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一、研究中国农业政策历程的两种范式
“知史以明鉴，查古以至今”，总结中国农业政策演变的内在逻辑是分析农业现实问题的出发点，也是构建中国特色农业经济理论的基础。在中国农业政策历程的研究中长期存在着两种对立的范式。其一是“整体论”的范式。整体论将中国阶段性的农业政策目标体系或任务体系视为一个整体系统，在这个系统中发挥着决定性作用的是中国特殊的政治制度优势、意识形态优势或规模优势。其二是“还原论”的范式。还原论认为中国农业问题的演变过程并不存在实质上的特殊性，可以采用还原于某种微观假设条件下的一般理论来指导中国农业政策的设计。在述及中国农业制度改革和政策变迁的历史时，整体论者倾向于将农业农村发展取得的积极成果称为“成就”，将其归因于中国的某种特殊优势，而基于决定论史观来理解农业发展遇到的阶段性困难，将其称为“问题”。相反，还原论者则倾向于将农业农村面临的阶段性困难归因于政策实践对某种经济理论或社会理论的违背，将其称为“失误”或“教训”，而基于决定论史观来理解农业发展取得的积极成果，将其称为“经验”。
整体论者在阐述中国农业政策历程时的局限性表现为理论体系的缺失或者不完善。在构建理论的初步尝试中，整体论者常常采用“拿来主义”或“致用主义”的路线，而缺乏对“拿来”的不同基础理论内在一致性的深入观察。这种缺陷导致整体论者在实践层面上对不同的农业现实问题往往给出割裂的、具有内在矛盾的、缺乏系统可行性的政策建议。并且，整体论者经常有意或无意地混用经验理论和规范理论，或把中国经验粗浅地总结为一种规范理论，这在事实上大幅弱化了中国农业农村改革经验的理论价值。相比之下，还原论者对中国农业政策演进历程的分析依托于某种相对完善的理论体系，因而对不同农业现实问题的论述更加自洽，而且，常常凸显出某种外在的客观性。然而，并不存在完全脱离规范性的经验理论。还原论者对理论适用性的判断在很大程度上受到了理论本初的规范性内涵的影响，还原于何种理论在客观上自然地“演绎”出了对农业政策体系中某特定目标的偏重。因此，还原论者在认识中国农业政策历程时的局限性表现为缺乏对东西方时空情景差异的深入观察，西式语境下的某种理论往往只是发挥了包容中国历史经验的载体功能。还原论者缺乏对基础理论适用性的判断，难以真正客观地判断中国改革历程的合理性与正当性。
要之，“整体论”和“还原论”都不足以在认识历史必然性和或然性的基础上把握中国农业政策演进过程的一般性和特殊性问题，导致对中国农业现实问题的分析或陷于矛盾或失之偏颇。本文的研究目标是构建一个新的理论框架用来理解后发国家农业政策演进的内在逻辑，重点解释中国农业政策的演进过程相较于一般演进规律存在的实质特殊性，在此基础上，明确当前中国农业转型过程中存在的关键问题和面临的潜在风险，从而为中国特色农业经济理论体系的构建和政策实践做出可能的贡献。
二、从国家利益出发认识农业政策演进的一般规律
（一）农业政策在国家战略中的定位
自从工业革命以来，发展中国家从传统农业社会向现代工业社会转型成为了一种必然的发展规律，农业逐渐丧失了其在国民经济中的支配地位，相应地，农业政策的制定也不再是独立的体系，而是必须着眼于国家发展战略的大局。程漱兰（1999）指出，“不论是研究中国农村发展的历史还是现实，都必须把握全局，而不是就农业论农业，就农民论农民，就农村发展论农村发展”。本文首先构建了一个“国家利益——产业利益——个人利益”的框架。其中，国家利益的主体是全体公民，从长期来看，现代国家的国家利益与全体公民的个人利益应该保持一致。主权、安全和发展被普遍认为是国家利益的三个核心要素。产业利益的主体是该产业的从业者，亦即投入该产业的各类生产要素的所有者，产业利益既是国家谋求发展利益的基础，又是国家利益和个体利益之间的桥梁。
一个国家在制定农业政策时的着眼点在于农业对国家利益的贡献。农业的贡献主要包括三类：一是对经济发展和社会稳定的长期贡献，这是由国家利益和所有产业从业者的个人利益长期趋于一致所决定的，也是现代国家政治安全的内部基础；二是对粮食安全的直接贡献，这是由农业产业的基本功能所决定的，粮食是保障生存的物质基础；三是为工业提供原始积累，这是农业对国家安全的间接贡献，这一贡献是由工业革命后资本扩张的历史必然性所决定的，也是现代国家谋求主权和安全利益的基础。农业对国家利益的三类贡献具有普遍性、相对性和阶段性；受资源禀赋、技术水平和地缘政治的影响，在不同国家又可能表现出程度上的异质性。从静态来看，在任何一个时期，农业政策的制定都必然取决于时代背景下农业对国家利益的核心贡献，而不是像“整体论”一样兼顾三类贡献。从动态来看，农业对国家利益核心贡献的阶段性变化构成了农业政策演进的内在逻辑。
（二）农业政策演进的一般逻辑
本文进一步构建了一个三层分析框架，在国家利益要素的变化规律下解释农业问题和农业政策目标演进的一般逻辑。三层框架的第一层是国家利益核心要素的变化规律。在国家利益的核心要素中，安全和发展的关系是对立统一的关系。矛盾的同一性和斗争性意味着安全和发展既互为对方的前提和保障，又互相排斥和对抗，双方的力量在运动中发生转化，从而使国家利益的主要矛盾在不同的发展阶段也发生变化。当先发国家通过首先完成工业化从而对后发国家的利益带来了潜在或事实上的威胁或损害时，后发国家在起步阶段的国家利益所面临的主要矛盾就是主权和安全，国家需要在保障安全利益的基础上谋求发展利益。随着工业化的推进，当后发国家的安全利益达到了应对外部威胁的底线标准以后，国家利益的主要矛盾就转变为了发展，国家需要通过扩大发展利益来维护安全利益。
基于国家利益制定的发展战略先于经济制度的形成。正如林毅夫所述，发展战略是外生的可以由政府选择的变量，而宏观政策环境、资源配置制度和微观经营制度则是内生变量，逻辑上由资源结构和发展战略诱发形成。在追求安全利益的起步阶段，国家施行的经济制度必须有利于集中资源优先发展重工业；而在发展利益的相对成熟阶段，能够激发竞争活力的经济制度则更加适用；两者对应的典型即计划经济制度和市场经济制度。从国际经验来看，凡是民族意志不主张让渡国家主权和和安全利益的后发国家，大都经历了从优先发展重工业的赶超战略向尊重市场规律的比较优势战略的制度转变。
三层框架的第二层是农业对国家利益三种贡献的变化规律。首先，在起步阶段（第一阶段），农业的核心贡献是为重工业提供原始积累，这一贡献与粮食安全贡献对农业“增产”的要求相一致，并绝对大于农业对经济发展和社会稳定的长期贡献。这一阶段的国家战略和经济制度要求农民利益服从国家利益、短期利益服从长期利益。其次，在转型阶段（第二阶段），农业仍然要为轻工业提供原始积累，伴随着轻工业生产率的快速提高，农业的这一贡献会快速衰减为零。同时，伴随着农业技术扩散和农业投资的增加，粮食安全贡献的相对重要性也会有所下降，但是，由于粮食是维系生存的物质基础，所以，粮食安全贡献并不会衰减为零，而且，由于农业生产率的增速较工业更慢，因此，这一贡献相对重要性的下降速度更慢。与此同时，长期剥夺农业的不平衡发展战略导致农民利益的长期受损，农业对发展和稳定的贡献的重要性也会逐渐上升。最后，在工业化相对成熟的阶段（第三阶段），粮食供给能力得到了有效保障，农业对国家利益的贡献就主要表现为了对发展和稳定的长期贡献。三层模型的第三层对应于速水佑次郎和神门善久提出的“三种农业问题”的转换过程。
值得注意的是，在农业的三个贡献中，粮食安全贡献的国家异质性最强。从本质上来讲，这是因为技术进步尚未达到使农业生产摆脱土地资源和气候条件束缚的水平，因此，粮食安全的保障能力在很大程度上依赖于国家的资源禀赋和地理区位。对农业具有比较优势的国家而言，粮食安全的现实重要性就相对较弱，反之，则相对较强。
三、中国农业政策演进历程中的特殊性问题
中国的发展也经历了从重工业优先的赶超战略到比较优势战略的转型，相应地，经济制度也经历了由计划经济向社会主义市场经济的改革。绝大多数现有研究将中国农业农村改革的历程划分为三个阶段：第一阶段从建国初期到改革开放前夕，第二阶段从改革开放到21世纪初，第三阶段从21世纪初至今。其中，改革开放是经济体制改革的始点；2004年前后是工农关系转折的始点。
中国作为后发国家，在国家利益的核心要素中，主权、安全与发展的变化与一般规律基本吻合。中国农业问题和农业政策演变的历程与一般演进规律中的三个阶段从形式上也基本吻合。然而，在中国进入“工业反哺农业”阶段将近20年后的今天，中国农业却同时面临着“农业不强”和“农民不富”的双重难题；而世界上处于“以工补农”成熟期的国家却并不存在或至少不同时存在这两个难题。那么，双重难题的产生是因为国家对农业的保护力度不够吗？恰恰相反，在步入第三个阶段以后，中国农业保护的一个突出的特征是：力度大且增速快。中国农业保护的力度之大和增速之快并无法找到相似的国际经验。
事实上，造成上述双重难题的根源在于中国农业政策的演进路径存在有别于一般演进逻辑的特殊性问题，即中国农业对粮食安全贡献的相对重要性并未随着工业化的推进而下降，而是始终保持在高位水平，甚至在工农关系转折期还存在上升趋势，导致中国农业政策的着眼点始终将“增产”作为核心目标。粮食安全对中国的特殊重要性有两个原因。从国家利益来看，中国是一个完全独立主权国家，主权和领土完整是政府和民族的核心关切，因此，在谋求发展利益时，国家让渡主权和安全利益的空间非常有限。尤其是中国目前尚未实现国家的完全统一，发生局部战争的风险仍然存在。这客观上要求中国制定的粮食安全战略对于国内农产品供给能力具有潜在更高的要求。从资源禀赋来看，人多地少是中国的基本国情，尤其是新中国成立以后快速的人口增长导致人地关系更加紧张。庞大的人口基数意味着中国不能将粮食安全寄希望于大规模的粮食进口，国际市场不仅缺乏足够的供给能力，而且定价权的缺失意味着粮食进口价格也必然不可能纯粹地取决于完全竞争的市场机制。
在中国农业政策演进的过程中，从政策资源的投入来看，粮食安全的重要性虽有所波动，但总体上呈现为上升趋势。也就是说，中国粮食安全相对重要性的动态走势呈现出了有别于一般规律的特征，直到进入“工业反哺农业”时期，粮食安全仍然是中国农业政策的最优先关切。如果将农业的粮食安全贡献和发展稳定贡献的相对重要性发生扭转作为进入第三个阶段的必要条件，那么，2004年前后中国实际上并未进入农业问题的第三个阶段。尽管中国采取的农业保护政策名义上和国际经验具有相似性，但事实上，由于补贴的背景和目标有所不同，中国的保护政策并不是为优先应对农民相对收入下降而制定的，因此，也就不能从根本上起到消除城乡收入差距的作用。
在农业劳动力没有大规模减少的情况下，以增产为目标的农业补贴即使总量很大，或亩均补贴很高，但人均补贴仍然很低，结果势必会对农业国际竞争力目标产生负面影响，也会带来严重的生态环境问题，阻碍农业可持续发展。从2014年起政府开始陆续开展一系列新的改革，总体基调是通过进一步的市场化缓解要素市场的扭曲。但是，粮食安全在政策体系中仍然处于关键地位。
四、中国农业转型的关键问题与潜在风险
（一）农业政策的现实矛盾
从静态来看，中国农业政策当前面临的现实矛盾在于多重政策目标之间的内在冲突，
也就是说，现有的政策体系不足以有效兼顾粮食安全目标与其他目标，不同目标的实现路径存在矛盾。从历史来看，导致这一矛盾的根源在于：粮食安全贡献的重要性偏离一般演进规律后，中国农业政策出现了阶段性错位。纵观农业政策的演进逻辑，粮食安全作为国家安全的一个构成要素，只要其相对重要性尚未实质下降，制定农业政策的思路就不可能真正从“农民利益服从国家利益，短期利益服从长期利益”转变为“农民利益和国家利益的长期一致”。从中国农业政策历程来看，在不均衡发展的战略下，农业政策制定一直都没有摆脱“农民利益服从国家利益”的思路，只是不同阶段让渡农民利益的目标和方式存在差异。
虽然国家战略的制定也要依赖于产业发展阶段、资源禀赋条件和国际政治环境，但是，只要城乡矛盾、工农矛盾尚未从内部构成影响国家安全、稳定和发展的核心矛盾，那么，在制定农业政策时，国家战略就仍然是外生的决定因素。也就是说，不能以农业发展面临的阶段性难题倒逼粮食安全战略的制定；相反，应该是在国家利益的框架内制定粮食安全战略以后再制定农业政策的改革方案、处理农业发展的阶段性难题。
结合中国完全独立主权的大国定位、人多地少的基本国情和当前大变局之下的国际形势，可以预期，在较长的一段时期内，中国的国家战略都不可能弱化对粮食安全保障能力的要求。然而，从农业三种贡献的变化规律来看，国家发展战略又不可能一直要求让渡农民利益，未来的农业政策必然将要以增加农民的相对收入为核心目标，回归于农民利益和国家利益的长期一致。那么，当前农业政策面临的关键问题就是在既定粮食安全战略下选择引导何种组织形式来渐进地向长期目标靠拢。如果选择了小农经营的组织形式，那么，其优势在于粮食生产在短期内不会因为组织形式的变化而发生波动。但是，从长期来看，在农业技术进步给定且不放弃粮食安全目标的情况下，政府就只能通过继续扩大财政支农来逐渐实现城乡收入的均衡。反之，如果选择了规模经营的组织形式，那么，农民收入的增加将主要依赖于农民数量的减少，这与农业问题转变的一般规律更加吻合。但是，其劣势在于组织形式的变化可能造成粮食生产的短期波动，同时也要考虑如何吸纳农业转出的劳动力的问题。
客观上讲，对这两种组织形式适用性的判断本质上取决于两点：一是对国家战略和政策制定这一内生系统之外的外生因素变化态势的预判；二是规范性判断。前者的实然问题包括：是资源禀赋、生态环境还是技术水平限制了粮食保障能力？未来哪一个约束将会首先松动？是工业还是农业在未来的技术进步率更快？未来国际经济和政治环境是否还能够给中国提供农业转型的缓冲期？后者的应然问题包括：农民是否应该无条件地享有和城市居民同等的国民待遇？农民应该在多大程度上享有土地产权？在长期让渡农民利益以后，当前是否应该开始大规模地还利于农民？对上述问题的回答在很大程度上决定了学者对未来农业组织形式和当前农业政策改革方向的判断。
中国当前的核心利益仍然聚焦在现代产业，国家战略是通过产业结构调整和产业升级在全球产业竞争中实现中国制造强国的目标。在这一战略下，农业农村发展仍然被定位为国家安全和稳定的基础，农业政策改革的方向是在保证粮食安全和农村社会稳定的基础上渐进地实现组织形式由小农经营向适度规模经营转变。与此对应的两个关键问题分别是：第一，如何处理粮食产量因组织形式变化而发生波动的可能性，以及如何处理增产目标和适度规模经营目标在实现路径上可能存在的矛盾；第二，如何有效地引导小农户转型或退出，以及如何推进适度规模经营的形成。
（二）粮食安全战略转型问题
粮食安全战略转型，就是将依赖小农经营的粮食安全战略转变为依赖规模化经营的粮食安全战略，实现这种转型需要首先审视粮食安全问题的普遍性和中国的特殊性。从特殊性来看，不能将非完全主权国家或者人地资源不紧张国家的粮食安全观套用于中国。从普遍性来看，“安全”的概念强调“稳”的一面，对应于底线思维，而“发展”的概念则强调“进”的一面，对应于高线思维。不能用谋求发展利益的高线思维来定位粮食安全战略，既不能盲目将粮食安全的产品范畴由粮食扩大到一般农产品，也不能盲目地将粮食安全等同于不惜一切代价地追求粮食增产。只要和平与发展仍然是国际环境的主流，国家用来保障粮食安全的资源投入就应该逐渐弱于用来引导适度规模经营的投入。
实践中的一个担忧在于农业组织形式的变化可能导致粮食产量下降。学界已经有大量研究探讨土地流转或规模化经营是否会对粮食安全带来负面影响，其核心关切在于两点，一是“非粮化”问题，二是土地生产率下降的问题。理论上讲，经营主体变化必然引起生产决策变化，使要素投入结构发生变化。单纯就土地生产率而言，理论和实践都没有充足的证据揭示小农户的经济理性弱于规模经营主体，同样，也没有有效的证据显示适度规模经营带来的要素投入结构变化必然导致粮食单产下降。虽然有部分研究观察到规模经营的粮食单产低于小农经营，但是，由于中国在推进适度规模经营的同时也在推进农药化肥减量行动，而对规模经营主体的监管显然比对小农的监管更加容易，所以，这些观察到的现象并不能推及为令人信服的因果关系。
粮食生产是土地、技术和资本密集的，而非劳动密集的，过剩劳动的所谓精细化管理很容易被资本和技术所替代。从国际经验来看，世界上绝大多数国家在农业劳动生产率增长的同时都伴随着土地生产率的增长，两者并非此消彼长的关系。因此，土地生产率即使存在下降，也属于短期的摩擦性下降，而非长期的结构性下降。所谓战略转型，就意味着不能过于“畏小”而失于“治大”，国家应该展现出足够的战略定力，通过充分运用供给侧和需求侧的多种政策工具为粮食安全战略转型提供空间和时间，而不是继续增加对小农经营的扶持或强化对粗放型增产方式的鼓励。
（三）适度规模经营的定位与实现
适度规模经营的关键不在于标准和表现形式，而在于战略定位和实现方式。首先考虑定位问题。从一般演进逻辑来看，规模经营是农业问题发展到第三个阶段以后的政策目标，即农业劳动生产率需要通过减少农民数量才能够与工业劳动生产率相平衡，规模经营的出发点是农民利益。但是，如前文所述，在第三个阶段，中国粮食安全的相对重要性仍然高企，而粮食安全对应于国家利益。所以，中国提出的适度规模经营本质上是服务于粮食安全战略转型的一个过渡性目标，在短期内仍以粮食生产的“提质增效”为优先目标。只有当粮食安全的相对重要性在中长期有实质性下降以后，中国农业政策才能和一般演进规律接轨，转变为以提高农民收入为优先目标。这种定位在本质上也体现了渐进式改革的思想，强调“适度”就是为了避免在目标转换过程中使粮食生产出现大幅波动。
适度规模经营得以推行的制度前提是“三权分置”改革放活了农村土地经营权。从制度约束来看，国家对微观主体并没有“非粮化”的禁止性规定和惩罚措施，而是将防止“非粮化”的责任自上而下地分解到了基层政府。那么，经营主体的转变必然会带来种植决策的调整。全世文等（2018）认为，需求侧的食物消费结构升级引起土地相对稀缺性发生变化，从而导致农地天然具有“非粮化”的内生动力。也就是说，“非粮化”的微观动机并不受组织形式的影响，适度规模经营也并不是导致“非粮化”的原因。尽管现有研究并没有广泛证实适度规模经营必然带来非粮化；但是，由“非粮化”导致的粮食产量下降才是长期的结构性下降。从保障粮食安全的目标来看，政策必须要对“非粮化”进行严格管控。
其次考虑适度规模经营的实现方式问题。适度规模经营的理论依据是规模经济，即在给定的技术水平下，通过合理配置生产要素实现单位成本随着规模扩大而下降的过程。新古典主义将规模经济产生的原因归结为分工深化基础上的规模报酬递增。也就是说，要素的自由流动会通过市场机制实现其最优经济规模。但是，政府进行干预至少也存在两个合理的依据：第一，与资本和劳动要素相比，土地要素的流动性更低，因此，土地密集型的农业（尤其是粮食生产）形成规模经济的过程会更加漫长，或者说，短期的交易成本会更大；第二，渐进式改革的思路要求中短期的规模经营是“适度”的，而适度规模和最优经济规模并不一致。因此，讨论适度规模经营的实现方式仍然要回到政府与市场的关系这个根本问题上。
完全依赖市场机制既可能导致工商资本的大量涌入，也可能导致因极少数农户反对而无法促成适度规模形成的情况。而政府或集体的过度干预既可能导致对规模经营主体做出非经济最优的偏向性选择，又可能导致以少数服从多数的名义侵害部分农民利益。实践中大量存在的“整村流转”就很难保证其实现过程是所有集体成员都同意的，同样也不能保证流转后的经营主体是经济最优的选择结果。在实践中，政府干预的原则和尺度需要做出谨慎的权衡。中央政府的责任是，在国家战略既定的前提下把握粮食安全战略转型和组织形式转型的节奏，统筹制定政府干预的原则和尺度。基层政府和村集体则需要在恪守原则的基础上，通过发挥服务能力来尽量减小适度规模实现过程中的交易成本。
（四）农业转型面临的潜在风险
国家推进适度规模经营延续了渐进式改革的思路，其基本逻辑是通过放活土地经营权从而在农业生产环节更进一步地发挥市场配置资源的作用，实现“能者务农”。改革有两个基本前提：一是粮食安全的保障能力不能出现结构性下降；二是农村社会稳定不能受到影响。那么，在让渡农民利益的同时并不激化农村社会矛盾就构成了国家利益层面上粮食安全目标以外的另一个隐性的政策目标。反过来讲，可能激化农村社会稳定的发展方向或政策设计就构成了潜在的风险。
影响农村社会稳定的核心问题是分配问题。中国当前农业生产组织形式的转变是否会给农村社会稳定带来威胁呢？根据新古典主义的规模经济理论，农业生产的最优规模本质上取决于和要素禀赋相适配的技术和管理水平。也就是说，在初始状态的均田制下，一旦允许土地自由交易，土地集中是必然规律，但是，集中到何种程度取决于和要素禀赋适配的技术与管理水平。长期技术进步的过程本质上就是资本替代劳动和土地的过程，经济最优的经营规模随资本替代劳动程度的提高而扩大。
在当前土地经营权从限制到放活的过程中，规模经济实现“能者务农”的目标有两种进路。第一，土地集中以后，经营者采用的生产技术并未发生系统性变化，各生产要素的投入结构也没有发生大幅变化，这个过程带来的规模经济主要归因于分工和比较优势得以释放，市场机制筛选出的“能者”是传统意义上生产管理水平更高的“种植能手”。第二，土地集中以后，经营者采纳的生产技术发生了系统性的改变，资本投入大量增加而劳动投入大量减少，这个过程带来的规模经济主要归因于技术升级带来的资本边际成本下降，市场机制筛选出的“能者”主要是掌握现代生产技术的“新型职业农民”。其中，第二种进路较第一种进路具有更强的规模经济，因此，在市场机制的作用下，第二种进路的内生动力更加强劲，这是技术进步使资本替代劳动的必然结果。但是，第二种进路析出农业劳动力的规模更大且速度更快，与适度规模和渐进式改革的思路并不一定吻合。尤其是，在第二种进路下，资本大量涌入农业生产环节不仅会析出相对缺乏效率的小农户，还会析出传统意义上并不缺乏效率的种植能手，导致生产环节的分配份额快速向资本集中，农村居民分配不均的问题也会快速恶化。
在农业机械化时代的成熟阶段，以大型机械替代小型机械的技术尚能够被少数“新型职业农民”所掌握；由于大型机械同样存在技术效率边界，农业生产单位成本先下降后上升的规律仍然适用，因此，最优经济规模即使很大，却仍然存在物理边界。随着农业进入数字时代，数字技术和无人化作业模式不仅可以克服因地形不规则或地块碎片化而无法实现规模经济的障碍，更是大幅推高了最优经济规模的边界。当数字技术充分进入农业生产环节形成自然垄断以后，
“农民”将不再成为一个职业，生产环节的分配将会向掌握数字技术的头部资本集中，农业生产环节就会出现更为严重的分配不均。从这个意义上讲，在农业发展进入第三个阶段以后，农民收入的增加依赖于农民数量减少的规律将会最终演变为农民的彻底消亡和数字资本对农业劳动的近乎完全取代。
对于西方发达国家而言，职业农民对现代化生产技术具有较高的掌握能力，农业生产由机械化向数字化转型的过程中，职业农民对新技术的学习成本较低；而且，由于农业劳动力的占比已经很低，国家对析出劳动力的福利性转移支付也不会面临太大的财政压力。相比之下，中国农业正处在从小农经营向适度规模经营的转型过程中，农业劳动力的占比仍然很高，没有系统掌握机械化生产技术的小农户更不可能“弯道超车”地掌握数字技术。因此，如果数字技术快速且大幅度地向农业生产环节渗透，农民急剧失业或至少急剧隐性失业将不可避免，由此给社会稳定带来的潜在威胁不容忽视。
五、主要结论和观点
新中国成立以来，伴随着国家战略的演变和工业化的推进，中国农业农村经历了不平凡的发展历程。然而，本土理论体系的缺失使得对中国农业发展和农业政策演进的分析只能沿用西方理论的分析框架，导致现有研究不足以在认识历史必然性和或然性的基础上把握中国农业政策演进过程中的一般性和特殊性问题。本文从国家利益和国家战略的视角构建了一个三层分析框架，用来理解后发国家农业发展和政策演进的一般规律。第一层是国家利益核心要素中主权、安全和发展的演变规律，第二层是农业对国家利益核心贡献的演变规律，第三层是速水佑次郎和神门善久（2003）提出的三种农业问题的演变规律。农业对国家利益的核心贡献包括三种：一是对经济发展和社会稳定的长期贡献；二是对粮食安全的直接贡献；三是为工业提供原始积累，即对国家安全的间接贡献。其中，第一个贡献反映了“农民利益、农业利益和国家利益保持一致”，后两个贡献反映了“农民利益和农业利益服从于国家利益”。农业核心贡献发生阶段性变化的规律构成了农业政策演进的内在逻辑。
基于上述框架，本文重点分析了中国农业政策演进历程中的特殊性问题。中国农业问题和农业政策演变的历程与三个阶段的演进规律从形式上基本吻合。但是，在中国进入“工业反哺农业”阶段将近20年后的今天，中国农业却同时面临着“农业不强”和“农民不富”的双重难题。导致双重难题的原因并不是农业保护力度不够，而是中国农业三种核心贡献的变化规律不同于一般演进规律，即粮食安全贡献的重要性并未随着工业化的推进而下降，而是始终保持在高位，甚至在工农关系转折期还存在上升趋势，导致中国农业政策始终将“增产”作为核心目标。直到2004年进入“工业反哺农业”时期，农业对发展和稳定的长期贡献也没有超过对粮食安全的直接贡献而成为中国农业政策的优先关切。2014年后围绕户籍制度、农村土地产权、生产组织形式、农村公共服务、农村扶贫展开的一系列政策改革标志着中国开始进入“变二元为一元”的城乡融合发展阶段，自此中国才可能真正迈入农业问题的第三个阶段。但是，即使在这一阶段，粮食安全的相对重要性仍然没有实质性下降。
在制造强国的战略布局下，当前中国农业政策改革的方向是在保证粮食安全和农村社会稳定的前提下实现组织形式由小农经营向适度规模经营转变。实践中的改革在很大程度上沿袭了以往渐进式改革的思路，强调“适度”就是为了避免转型过快而对粮食安全和社会稳定造成负面影响。组织形式转型的目标服务于粮食安全战略转型的目标。保障粮食安全需要恪守“安全”的底线思维，而不能采用“发展”的高线思维，不宜盲目扩大食物安全的产品范畴，也不能盲目地将粮食安全等同于不惜一切代价地追求增产。供给侧和需求侧多种政策工具之间的替代关系为中国实现粮食安全战略转型提供了理论上的可能性。并不存在充分的理论和经验证据显示适度规模经营会导致粮食的土地生产率下降。土地生产率即使下降，也属于短期的摩擦性下降，而非长期的结构性下降。国家应该展现出足够的战略定力，通过充分运用其他政策工具为粮食安全战略转型提供空间和时间，而不是继续增加对小农经营的扶持或强化对粗放型增产方式的鼓励。相比之下，由“非粮化”带来的粮食产量下降才是长期的结构性下降，但组织形式转变与这种结构性下降之间并不存在因果关系。从保障粮食安全的前提来看，政策必须要对“非粮化”进行严格管控。
政策有必要对粮食规模经营和农业（非粮）规模经营区别对待。前者服务于粮食安全的国家战略，因此必须加以扶持；而对于后者，则不应该做过多干预。在一定程度上，农业非粮产业可以成为粮食规模经营实现过程中的一个缓冲区，用以吸纳规模经营析出的小农户。原则上不应该使非粮产业完成规模化转型的速度快于粮食产业。适度规模经营的关键问题是政府是否应该以及如何干预其实现过程的问题。实践中，政府干预的重点应该是降低粮食规模经营实现过程中的交易成本，而不应直接参与或引导经营主体的选择，更不应该优先扶持或大力扶持非粮产业规模经营的形成。
粮食适度规模经营的形成主要依赖于市场机制，但是，资本如果不受控制地大量且快速涌入农业生产环节，将导致小农户的分化速度过快从而影响农村社会稳定。当前，数字技术在中国农业生产环节的应用尚处在推广和成长阶段，大量资本的涌入在短期内有效降低了农业生产成本，提高了生产效率。但是，伴随着未来数字技术应用进入成熟期，就很难避免自然垄断的诞生。任何稀缺的生产资料，其垄断所有权都要求本部门的剩余价值在平均化为平均利润以前，首先攫取一部分作为这种生产资料的收益（全世文等，2018）。随着相对稀缺性的变化，数字要素的产权强度甚至有可能超过土地要素的产权强度，要求获得更高的分配份额。因此，国家在制定和贯彻数字乡村发展战略时，应当统筹适度规模经营的节奏和数字技术进入农业生产环节的节奏，对资本扩张过快析出农业劳动力的风险予以足够的重视。在规范数字产权的趋势下，农业领域的数字反垄断要早做布局和规划。