的隐患，但因为经济总量的增长和宣传作用，目前在国家层面还足以维持。县级政权在民众认同和稳定性上也有异曲同工之妙。在经济发达地区，县级财政收入很好的地方，民众参与分享经济发展成就的程度较高，政府提供给本地人的公共服务产品和社会福利较多，本地人还是比较拥护当地政权。与此同时，外地打工群众却不能得到同等待遇，就很难作为一个整体融入当地，常常成为当地治安等问题的“隐患”。而在经济不发达甚至贫困的地区，就很难依靠经济成就来作为县级政权的支撑点。
    再次，尽管村民自治代表了民主的方向，但作为一种基层民主，它只局限在村内部，并且受到大的制度环境如土地集体所有制、村党支部的领导作用等的限制。作为一种自上而下的权威体制内生成的“自治制度”，村民自治还不足以支撑县级政权，哪怕是乡镇政权。
    到哪去寻找中国基层政权支撑点
    要寻找并构筑县级政权的“支撑点”，我认为，现行体制、制度等需要进行一定的调整。这主要在两方面，即在地方自治原则上打造责任政府，以及给予农民平等的权利。
    要努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责、并且主要向县域居民负责，就必须要给予县级政权实在的政治授权，让县行政长官享有完整而充分的行政权力。在财政上实行“省管县”，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县（市），县财政和地级市本级财政直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也应扩大县级财政的分成比例。
    还需要改革异地为官制度。地方行政主官应在县级人民代表大会的代表专职化基础上，在取消候选人人数限制和延长提名时间的前提下，由县级人大代表选举产生。经过五到十年，通过修改宪法，过渡到由全县选民直接选举县行政长官。他（她）必须具备取得本县户口五年以上或在本地连续工作/居住十年以上的资格，以发挥地方精英对地方政治的主导作用。当选的县行政长官在任期内，不得升迁或调动。辞职的，至少在两年内不得担任任何公职。县行政长官应是党员，当选后同时担任县委书记。他作为一县之长，应就一县范围内的所有事项向该县居民负责。
    同时，要对县人大和县级司法体系进行改革，充分发挥人大的监督和司法机关的制衡作用，以制约行政权一家独大并防止县行政长官的独断和腐败。县级人大应以直选、专职化、取消常委会为改革方向。具体说，县人大代表应取得本县户口两年以上，或在本地连续工作/居住八年以上，以保证对本地利益的认同。县人大代表要专职化，当选期间脱离原工作。为每位县人大代表设立专用经费，专用经费限额，由人民代表掌握使用。县人大代表有权配备助理，助理工资等费用由该代表的专用经费列支。人大代表专职化以后，因人数并不很多，完全可以通过人大全体会议来审议相关事项，不需再设常委会。
    当然，县级政权处于城乡二元体制的直接交汇点，其支撑点也离不开农民权利的真正落实。如果农民在选举权等方面仍为二等公民，在国家福利体系中仍处于边缘位置，在教育、卫生、养老等方面仍主要靠“自筹”，就很难会发自内心的认同县级政权。如果农民“创造”财富的能力，仍然受到集体土地制度、集体财产制度等的约束，如果农民不能自己组织起来保护自己的利益，在利益分配中发不出自己的声音，就很难自发地去拥护县级政权。因此，对于现行体制、制度等应进行一定的调整，我认为需要考虑的主要有以下几点。
    对现有的农村土地制度进行调整。国有土地与农村集体之间的区分带来的征地制度，便于部分基层政府与社会强势阶层通过各种方式强制性对农民的土地权益进行剥夺。由于征用补偿标准低，失地农民获得的土地补偿费不足以创业，怎么可能生活富裕。治本之策只能是用市场手段来解决，探索建立农地入市交易的法律制度。土地流转需要进一步完善，以保证在保护农民的权益的基础上，实现适度规模经营，增加农民收入。
    明确农民在村集体财产中的权利和利益，使这种“虚化”的财产变成农民手中实实在在的可支配收入。具体的方法可对村集体经济组织进行公司化的改造，农民作为股东参加管理，通过股份等获得分红。农民以各种方式获得城市户籍时，可以由村集体回购股份、向其他村民转让股份等，将集体财产中属于自己的份额“变现”。
    以多种方式，帮助农民成立新农会、农民经济合作组织等新型组织。新农会应是“农有、农治和农享”的公益型社团法人，能够将分散的农民个人组织起来，为农民利益代言，争取共同利益。在政治功能外，还具有教育、经济和社会的功能。建立农民经济合作组织和社区服务组织，通过农民团结互助帮助自己更好地走向市场，为农业技术推广和服务提供更强有力的支持，便于农民加强对自己的改造，从传统的小生产者变成为市场经济的参与者。
    总之，要夯实县级政权，不能光局限在县级范围内去讨论，而要从国家政权整体出发。我认为，县级政权的支撑点，就是县级自治、责任政府和解放农民，使其摆脱“身份”的制约，成为享有同等国民待遇的现代公民。只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。
    文章出处：《人民论坛》2010年第1期