魏后凯：区域协调发展战略的理论和实践创新

    习近平总书记在党的十九大报告中率先提出“实施区域协调发展战略”，其是习近平经济思想的重要组成部分，也是促进中国经济高质量发展的重大战略举措。中共中央宣传部、国家发展和改革委员会组织编写的《习近平经济思想学习纲要》，把实施区域协调发展战略作为“部署实施国家重大发展战略”的三大战略之一。习近平总书记高度重视区域协调发展，近年来在各种不同场合发表了一系列重要论述，提出了一系列新概念、新思想、新论断、新要求，有力推动了区域协调发展战略的理论和实践创新。
    一、中国区域发展战略的重大转折
    改革开放以来，中国区域经济发展经历了从不平衡发展到协调发展的战略转变。早在改革开放初期，邓小平同志就提出了允许一部分人、一部分地区先富起来，先富带动后富，最终实现共同富裕的思想。为促进经济增长和提高资源配置效率，改革开放后，中国实行了鼓励有条件的东部地区率先发展的区域发展战略。区域经济发展指导方针的转变、国家投资布局重点的东移和率先实行沿海开放政策，是支撑这一战略的主要政策措施。总体上看，这一战略较好发挥了东部地区的优势，提高了资源空间配置的效率，有力促进了中国经济尤其是东部地区经济的高速增长，为中国迅速扩大经济总量规模、提升综合实力和国际竞争力、加快缩小与欧美发达国家之间的发展差距提供了强力支撑。然而，单一鼓励东部率先发展战略也带来了区域发展差距尤其是东西部发展差距的扩大。从1980年到1989年，东部与西部间人均地区生产总值相对差距由44.7% 扩大到50.0%，东部与中部间相对差距则由38.9%扩大到43.7%。
    面对区域发展差距的扩大，自20世纪90年代初以来，中国政府开始把促进区域经济协调发展提上重要日程，并确立了区域经济协调发展的指导方针。1991年3月，李鹏同志在《关于国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要的报告》中，首次提出要“促进地区经济的合理分工和协调发展”。《国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中进一步明确指出，要“促进地区经济朝着合理分工、各展其长、优势互补、协调发展的方向前进”。1995年9月，党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》，明确把“坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区发展差距”作为经济和社会发展必须贯彻的九条重要方针之一。1997年9月，江泽民同志在党的十五大报告中进一步强调，要“从多方面努力，逐步缩小地区发展差距”，“促进地区经济合理布局和协调发展”。这一时期，虽然明确提出了坚持区域经济协调发展的方针，但区域发展差距尤其是东西部发展差距仍呈现迅速扩大的趋势。到1999年，东部与西部间人均地区生产总值相对差距急剧扩大到60.2% ，东部与中部间相对差距则扩大到52.6% 。
    自1999年以来，为促进区域经济协调发展，国家先后制定实施了西部大开发战略、东北地区等老工业基地振兴战略和促进中部地区崛起战略。1999年9月，党的十五届四中全会正式提出“实施西部大开发战略”；2003年10月，中共中央、国务院启动实施东北地区等老工业基地振兴战略；2004年《政府工作报告》和中央经济工作会议提出“促进中部地区崛起”。这样，在鼓励东部地区率先发展的基础上，逐步形成了一个全覆盖的区域发展总体战略。国家“十一五”规划纲要明确提出“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略”。国家“十二五”规划纲要进一步明确要“实施区域发展总体战略”，坚持把深入实施西部大开发战略放在优先位置，全面振兴东北地区等老工业基地，大力促进中部地区崛起，积极支持东部地区率先发展。“十三五”规划纲要则强调要“深入实施西部开发、东北振兴、中部崛起和东部率先的区域发展总体战略”。随着区域发展总体战略的深入实施，中国区域协调发展取得了显著成效，尤其是东西差距实现了由扩大到缩小的根本转变。到2016年，东部与西部间人均地区生产总值相对差距下降到44.3% ，东部与中部间相对差距则下降到38.7%，分别比2003年下降了15.1个和16.7个百分点。
    2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出“实施区域协调发展战略”，并将之并列为要坚定实施的七大战略之一。实施区域协调发展战略是贯彻落实新发展理念、解决发展不平衡不充分问题的关键举措，是推动中国经济高质量发展的重要支撑，也是实现“两个一百年”奋斗目标和全体人民共同富裕的必然要求。当前，中国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而这种发展不平衡集中体现为城乡区域发展的不平衡，发展不充分集中体现为乡村和欠发达地区发展的不充分。在新形势下，全面贯彻落实协调发展理念，必须聚焦发展不平衡不充分问题。实施区域协调发展战略，则是破解发展不平衡不充分问题的根本举措。可以说，从区域发展总体战略到区域协调发展战略，既是中国区域发展战略的重大调整和理论创新，也是中国区域发展战略的重大转折。
    这种转折标志着中国区域协调发展进入了新阶段。区域协调发展战略是包括区域发展总体战略在内的更高层次的国家重大战略，是国家促进区域协调发展的各种战略集成和综合。 早在2006年，国家“十一五”规划纲要就将实施区域发展总体战略、推动形成主体功能区和促进城镇化健康发展作为" 第五篇  促进区域协调发展”的三大核心内容，并将支持革命老区、民族地区和边疆地区发展纳入区域发展总体战略之中。国家“十二五”规划纲要将实施区域发展总体战略和实施主体功能区战略作为促进区域协调发展的两大战略举措，同时将加大对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区扶持力度列入区域发展总体战略。国家“十三五”规划纲要又将扶持特殊类型地区发展与深入实施区域发展总体战略并列，并将推动京津冀协同发展、推进长江经济带发展、拓展蓝色经济空间作为推动区域协调发展的重要内容。在新时期，以区域发展总体战略为基础，统筹各项国家区域发展战略，构建多层次的区域协调发展战略体系，具有十分重要且深远的理论和现实意义。
    二、全面把握区域协调发展战略的要义
    近年来，习近平总书记站在中华民族伟大复兴和国家战略全局的高度，率先提出并系统阐述了实施区域协调发展战略，明确了区域协调发展的科学内涵，确立了区域协调发展战略体系，阐明了区域协调发展的道路、任务、机制和路径，为新时期全面推动区域协调发展指明了方向，提供了根本遵循和行动指南。
    1. 明确了区域协调发展的科学内涵。区域协调发展是针对区域发展不平衡提出来的，它是一个相对平衡的动态概念。习近平总书记指出：“不平衡是普遍的，要在发展中促进相对平衡。这是区域协调发展的辩证法。”促进区域协调发展，不是搞地区平均主义，而是更注重发展机会公平、更注重资源配置均衡，不断缩小各地区居民收入和生活水平差距。
    2015年10月，习近平总书记在党的十八届五中全会第二次全体会议上就明确指出：“缩小城乡区域发展差距，不能仅仅看作是缩小国内生产总值总量和增长速度的差距，而应该是缩小居民收入水平、基础设施通达水平、基本公共服务均等化水平、人民生活水平等方面的差距。”
    在2017年底召开的中央经济工作会议上，习近平总书记将推动区域协调发展的基本要求归纳为“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”。
    此外，习近平总书记还将“人口经济和资源环境空间均衡”纳入区域协调发展中，强调“既要促进地区间经济和人口均衡，缩小地区间人均国内生产总值差距，也要促进地区间人口经济和资源环境承载能力相适应，缩小人口经济和资源环境间的差距”，丰富和拓展了区域协调发展的科学内涵。
    2. 确立了区域协调发展战略体系。
    在党的十九大报告中，习近平总书记对实施区域协调发展战略进行了系统阐述，提出了包括区域发展总体战略、区域重大战略、主体功能区战略等在内的多层次区域协调发展战略体系。区域发展总体战略是国家实施区域协调发展战略的核心组成部分。总书记指出，要“强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展”，并将老少边穷等特殊类型地区发展和陆海统筹整合其中，形成了陆海国土全覆盖的区域发展总体战略。
    2018年12月19日，习近平总书记在中央经济工作会议上进一步强调：“要统筹推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展。”
    近年来，习近平总书记还亲自谋划、亲自部署、亲自推动了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，其目的是开拓高质量发展的重要动力源。习近平总书记指出：“产业和人口向优势区域集中，形成以城市群为主要形态的增长动力源，进而带动经济总体效率提升，这是经济规律。”他还将主体功能区战略纳入区域协调发展战略之中，强调要“落实主体功能区制度，发挥各地区比较优势，形成定位清晰、各具特色的区域协调发展格局”。
    3. 明确了区域协调发展的道路和任务。中国是一个城乡区域差异较大的发展中大国，具有自己的国情特征。中国的区域协调发展必须走符合自身实际的道路。习近平总书记在一系列重要讲话和考察中，特别强调各地要从实际出发，走新路、开新局，构建区域协调发展的新格局。
    在2015年底召开的中央经济工作会议上，他提出“要根据主体功能区定位，着力塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”。 2016年1月18日，在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上，他指出：“要发挥各地区比较优势，促进生产力布局优化……构建连接东中西、贯通南北方的多中心、网络化、开放式的区域开发格局。”
    2019年8月26日，在中央财经委员会第五次会议上，他又强调：“要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子”，“形成优势互补、高质量发展的区域经济布局”。
    近年来，习近平总书记还就西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长江三角洲区域一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展以及各省区市发展的方向提出明确具体的意见。例如，他提出了“新时代东北振兴，是全面振兴、全方位振兴” “长江经济带建设，要共抓大保护、不搞大开发”等新要求；强调西部要“坚持走生态优先、绿色发展的新路子”，京津冀要“加快走出一条科学持续的协同发展路子来”，长江经济带要“探索协同推进生态优先和绿色发展新路子”，黄河流域要“坚定走绿色、可持续的高质量发展之路”。
    4. 阐明了区域协调发展机制和路径。促进区域协调发展，关键是建立一个制度化的长效机制。
    在党的十九大报告中，习近平总书记明确提出要“建立更加有效的区域协调发展新机制”。
    2018年4月26日，习近平总书记在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会上又强调，要“按照政策精准化、措施精细化、协调机制化的要求，完整准确落实区域协调发展战略”。
    按照上述要求，2018年11月，中共中央、国务院发布了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，着重从区域战略统筹机制、市场一体化发展机制、区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制、基本公共服务均等化机制、区域政策调控机制和区域发展保障机制等八个方面提出了建立区域协调发展新机制的重点任务。
        
    2019年8月，在中央财经委员会第五次会议上，习近平总书记对推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局进行了全面系统阐述，并从全国统一商品和要素市场、养老保险全国统筹、土地管理制度、能源消费双控制度、生态补偿制度、财政转移支付制度等六个方面阐明了区域协调发展新机制及其实施路径。
    三、深入统筹实施区域协调发展战略
    近年来，中国以区域发展总体战略为基础，以区域重大战略为引领，扎实推进区域协调发展战略，制定实施了一系列区域发展规划和相关政策，明确了各区域在国家层面的战略定位和发展方向，激发了区域经济活力，有力推动了区域经济发展和合理分工，区域发展差距尤其是东西差距进一步缩小。到2020年，东部与西部间人均地区生产总值相对差距缩小到40.3% ，东部与中部间相对差距缩小到34.7% ，均比2016年下降4.0个百分点。特别是在国家政策和其他地区的支持下，民族八省区自2007年以来地区生产总值实际增速每年均高于其他地区，2007-2020年年均实际增速达到9.7%，比其他地区增速高出0.8个百分点；民族八省区地区生产总值占31省市区总额的比重由2006年的8.8%提高到2020年的10.3%。然而，还应该看到，尽管东西差距在逐步缩小，但近年来南北差距却在不断扩大。需要指出的是，随着区域经济增长不景气由东北地区向华北和西北地区的扩散，南北差距问题已经由过去的增长速度差距转变为发展水平差距。1993 年，南方和北方人均地区生产总值相对水平（以各地区平均为100）大体相当，之后南方相对水平开始超过北方，二者差距不断扩大。到2020年，南方人均地区生产总值相对水平已提升到109.0%，而北方该数值下降到86.8%；其中，东北地区下降到72.3% ，已经低于中部和西部地区。因此，缩小地区差距、促进区域协调发展将是一项长期的艰巨任务。在全面推进现代化建设的新征程中，要进一步加大力度，深入统筹实施区域协调发展战略。
    1. 要把区域高质量协调发展作为新时代中国区域经济发展的主旋律。当前，中国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段。高质量发展是当前及今后较长一段时期内中国经济社会发展的主题，是对所有地区、所有行业和领域提出的新要求。正如习近平总书记在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时所指出的，高质量发展“不是只对经济发达地区的要求，而是所有地区发展都必须贯彻的要求”，“各地区要结合实际情况，因地制宜、扬长补短，走出适合本地区实际的高质量发展之路”。 而区域协调发展旨在增强区域发展的平衡性和协调性，它是中国经济高质量发展的应有之义。将区域高质量发展与区域协调发展有机结合起来，在区域高质量发展进程中促进区域协调发展，走区域高质量协调发展之路，是新时代中国区域发展的基本方向。在迈向高质量发展的新时代，我们所追求的区域协调发展，其实质就是区域高质量协调发展。
    2. 要统筹实施区域协调发展战略，发挥各项国家战略的合力作用。区域协调发展战略是国家总体发展战略、区域重大战略、主体功能区战略等有机耦合形成的战略体系。在这一战略体系中，以“四大板块”为地域单元的国家总体发展战略是全覆盖的，它是区域协调发展战略的基础和核心，是从国家战略层面对全国区域发展的统筹安排和总体部署；区域重大战略是以关系现代化全局的重要城市群和流域为地域单元，以推进一体化、构建共同体为核心，聚焦区域合作和协同发展，它是中国经济高质量发展的动力源体系；主体功能区战略以各类主体功能区为地域单元，重在按照其主体功能定位和发展导向，构建主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。这三大战略有机结合，将产生叠加效应、协同效应和融合效应，全面激发区域发展内生活力，促进区域协调发展。
    3. 要正确处理好政府与市场的关系，合理划分中央与地方的职责。一般地讲，在市场经济体制下，资源空间配置的效率目标主要依靠市场机制来实现。然而，单纯的市场力量通常会扩大而不是缩小地区差距，尤其是在经济发展的初中期阶段。为弥补市场缺陷，政府实施的区域政策将更多考虑公平目标，对那些急需支持或援助的区域实行雪中送炭。因此，促进区域协调发展，既要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过市场经济的效率实现机制不断把蛋糕做大；同时又要更好发挥政府的作用，通过财政转移支付和其他区域政策工具，加快欠发达地区发展，逐步缩小地区差距，使各地区尽快走上高质量协调发展之路。需要指出的是，缩小地区差距、促进区域协调发展，既是一项长期的艰巨任务，也是中央和地方政府共同的责任。这样就需要处理好中央与地方政府在促进区域协调发展方面的职责分工。就中央政府而言，重点是促进国家层面的区域协调发展，并对老少边穷、重点生态功能区、粮食主产区等特殊类型区域给予支持。各省级政府同样肩负着促进省内区域协调发展的重任，特别是经济较发达省份的区域协调发展，如江苏省苏南与苏北地区、广东省珠三角地区与东西两翼和粤北山区的协调发展，主要是省级政府的责任。对于地级市而言，促进中心城区与其他县域的协调发展，也是各地级市政府义不容辞的责任。
    4.要区分区域发展战略与区域政策，建立区域协调发展的长效机制。区域发展战略是对区域发展的全局性长远谋划，是一种宏伟的蓝图，而区域政策是实现区域发展战略目标的工具和手段。在实施西部大开发战略和东北地区等老工业基地振兴战略的初期阶段，其支持政策曾采取普惠性的做法，由此影响了政策实施效果，后来开始逐步向分类施策的方向转变。从中国的实践经验看，要使区域发展战略规划真正落地见效，一方面要以类型区为地域单元，使政策更加精细化、精准化，不断增强区域政策的针对性。当前，重点是按照经济功能区、主体功能区和特殊类型区，进一步完善差别化的区域政策。这种差别化的区域政策，较好体现了区别对待、分类指导的原则，有利于提高区域政策的实施效果。另一方面，要通过深化改革、完善政策体系，建立区域协调发展长效机制，包括市场机制、补偿机制、援助和帮扶机制、合作机制、参与机制、共享机制等。中国实行的对口支援政策，就是一种具有中国特色的对口帮扶机制，它在促进区域协调发展中发挥了重要作用。
    （作者魏后凯系中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员，第十三届全国人大代表、农业与农村委员会委员，中国城市百人论坛成员）
    文章原载于《经济学动态》2022年第9期，为文章《深入学习贯彻习近平经济思想专题·深入学习贯彻习近平经济思想笔谈》的节选部分《区域协调发展战略的理论和实践创新》，注释及参考文献略。