韩青：资源型地区可持续发展下的资源税及其配套改革

    1 引言
    资源税是以自然资源为征税对象的专门税种，我国主要对原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种资源品实行从量定额征收，2011年11月1日起将原油、天然气改为从价定率征收[1]。上述矿产资源的富集区成为课征资源税的主要区域，这些地区“靠山吃山”，大多单纯依靠上述资源的开采和初级加工为主导产业，长此以往形成了经济高度依赖自然资源、产业结构高度单一的资源型地区[2]。这些地区多年来一直是国家的能源和原材料的重要供应地，为国家社会发展做出了突出贡献[3]。但其在资源开采的过程中也遇到不少矛盾和问题，制约了这些地区的可持续发展。资源税作为针对自然资源开征的专门税种，直接引导调节企业对资源的开发行为。现行资源税的税制缺陷在一定程度上制约了资源型地区的可持续发展，加剧了当地的资源浪费、生态破坏和贫富差距悬殊，迫切需要改革和调整。同时还必须综合考虑资源税外的税费现状，充分考虑相关税费对资源税改革的影响，做好配套改革。
    2 资源型地区可持续发展迫切需要资源税的改革
    2.1 资源开采浪费严重
    现行资源税列举了七种应税资源品作为征税对象，除了原油、天然气外，对其按销售数量征收资源税①，实行分品种、分矿山的幅度差别固定税额，一矿一率，税额的高低与资源的回采率等指标不挂钩。具体到某一矿山不再区分贫、富矿段，同一矿段开采贫矿和富矿缴纳同样标准的资源税额。显然开采富矿会有更高的收益，助长了矿山企业采富弃贫、采易弃难、采大弃小的行为，对矿产资源进行“吃菜心”式的掠夺性开采。据统计，我国矿产资源的总回采率仅为30%，比国外低了20个百分点。煤炭的回采率平均为35%，一些乡镇煤矿回采率只有15%甚至不到10%[4]。1949年至2003年，我国累计产煤约350亿吨，煤炭资源消耗量却超过1000亿吨，白白浪费掉煤炭资源至少650亿吨。这些被浪费的煤炭按照2003年的煤炭消费量计算，能够使用38年[5]。抚顺、本溪、阜新、玉门等城市由于长期超强度开采，生存发展已经受到后备资源不足、资源枯竭的严重威胁。
    2.2 生态环境破坏严重
    我国现行资源税实行“普遍征收、级差调节”的原则，但是由于征税范围太窄、税率又太低，没有把资源开采的社会成本内在化，对资源开采过程中产生的负外部性矫正乏力，不能有效地保护生态环境。资源税征税范围仅限于列举名称的七种资源产品。“未列举名称的其他非金属矿原矿和其他有色金属矿原矿，由省、自治区、直辖市人民政府决定征收或暂缓征收资源税，并报财政部和国家税务总局备案。”②也仅局限在矿产品方面，对于水资源、森林资源、草原资源、沙漠资源等自然资源则均不在资源税的调节范围之内。企业利用资源的成本太低，远远低于国外的平均水平，大矿小矿超采现象普遍，加上资源税实行从量定额征收，在资源价格上涨时企业的利润更高，进一步刺激了企业的超采滥采行为，与资源节约型、环境友好型社会的建设背道而驰。陕西榆林神东公司大柳煤矿，设计年生产能力600万吨，活鸡兔矿为500万吨，但实际上两矿的生产能力已达2200万吨，设计开采年限由原来的108年缩短为37年[6]，在煤炭开采过程中大量薄层煤、边角煤被丢弃。过量的掠夺性、粗放性的超采滥采带来当地严重的生态破坏。现在资源型地区较为普遍地存在着环境生态问题：空气质量恶劣，大气污染严重;地表植被遭到严重破坏，地面沉降，采煤区出现了大量的采煤沦陷区，地面坍塌，引发地质灾害;地下水资源遭到严重破坏，水质污染，水位下降;河流干涸，农业灌溉、人畜饮水出现困难。
    2.3 贫富差距不断拉大
    资源型地区大多位于我国的东北和中西部等经济欠发达地区，一方面这些地区群众的收入普遍较低，全国政协组织的“四矿问题”专题调查表明，矿工收入处于各行业之末，年人均收入仅为最高收入的1/9。而且失业率居高不下，尤其是女性的就业更加困难，矿工的工资一般要维持全家的生活开支。另一方面是随着资源价格的持续走高，占当地人口极少数的矿主因此获得巨额利润迅速成为百万富翁甚至亿万富翁，支配着本该归资源所有者——国家所有的资源涨价收益。据《瞭望》新闻周刊的调查，辽宁建昌锰矿开采成本每吨300元左右，其中含上缴的资源税仅为6元，售价每吨1200元，扣除各种不可预知的杂费，矿主每吨获利800元左右，一个矿主按一年开采10万吨计算，一年的利润可达一个亿，而一个在矿上工作3年的矿工月收入只有800元，最多1200元，还要养活全家[7]。贫富差距越来越大，会引发社会的不稳定因素，带来严重的社会问题。
    为了调节矿主因资源涨价的巨额利益，国家近年来已经数次调高了相关资源品的资源税额，2007年2月1日起，焦煤资源税税额调至每吨8元，是国家自2004年以后第六次上调煤炭资源税。2007年8月1日又调整了铅锌矿石、铜矿石和钨矿石的资源税额，最高提高了15倍。但因为资源税以前的税额基数太低，资源税负仍然有继续上调的空间，也有调整的必要。
    

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