朱晶：粮食安全战略下的乡村振兴

    “三农”问题事关国计民生和社会发展，是全党工作一以贯之的重中之重。乡村振兴战略则为新时代“三农”工作明确了思路。全面乡村振兴就是要使得农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁，最终实现农业农村现代化的总目标。这一战略对于全面建设社会主义现代国家、实现中华民族伟大复兴中国梦具有全局性和历史性意义。手中有粮、心中不慌。乡村振兴首先是产业兴，粮食产业在乡村各个产业部门中占据极其特殊的基础和重要地位。粮食安全是国之大者，是国家安全的命脉根基，对于我们这样一个人口大国来说，必须坚持扛稳粮食安全这个重任。因此，在全面推进乡村振兴进程中，必须把保障国家粮食安全摆在首位，牢牢守住国家粮食安全这一底线。
    全国人大代表、南京农业大学经济管理学院院长朱晶在《北大金融评论》上撰文指出，在当前世纪疫情和百年未有之大变局下，筑牢粮食安全这一国家安全根基对于支撑全面乡村振兴尤为关键。在推进乡村振兴进程中，要正视粮食安全面临的各项压力，着重从制度设计、科技创新、政策转型、结构调整等方面提升粮食安全保障能力，助力乡村振兴战略目标实现。
    粮食安全是乡村振兴的首要任务
    “三农”问题事关国计民生和社会发展，是全党工作一以贯之的重中之重。乡村振兴战略则为新时代“三农”工作明确了思路。全面乡村振兴就是要使得农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁，最终实现农业农村现代化的总目标。这一战略对于全面建设社会主义现代国家、实现中华民族伟大复兴中国梦具有全局性和历史性意义。
    手中有粮、心中不慌。乡村振兴首先是产业兴，粮食产业在乡村各个产业部门中占据极其特殊的基础和重要地位。粮食安全是国之大者，是国家安全的命脉根基，对于我们这样一个人口大国来说，必须坚持扛稳粮食安全这个重任。因此，在全面推进乡村振兴进程中，必须把保障国家粮食安全摆在首位，牢牢守住国家粮食安全这一底线。
    在一系列政策支持下，我国粮食安全取得了举世瞩目的辉煌成就，为乡村振兴大力推进夯实了基础。新中国成立70多年来，无论是生产还是消费，当前我国的粮食安全形势都处于历史最好水平。2015年至今，全国粮食总产量连续7年超过6.5亿吨，2021年达6.8亿吨的历史高位，是新中国成立初期的5倍多，人均粮食占有量483公斤，显著高出同期世界平均水平；居民的膳食结构日益丰富化、多样化、精细化，营养健康状况显著改善，低收入人口“不愁吃”的问题已基本得到解决。高水平粮食安全不仅是我国应对百年未有之大变局的“压舱石”，也是乡村振兴战略稳步推进的物质保证。
    但在粮食总产量不断增长的同时，粮食的稳产保供以及政策与结构转型面临的压力也与日俱增。在推进乡村振兴战略的进程中，我国进一步提升粮食等重要农产品供给保障水平依然任重而道远。如何在乡村振兴的推进过程中确保粮食产业的“重中之重”地位，面对新的挑战和压力不断创新和完善保护粮食安全的支持体系，需要我们高度重视并深入思考。
    乡村振兴中粮食安全面临的压力不容小觑
    成本上涨，种粮收益低。从粮食生产的基础来看，随着工业化和城市化的推进，我国粮食总产量增加的同时，生产成本也快速上升，持续较低的种粮效益严重阻碍了农民和地方政府的产粮意愿。2011至2020年期间，我国稻米、小麦和玉米三大主粮的亩均生产成本由791.2元快速升到1119.6元，增长了41.5%，而同期三种粮食亩均总产值仅上升5.1%，亩均利润从250.8元降到仅47.1元，下降了81.2%，种粮利润显著下滑。
    在乡村振兴的推进过程中，农民增收这一目标会使得在完全市场化导向的生产决策中，农民乃至当地政府更加倾向于配置生产资源于比较收益更高的其他农产品甚至非农产业生产，实际上，在部分地区也确实出现了粮田种树挖塘、造湖造景等“非粮化”现象。尤其在粮食主产区，农民数量较多，收入较低，实现“农民富”目标的压力更大，不仅受过良好教育的年轻农村劳动力倾向于选择从事其他非农产业工作，而且由于粮食生产收益低，粮食主产区往往会面临财政不足、公共服务低下及引资引才困难等问题，区域性经济发展相对缓慢，导致产粮大省成为经济弱省的局面。而这反过来又进一步冲击粮食主产区今后粮食生产的持续提升能力。从我国粮食产量增长来看，年均增长率由“十二五”时期的2.9%下降到“十三五”时期的0.3%，面临粮食生产成本居高收益偏低的总体格局。今后在乡村振兴的推进中如何提高粮食生产积极性以保障我国粮食安全，可以说压力有增无减。
    技术存短板，产业竞争力不强。从粮食生产的技术保障来看，虽然我国粮食生产的科技支撑作用不断提升，但是我国主要粮食的单产增速放缓，关键核心技术与主要农业发达国家依然存在较大的差距，在机械化水平和种业创新力方面表现得尤为突出，科技创新不足日益成为我国粮食安全保障的掣肘。
    在我国粮食增产面临人多资源少的现实困境下，粮食单产成为稳产保供的重要力量。然而，我国粮食单产的增长势头趋缓，粮食平均单产增长率由“十二五”时期的2.1%下降到了“十三五”时期的0.6%，未来实现粮食的稳产增产对科技进步提出了更高的要求。事实上，实现“农业强”战略目标的关键在于科技创新，而目前我国粮食生产中的农业科技与实现乡村振兴战略的最终要求还尚存差距。就机械化水平而言，加强保障粮食安全的物资装备对于实现乡村振兴的目标尤为关键，然而我国粮食生产的机械化发展仍存在短板，在部分环节、产业以及区域层面都存在难点与不足。其背后原因主要在于我国农机的研发能力薄弱，关键核心技术依然存在短板，区域化、标准化的农业机械装备生产体系也有待完善。在种业科技上，我国种业发展在农业现代化进程中依然滞后。虽然我国水稻、小麦、玉米、大豆等主要粮食作物的种子可以基本实现自给，但是我国种业整体竞争力不足，比如大豆和玉米，我国的单产水平仅相当于美国的60%左右。研发投入低、高端人才短缺等使得我国与国外种业巨头在育种创新能力上存在较大差距。乡村振兴进程中的粮食安全保障迫切要求我们弥补种业发展等产业竞争力的短板。
    国内外形势变化，支持与保护政策亟待转型升级。从国内粮食生产与支持保护政策体系来看，尽管一系列支持保护政策对于提高国内粮食产量和农民收入等发挥了积极的作用，但随着国内外环境的变化，现有的政策体系也面临着一系列的转型压力和挑战。
    近年来国内粮食生产成本居高收益偏低的总体发展态势，使目前国家支持政策中对粮食主产区的转移支付力度并不能有效弥补种粮所付出的机会成本，对粮食主产区产粮积极性的促进作用趋弱；在转移支付的渠道上，中央政府在承担对主产区转移支付主体的同时，产销区的利益协同机制尚未完善，粮食主销区对主产区利益补偿的作用也并未得到充分发挥；换言之，主产区承担的产粮责任和付出的经济成本（特别是经济发展后越来越高的机会成本）并没有被来源于中央或销区的转移支付有效补偿。此外，当前我国农业支持政策主要围绕粮食增产，对应对气候变化、保护生物多样性、水土资源管理等实现农业可持续发展方面的政策设计和支持投入还有待大力加强。生态环境保护也是乡村振兴中“乡村美”战略目标的题中要义，其与粮食生产亦息息相关，在支持保护的政策设计和资源投入上也需相互统一、共同强化。
    在以中国加入WTO为代表的高水平开放新格局下，我国粮食生产支持保护政策也越来越明显地受到外部市场和环境变化的压力。一方面，近年来的国内外粮价倒挂导致我国粮食超过产需缺口的“非必需”进口增加，产量、进口与库存“三高”同时出现，国内生产成本>国内支持价格>国际市场价格，双重挤压使粮食价格支持政策的应有功能难以发挥。另一方面，WTO规则外部约束日益显现，使农业支持政策的空间被进一步压缩。如2016年以来美国就我国施行的稻谷和小麦最低收购价政策向WTO提起上诉，使我国农业支持保护现行政策体系面临外部国际压力。今后随着WTO谈判进程推进，我们目前粮食支持保护方式中采用更多的、但属于WTO将削减范畴的“黄箱”政策空间将不断收窄，国内粮食支持和保护政策的制度设计必须转型，且需与乡村振兴的其它政策措施彼此助力并形成合力。
    推进乡村振兴的过程应确保粮食安全
    在当前世纪疫情和百年未有之大变局下，筑牢粮食安全这一国家安全根基对于支撑全面乡村振兴尤为关键。在推进乡村振兴进程中，要正视粮食安全面临的各项压力，着重从制度设计、科技创新、政策转型、结构调整等方面提升粮食安全保障能力，助力乡村振兴战略目标实现。
    强化责任意识，力求共同担当。粮食并不是一个可以完全由市场决定供求的一般性商品，其特殊的保障性甚至战略性地位使其具有一定的公共物品性质，在保障粮食有效供给上就需要相应的政府宏观调控和制度约束发挥作用。在确保粮食生产任务落实的制度设计上，须使各方担负起应有的责任与义务，全面落实党政同责，实现主产区、主销区以及产销平衡区共同承担粮食安全的重任。如在考核机制上，将粮食安全列为各级领导干部在乡村振兴战略考核机制中的重点；在落实责任时，将粮食播种面积和耕地保护作为刚性指标实行严格考核，在严守现有耕地数量的同时保证耕地质量不减退，推动用地与养地相结合。此外，在责任划分上，一方面需要充分发挥粮食主产区在粮食生产中的优势，不断提高主产区的综合生产能力；另一方面，需要同时压实主销区和产销平衡区重农抓粮的责任，确保粮食耕地面积不减并稳步提高各区域应有的自给率。同时，中央对粮食主产区的转移支付以及主销区和产销平衡区对粮食主产区的经济支持核算时，既要考虑粮食生产成本不断上升导致种粮经济效益低这一基本现实，又要综合考虑粮食主产区为扛起粮食安全的重担付出的机会成本，给予其合理且相对充分的经济补偿，勿让主产区因保障粮食安全拖了乡村振兴的后腿，从而真正做到责任共担、安全共享，在乡村振兴推进过程中牢牢稳住粮食安全这一国之根基。
    强化科技支撑，攻克“短板弱项”。科技创新既是乡村振兴的要求，又是实现粮食安全的根本出路。在推进乡村振兴过程中，要强化现代农业科技和物资装备支撑，向科技要生产力，提高劳动力生产率和土地产出率，集中优势资源破解核心技术难题，尤其是有碍未来粮食生产可持续提升的短板弱项。如在农业机械化水平上，要提高农机装备自主研制能力，加快创新发展大型高端智能农机装备，探索适合不同作物、不同区域、不同规模的全程机械化生产模式，通过提高机械化水平进一步降低农业生产成本，增强我国粮食国际竞争力。又如在种业发展上，要以创新为引领，加强适应能力强的新品种研制，提升种子的质量和单产水平，打好种业翻身仗；此外，努力提升并充分利用现有的粮食种植技术，如在确保现有粮食耕种面积不减少的前提下，积极推广大豆带状复合种植技术，提高现有耕地的产出率，提升粮食总产量。又如探索和利用适宜技术，充分利用我国广袤的干旱半干旱地、盐碱地、滩涂、高寒地，增加现有耕地的规模等。用科技的力量助推粮食产业的兴旺，支撑乡村振兴的产业富民。
    转型升级，完善支持保护体系。我国长期以来实行的粮食生产与支持保护政策对保障农民种粮收益和促进粮食生产发挥了重要作用。在新的历史阶段，须在研判国内外最新发展趋势的基础上转型升级已有体系，使之达成保障种粮农民收益、提升粮食国际竞争力、保护生态环境以及兼顾国际规则等多重政策目标。在国内生产成本和对外开放水平均处于历史高位的发展阶段，我国粮食生产国内支持政策的设计和完善须考量与国际规则的兼容，规避不必要的争议和被动，可在借鉴欧盟和美国已有模式的同时，依据我国具体国情和需要，创新和发展新型政策体系的构建。改革和完善粮食最低收购价制度，综合运用财政、税收、金融、保险等工具，以方式更为多样且在WTO规则中被视为“绿箱”的措施强化对农民种粮收益的支持保护力度。同时，在政策设计由以往“唯增产导向”向“增产与增效”并重的竞争力导向转型，通过降低粮食生产成本、提高产品品质，强化竞争优势，并以高质量的粮食产业加以助力，从根本上防止粮食“非必需”进口的扩大化趋势。此外，粮食生产支持和保护体系的转型亦需兼顾提高农业可持续发展能力的目标，减少和消除农业生产过程中可能导致的生态环境恶化成本，通过设计激励相容的机制和“绿色生态导向”的政策使农户在实现收入目标的同时采用有利于农业可持续发展的农业生产方式，确保粮食和农业生产的增长与农村生态环境改善同步推进，乡村振兴推进中的产业旺与生态美共同发展。
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    本文完整版刊登于《北大金融评论》第12期