破除城乡藩篱 实现资源双向融通

党的十九大明确指出，“三农”问题是关系国计民生的根本性问题，要求建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，实施乡村振兴战略。长期以来，在国家政策层面号召以工补农、以城带乡，实现城乡融合发展，但实施效果较为有限。在城乡二元结构的宏观格局和城镇化进程的冲击下，尽管有着取消农业税，以及实现村村通、农村社保全覆盖等一系列利好三农的政策和投入，但乡村社会依旧日渐凋零，产业发展缺乏竞争力且伴有市场风险和不确定性，经济活力有限，文化复苏乏力。曾经的“乡愁”，也只是在文字描述中、在老一代人的记忆中。少小离家老来发现，被城乡藩篱隔绝在外成了“回不了乡”的新一代人的记忆。如何才能真正实现城乡融合从而振兴乡村呢？
    历史上的城乡融通
    历史上，城乡融通使得城乡实现动态均衡。在城乡户籍严格实施以前，科举考试、书院求学、从军、经商，使得大量的优质人才和资本离开农村，但农村仍然有学堂、商贸、手工业、技术交流，并没有走向凋敝。一个重要原因就在于，中国历史文化中的“叶落归根”、制度中的官员退休“告老还乡”、军人退伍“解甲归田”、致富商人“衣锦还乡”的传统，不断地为农村注入人才、资金、技术，使得城乡之间的人才、资金、技术处于一种贯通状态，达到了一种动态的均衡。农村散布“大户人家”“乡贤”“乡绅”，他们修路、办学、兴业，具有较大的公益和积极的示范和外溢效应。例如湖南岳阳的张谷英村、云南腾冲的和顺镇。一些寺庙、宗祠也在乡野之中，其服务社会、繁荣经济的功能甚至超越城镇。土地和资产的过度集中造成了贫富差距和两极分化，这固然是封建社会土地私有的痼疾需要根治，但同时形成的城乡相对均衡的人才和资金流动，对振兴乡村具有一定的启示意义。
    城乡藩篱的产生
    工业化城镇化和城乡户籍樊篱打破了历史上的动态均衡。工业革命后，城市就业收益、社会服务、基础设施优于农村，乡村人口自然流向城市。但在土地私有的资本主义社会，资本和人才相对是融通的，城市贫民窟成为“标配”，农村在许多发达国家甚至是选举票仓、执政基础，其重要性不亚于城市。新中国成立后，为了加快工业化进程，通过高考、征兵、统购统销、工农产品剪刀差等制度性安排，大批人才资金流入城市、流向工业；而城乡户籍分割，使得这种流向具有单向性，尽管通过农田水利建设有部分资金流向农业，但农民和农村的受益较为有限。这就形成了制度上的以农补工、以乡补城的基本格局。
    改革开放后，农业补贴工业走向终结，进入本世纪后出现了各种粮补，这表明产业补贴出现了逆转。但工业对农业的劳动生产力差异，不仅使得农村高端人才通过求学、参军和经商的方式离开农村，农村的中低端劳动力也通过“离土不离乡”的制度安排大量流入城市，廉价的农民工推动了工业化城市化进程。而在城市和工业的扩张过程中，农村土地被大量征用，城市以“土地财政”的方式获取大量建设资金。但是城市只收获农民工的贡献，不负担农民工的社会保障。因而，中国的城镇化以低成本快速度有序推进。
    可见，中国的工业化城镇化，农村（土地）、农业、农民的贡献巨大，功不可没。虽然城市和工业对农村和农业也有一定的回馈，但总体上看，不论是人才还是资金，流动都是单向的，农村的人力资源日渐衰落，只有人们常说的“386199部队”即妇女、儿童、老人；资金回流离散、量微。乡愁依旧在，乡村振兴难。
    如果说2005年以前资金人才流入农村缺乏意愿，那么，在全面小康的时代，资本相对充裕甚至过剩、人才寻求创新和生活质量而非高额收入，大量的资金、技术流向农村，或波涛汹涌，或暗流涌动。但城乡分割的制度樊篱，使得由城到乡的流动，雷声轰隆，雨点寥寥。由于土地和户籍制度要求，非农村户籍，不得到农村置地置业；各种资本，不得变更农地属性。告老还乡者、衣锦还乡者、解甲归田者，回不去了。一些在外打拼的成功的农民工，户籍尚在农村，可以回去，但腾挪空间有限，实力难托大业。
    土地意义的变化
    在传统的农业社会，土地是农民的立身之本。改革开放后，农村联产承包，农村集体土地承包关系保持稳定，长期不变。对于城乡二元结构、社会保障不能覆盖农村的情况，这一“土地保障”系统是必要的。农民如果不能在城里立足，回到家乡，还有宅基地可安身，有承包田可生活。但在全面小康的时代，土地保障的意义和效果并不一定如预期。
    第一，从实地情况看，农村贫困户不是没有土地，而是缺乏资金、技术和劳动力。从这一意义上讲，承包地并没有提供农民生活，更不能说它是致富的保障。
    第二，由于农民知识的个体差异，同样的土地，不同个体的耕作，在其他条件相同的情况下，产出是不同的。这就使得，土地产出并没有实现总体上的最大化，而在农村户籍人口土地持有成本为零甚至有财政补贴收益的情况下，甚至造成闲置和浪费。
    第三，土地的流转，使得农民的小农耕作被规模经营所取代，原有承包地实际上已经边界消失或模糊。农民真正获取的，是某种形式上的“地租”收益。
    第四，土地是一种保障的定力，同时也是农民外出打拼的障碍或枷锁，使得农民时刻“回望”“留念”土地，成为某种形式上的“包袱”，而不能义无反顾在外打拼创业。
    第五，在城乡一体的情境下，农村人口有土地，城市人口没有土地；不同村集体之间人口变异而造成人均土地数量差异，这些成为新的社会不公。例如，同样的大学毕业，同样的就业，农村户籍可以有土地，有村集体分红，而城市户籍的则没有。
    虽然在全面小康时代农民土地的意义已经变化，但这并不意味着农民不需要保障。这种保障就是社会保障。城市居民的社会保障，使得没有土地的城市贫困人口得以安身生活；资本主义国家实施土地私有，但贫困人口的保障也不是靠土地。如果农村居民的保障不是靠土地而是社会统筹，不仅可以保障农村人口基本生活，而且可以提高土地利用效率，鼓励农民创业，促进社会公平正义。
    如果农民可以从土地中“解放”出来，土地可以从农民手中“解放”出来，人才资本流入农村，城乡“樊篱”也就基本清除。城市土地是有偿使用，或长期租赁使用，农村土地照样可以有偿使用，或租赁使用，进而实现人才、资本、技术的更加理性的高效配置。一线城市北上广深100平米的单元房，动辄上千万，如果能够还乡，可以有效地助力于特大城市的人口和资源疏解，并拉升农村土地的价值，助推乡村振兴。资本下乡，对接巨大的城市中高端市场，高新技术，规模经营，高效管理，进而提升乡村产品的市场化水平和价值。
    历史的经验和新的发展阶段表明，破除城乡樊篱，有助于均衡配置资源，振兴乡村经济，弘扬传承文脉，助推城乡融合发展，城市让生活美好，乡村让人们向往。
    【本文作者为中国社会科学院大学经济学院教授、中国社会科学院城市发展与环境研究所研究员】