扩大农村消费的制度性障碍及对策研究

    通过扩大内需拉动经济增长是我国宏观调控的重要手段和目标之一,然而农村消费市场却迟迟难以启动。目前,城乡二元的分配制度、社会保障制度、金融制度、就业制度和不健全的农村土地流转制度、农业保险制度,已成为制约农民消费需求扩大的主要原因。因此,应创新和完善相关制度,持续提高农民收入水平,不断增强农民消费能力,从根本上解决农民消费需求不足问题。
    通过扩大内需拉动经济增长是我国宏观调控的重要手段和目标之一。近期国家为发挥农村消费市场的巨大潜力,采取了包括“家电下乡”、“汽车下乡”在内的一系列措施,但效果十分有限。浙江统计局的数据表明,“家电下乡”活动启动的2008年4月,全省家电销售不仅没有明显上升,反而同比下降了1.2% [1]。从长远看,扩大农村消费需求主要是制度性障碍,唯有从改革和完善相关制度入手,才能从根本上解决扩大农村消费需求问题。
    一、制约农民消费水平提高的制度性障碍
    1.城市偏向的分配制度,拉大城乡收入差距,阻碍农村消费结构升级。农业是弱质产业,需要国家予以政策倾斜。由于国家在财政政策设计上却长期偏向城市,导致中央和地方财政支农投入的比重连续下降。中央财政“三农”支出占中央财政收入比重,由1996年的21%下降到2006年的17%以下;地方财政支农支出占地方财政支出的比重,由1996年的7.9%降低到2005年的6.5% [2]。从政府对农村生活保障投入看,占财政支出的比重仍然偏低。2008年全国财政对农村社会保障事业的投入仅占财政支出的0.69% [ 1]。可以说,政府对农业和农村社会事业发展的财政支持力度的确不够。财政对“三农”和农村社会事业投入比重下降,加剧了城乡收入差距,进一步影响农村消费热点形成和消费结构优化。进入新世纪以来,城镇居民消费水平已达万元级消费阶段,农村居民则仍停留在千元级并难以突破,以致在城镇居民的一般耐用消费品普及后,农村对这些耐用消费品的需求还衔接不上,从而产生了消费需求的断层。中国社会科学院调查显示,从全国看,当洗衣机、移动电话、服装等消费品在城市市场已经基本饱和的情况下, 2007年每百户农村居民拥有的洗衣机、移动电话量不足城镇居民的一半, 2008年农村居民人均衣着消费支出不足城镇居民的1/5。农村消费需求的断层和消费结构升级滞后,无疑将制约总消费的增长。
    2.城乡有别的社会保障制度,加大了农民预期风险,降低了农民消费倾向。养老、医疗等社会保险项目,是防范生存风险的重要手段。对于城市居民来说,自50年代就开始建立社会保障制度,至目前几经改革已日臻完善。而农村社会保障尚处于广覆盖、低水平的起步阶段。就农村社会保障制度建设起步相对较早、水平相对较高的浙江看,2006年农村低保对象仅享受149.65元/月的低保标准,月平均补差77.86元,低于城镇居民的241.37元的低保标准和154元的平均补差;新型合作医疗筹资水平仍然偏低,人均只有63元左右;农村养老保险逐年萎缩, 2006年与2002年相比,参保人数下降了88.1万人[3]。这样的保障水平很难谈得上是真正的社会保障。不健全的农村社会保障体系,使农民不得不为防范今后可能出现的养老、医疗等风险而节衣缩食,制约了农民当期消费。
    3.城乡二元就业制度,影响农民工资性收入增长,削弱农民现实购买能力。近年来,农民消费的重要来源是农民工资性收入。但城乡二元就业制度下的许多歧视性政策,阻碍着农村劳动力平等就业,影响了农民工资性收入的增长。这些歧视性政策包括:
    一是就业统计制度歧视。在城乡就业统计中,如何界定农村劳动力的就业、失业和农村富余劳动力转移,目前全国没有一个明确统一的统计指标体系,各地区自成体系,形成了五花八门的统计标准。如对失业的界定,江苏常熟市把全部土地被征用而失去土地承包权视为失业,山东威海市把土地征用后每个劳动力承包土地平均不足0.1亩的视为失业,浙江省则把因土地征用而失去土地承包权证并确定为征地安置对象仍未就业的视为失业。各地各自为政的结果,虽花费了大量的人力和财力,但得出的统计数据却模糊不实,难以成为国家宏观管理的依据。
    二是户籍管理制度歧视。长期存在的壁垒森严的二元户籍制度,造成农村劳动者流动中的诸多不平等现象。在居住上,城镇居民低于平均收入水平而买不起商品房的可以申请经济适用房,困难家庭还可以申请廉租房,而进城务工农民及其家庭却不能享受这一待遇,他们买不起城市商品房,难免成为在城乡之间反复流动的“候鸟”。在子女入学上,虽然近年国家相关部门已规定农村务工人员子女上学主要由务工所在城镇的公办学校提供,但有些地方却设定一些附加条件予以限制,如宁波市一些地区外来务工者子女入学要求家长必须备齐包括“无犯罪记录证明”、“无违法生育证明”、“劳动合同”、“儿童预防接种证明”等10个证件。
    三是劳动者权益保护政策歧视。在市场准入上,不少地方对农民就业规定了职业工种、总量、季节、性别、比例等条件,保留大量行业、工种,作为有城市户口居民的就业特权;在劳动合同签定上,据抽样调查显示, 2005年我国签订劳动合同的农民工人数占农民工总数的28..7% [ 4]。即使签定合同,对农民工规定的义务多、权利少,甚至有些合同只约束农民工,对用人单位没有约束。当发生劳务纠纷时,农民工的权益难以得到保护;在劳动环境方面,许多进城务工人员从事的多是城镇就业人员不愿从事的劳动强度大、工作条件艰苦、有毒有害、有潜在职业病危害的岗位,劳动时间超过法定时间,加班补助少,甚至无补贴,低下的工资还经常被拖欠和以风险抵押金等方式扣除;在劳动收益方面,城乡劳动力同工不同酬,农村务工人员工资一般比城市人员低20% - 50%。
    四是就业服务政策歧视。一是就业信息获取难。政府有关部门对农村劳动力就业信息的收集、发布陈旧过时,农民获取就业信息十分有限。据调查,目前浙江通过政府部门组织和中介组织外出的农村劳动力分别仅占2.3%和4.7%,大多数农民进城就业是通过老乡亲友介绍或自己独自外出谋取的,农村劳动力外出就业存在明显的自发性和盲目性,从而加大了农村劳动力外出就业的成本和风险。二是就业技能获取难。农村劳动力的就业技能获取主要通过两条渠道:基础教育体系和劳动技能培训体系。从基础教育看,由于长期存在教育投资政策偏向,农村劳动力难以享有城市劳动力优越的基础教育资源,导致城乡劳动力接受教育程度的明显差异,使外出务工农民文化水平低下。统计监测表明,近几年我国外出务工农民中具有高中文化程度的仅占12%左右[5]。从劳动技能培训看,虽然这些年来中央政府提高了进城务工农民劳动技能培训的财政补贴,但农村劳动力接受技能培训的比重仍然偏低。全国农村固定观察点办公室发布的《2006年农村劳动力外出就业情况分析》显示, 2006年农村外出就业劳动力中接受过培训的仅占19.7%。上述歧视性政策,影响着农村劳动力的转移和农民工资性收入增长,加剧了城乡居民消费差距。
    4.土地流转制度改革不到位,降低农民持久性收入,弱化农民消费基础。土地流转制度的核心是土地产权的界定,土地产权是一个权利束,包括土地的终极所有权、占用权、使用权、收益权和处置权等。而现行土地承包经营制度,农民只拥有土地承包经营权,所有权属于集体,而农村集体是一个无法人资格的群体。因此土地资源在一定程度上是由政府、而不是由农民、更不是由市场来处置的,从而造成土地使用权和处置权相分离,农民只拥有土地使用权而缺乏土地处置权,这不仅使农民不能通过转让土地获取自主发展的初始资本,而且也容易诱发受让农户对土地进行掠夺性经营的短期行为,结果使土地流转双方的利益都难以真正实现,影响农民收入增长,削弱农民消费基础。
    5.农业保险制度建设滞后,降低农民稳定收入预期,导致农民消费压抑。为了保护和扶持农业发展,稳定农民收入,我国借鉴世界大多数国家的通行作法,自20世纪80年代开始恢复办理农业保险业务,并曾一度得到较快发展, 1982- 1992年,农业保费收入由23万元增加到8117亿元,年均递增127% [6]。但1993年后,我国农业保险的发展却一直停滞不前且日益萎缩。据统计,浙江从1996年到2004年底,农业保费收入6036万元,赔款支出6307.4万元,赔付率达104.5%。农业险作为亏损性险种逐步被收缩调整,从1996年起,保费规模不断下降[7]。农业保险停滞不前、日益萎缩的原因除了自然灾害严重,赔付率过高外,主要是农业保险制度创新严重滞后。从发展战略上看,各级政府还没有把农业保险纳入国民经济和社会发展规划,也没有设立统一的农村风险管理和监督机构;从法律上看,我国至尽还没有专门的农业保险法律法规,农业保险的运作和发展缺乏法律制度的支持;从政策上看,既没有对参加农业保险的消费者补贴的财政政策,也没有对经营农业保险的保险公司补贴政策,更没有对农民必须参加哪些保险作出强制性规定。政府农业保险法律、政策的缺失,使得农业保险供需双方均缺乏积极性,农业保险发展步履维艰,农业风险难以有效防范,严重影响农民的预期收益和即期需求释放。
    二、完善扩大农民消费需求制度体系的措施
    1.改革收入分配制度,逐步缩小城乡收入差距,促进农村消费结构升级。应调整城乡偏向发展战略,把“三农”放在首位,尤其应把维护农民根本利益作为落实科学发展观的重点;应调整财政支农政策。一是加大财政对农村生活基础设施投入,搞好农村道路、农电改造、供水排水、广电通讯等建设,优化农村消费环境,为扩大农民消费创造条件;二是加大财政对农村教育的转移支付力度,真正普及农村9年制义务教育,降低农民接受高等教育和融入城市社会的机会成本,提高农村劳动力的整体素质和就业能力,搭建公平就业与公正分配的平台,为农民收入持续增长和消费水平不断提高提供内在动力;三是逐步建立和完善对中低收入尤其是最低收入阶层农民的转移支付制度,扩大农村中等收入者比重,形成农村消费的中坚群体;四是完善农产品价格支持和风险控制机制。进一步扩大农产品价格支持范围,除继续对小麦、稻谷等重大农产品实行了最低保护收购价格外,也应对畜牧、果菜等农产品实施价格保护。通过对“三农”的“多予少取”,巩固农业基础地位,逐步缩小城乡收入差距,提高农民实际购买力,促进农村消费结构升级。
    2.逐步建立完善农村社会保障制度,改善农民经济预期,释放农民消费潜能。国内外大量研究证明,社会经济预期和经济安全是制约人们现期消费的第一位因素。发达国家居民之所以敢于超前消费,是因为其预期收入的增长能够超出其预期支出的增长。我国农民不是不愿花钱,实际上是生存风险加大,经济预期不良而不敢花钱。有关调查结果也显示,如果政府为农民建立了完善的医疗与养老保险, 36%的农户愿意增加5 000元以内的消费支出, 54%的农户愿意增加2 000元以内的消费支出,如以每户家庭四口人增加3 000元消费支出计算,全国7.2亿农村人口将增加5400亿元消费支出,对整个国民经济将带来1万亿元以上的消费需求[1]。由此可见,健全农村社会保障制度,对农村消费的巨大拉动作用。为了健全和完善我国农村社会保障制度,一应逐步建立以个人投入为主、国家投入引导、集体投入为补充的多元化资金筹集机制,解决社会保障资金来源问题,尤其是应逐步增加国家在农村社会保障方面的投入,真正使国家承担起社会保障的主要责任;二应根据农村经济发展水平和城乡有别的原则,重点建立新型合作医疗、最低生活保障、养老保险等项目,逐步完善农村社会保障体系;三应建立统一、权威的农村社会保障管理机构,完善农村社会保障的监督体系,确保各有关方面的合法权益,提高社会保障管理和使用效益。通过农村社会保障制度的完善,使广大农民老有所养、病有所医、贫有所济,降低农民的制度不确定性,改善农民经济安全感,提振农民消费信心,稳定农民未来支出预期,提高农民当前消费倾向。
    3.深化就业与户籍制度改革,消除农民平等就业歧视,扩宽农民消费来源。
    一是消除农民工就业歧视,国家应担起重任。消除就业歧视,实现机会均等是公民的一项基本权利。国家应把农村剩余劳动力就业纳入就业政策目标范围,认真清理歧视农民工的政策法规,变农民工维权为政府维权;应建立全面反映我国总体就业和失业状况、对就业政策能够提供真实可靠依据的就失业统计指标体系和就失业监测评估体系。
    二是消除户籍歧视,还农民完全国民待遇。应逐步建立全国统一的以身份证管理为主的一元户籍制度,恢复户籍的居民登记信息功能,剥离附着在户籍上的种种倾斜政策,保障城乡人口在就业、居住、教育、社会保障、公共设施与福利服务等基本权利的完全平等。
    三是加大督查力度,保护农民工合法权益。各级政府部门应加大劳动保障的监察执法力度,规范劳动关系,完善农民工劳动合同管理,及时受理劳动合同纠纷,落实最低工资、劳动保护、社会保障制度,严厉查处拖欠克扣工资、随意延长工时、使用童工和劳动环境恶劣等问题,改善农民工的生产生活条件。
    四是强化职业技能培训,提高农民务工素质。要坚持“政府推动、学校主办、部门监管、农民受益”的原则,大力实施“阳光培训”工程,因地制宜采取“培训基地+加工点”、“培训基地+创业”、“培训基地+农户”和“培训基地+企业”等多种形式,不断提高培训质量。通过以上措施的实施,在促进农村劳动力有序转移的同时,减少务工成本,切实增加收益,提振消费信心。
    4.完善土地经营权流转制度,增加农民财产性收入,夯实农民消费基础。农村土地有偿流转,既是农业规模经营的客观要求,又是农村劳动力自由流动的迫切需要。完善土地经营权流转制度,首先应在现有农地所有权不变的条件下,明确农民对土地的处置权。从经济的角度来看,地权稳定性确定的实质是对土地资源事实上的占有所派生出来的经济收益价值及其确定性,也就是说稳定的土地产权意味着土地上的产出或者收入流能够归其经营者所有。允许土地在市场上进行流转才能体现土地的财富价值,从而在对土地资源合理配置和有效利用的同时,增加农民财产性收入,形成农民稳定的收入预期,夯实农民消费基础。其次,应积极培育土地流转市场。一方面应建立农村土地流转中介服务组织。通过中介服务组织开展对农村土地评级,确定土地流转价格标准。另一方面应建立土地流转信息库,做好流转土地的登记、审批、备案、合同鉴证、档案管理、信息发布工作。另外,应严格按程序组织流转双方签订土地流转合同并进行规范化管理,防止农地“悲惨出售”情景发生,逐步将农民的生存风险防范由依靠土地转为依靠社会保障制度。在土地流转制度改革方面,浙江嘉兴市实施的“两分两换”举措值得借鉴。该市2008年实行“两分两换”改革,使土地承包经营权流转明显加快。至2009年3月, 9个试点镇已有3236户农户签约换房,流转土地承包经营权3.74万亩,占全市流转总数的9.51%。其中南湖区新增土地流转面积2.25万亩,规模100亩以上的经营面积达到1.74万亩,提高了土地的集约化经营和产业化水平[8]。
    5.加快农业保险制度创新,分散农业经济风险,提高农民消费预期。农业保险在扩大农民消费需求上的功能是利用大数法则,分散农业经济风险,保证农民收入的稳定性,提高农民消费预期。加快农业保险的制度创新,一是应加快推进农业保险的法律制度建设。国家应抓紧制定《农业保险法》及实施细则,并对与农业保险相关的《商业保险法》、《农业法》、《灾害救助法》法律法规进行修订和完善,形成一个既符合国情省情实际又适应国际通行规则要求的农业保险法制体系。二是应搞好农业保险制度建设的理念创新。各级政府应把农业保险事业纳入国民经济和社会发展规划,不断增加对农业保险的财政投入;保险企业应主动寻求能与政府制度安排实现“互惠互利”的对接点;对于农民来说,应树立与承保企业共担风险的诚信意识。三是应建立政策性保险机构。政府的主导作用是农业保险得以成功实施的主要原因。国家应该尽快设立政策性农业保险机构,作为国家发展农业保险的基座,落实国家对农业保险的各项制度和优惠措施,实现农业保险可持续经营。四是应建立法定保险和自愿保险相结合的筹费制度。为了防止农业保险中的逆选择,对有关国计民生少数农业产品的生产实行法定保险,其他则实行自愿保险。五是应构建农业保险社会化服务体系。一方面,应资助一些高等院校开设农业保险专业,为农业保险事业的发展提供人才保证;另一方面,应加强农业保险社会化服务的基础设施和装备建设,整合和开发农业保险信息资源,大力提升农业保险业的信息化水平。
    参考文献:
    [1]国家信息中心经济预测部宏观政策动向课题组.以小城镇建设作为刺激农村消费突破口——七省市农村消费状况调查报告[N] .中国证券报, 2009- 08- 18.
    [2]柯炳生.财政支农资金比重下降现象不容忽视[N] .农民日报, 2008- 07- 16.
    [3]米红,项洁雯.中国新型农村养老保险制度发展的敏感性分析暨有限财政投入仿真研究[J] .社会保障制度, 2009(7) : 25.
    [4]张勇.农村劳动力转移就业现状、问题及对策[ J] .当代财经, 2006(7): 71.
    [5]农业部产业政策与法规司课题组.农村劳动力转移就业现状、问题及对策[J] .农业经济问题, 2005( 8) : 30.
    [6]张惠茹.中国农业保险研究观点综述[J].经济纵横, 2005( 5) : 77.
    [7]胡军辉,卢珩.浙江省政策性农业保险的困境及出路[J].浙江金融, 2006(11) : 40.
    [8]冯洁.新一轮农村土地制度改革探出新路[J] .浙江经济, 2009( 14): 39.