“十二五”时期促进我国区域协调发展的重点任务和政策建议

    “十一五”时期我国区域发展的协调性有所增强，但区域间基本公共服务差距较大、人口经济资源环境之间空间失衡、东中西产业互动关系不强、欠发达地区发展困难等问题仍很突出，影响区域协调发展的体制机制仍不健全，“十二五”时期要积极应对国内外环境变化带来的新的机遇与挑战，进一步明确区域协调发展的战略重点，增强区域发展的协调性。
    一、“十一五”时期我国区域协调发展的成效与问题
    (一)“十一五”时期区域协调发展的成效
    1、区域经济发展差距扩大的趋势有所减缓
    “十五”以来，东中西部地区①GDP占全国比重的走势趋于平稳，没有明显变化，2008年，东中西地区GDP分别占全国的58.4％、23.8％和17.8％，东部地区比2006年下降了1.29个百分点，中西部地区比2006年分别上升了0.62、0.67个百分点(图1)。区域发展差距扩大的趋势有所减缓，从东中西、省际人均GDP的变异系数②及相对差距来看，区域发展差距从2004年开始出现下降的趋势。2008年东部地区人均GDP水平分别为中部和西部地区的1.97和2.29倍，比2006年分别降低了0.03和0.17倍。从省际居民收入的变异系数看，近年来也出现缩小的趋势，只是变化的时点略有变化。
    “十五”以来东中西部地区经济呈稳定增长态势，东中西部地区GDP年均增长率分别为12.3％、10.9％和11.2％，东部地区最高；2006-2008年，东中西部地区GDP年均增长率分别为13.27％、13.24％、13.45％，西部地区最高。受国际金融危机的影响，2008年东中西部地区GDP年均增长速度减缓，较上年同比分别降低3.1、1.7和2.1个百分点；2009年上半年，东中西部地区GDP增速同比下降分别为3.5、4.2和0.5个百分点，西部地区降幅最小。从工业增加值、城镇固定资产投资、社会消费品零售总额、进出口商品总额等主要指标的增长情况来看，中西部地区大部分指标好于东部地区。
    2、经济活动空间聚集程度不断提高
    “十一五”期间我国把城市群作为推进城镇化的主体形态，人口和经济活动的空间集聚趋势进一步加强，以大中城市为核心的城市群日益成为区域经济发展的重要载体。2007年，十个主要城市群占全国GDP的比重达62％，其中京津冀、长三角、珠三角三大城市群集聚效应最为明显(图3)，2000-2007年占全国GDP比重上升了5.8个百分点，而其他七个城市群的集聚效应较弱，上升仅为1个百分点。2000-2007年，除了成渝、长江中游和哈大齐城市群外，其他城市群在全国的地位都有所提升。“十一五”期间国家出台了一系列指导城市群和重点地区发展的意见和规划，如上海浦东新区、天津滨海新区、成渝城乡统筹、武汉城市圈和长株潭城市群“两型社会”综合配套改革、广西北部湾、长江三角洲、海峡西岸经济区、江苏沿海、关中天水、辽宁沿海经济带、图们江区域、黄河三角洲高效生态经济区、鄱阳湖生态经济区等等，这些意见和规划的出台，对加快这些地区的发展、提高国际知名度、扩大招商引资、探索各具特色的区域发展模式发挥了一定的作用。
    3、区域分工与合作步伐加快
    区域产业分工有所深化，比较优势得到初步发挥。“十五”以来，通过实施西部大开发、振兴东北等老工业基地、中部崛起、鼓励东部率先发展等一系列重大区域协调发展战略举措，各区域产业结构进一步调整，优势特色产业体系逐步建立。东部沿海地区装备制造、现代服务业、电子信息、生物医药等产业进一步聚集，发展水平不断提高。中西部地区自我发展能力得到增强，西部地区能源及化学工业、优势矿产资源开发及加工业、特色农牧产品加工业、装备制造业、高技术产业、旅游等六大特色优势产业发展势头良好。如新疆优质棉基地播种面积和产量分别占全国的22.9％和32.8％，内蒙古牛奶、羊肉、山羊绒产量连续5年居全国之首，广西、云南蔗糖总产量占全国的90％，陕西苹果种植面积和产量均占全国的近1/4，云南、贵州烟叶播种面积和产量分别占全国的45％和43％。中部地区和东北地区的粮食生产、装备制造业等也得到较快发展。
    区域合作的广度和深度不断扩展，合作领域和形式日益丰富。以京津冀、长三角、珠三角三大城市群为代表的区域合作进展迅速，传统的制度性障碍得到突破，区域一体化步伐加快；以泛珠三角为代表的东中西合作大力推进，以大中城市为核心的都市圈合作不断加强；与周边国家的次区域合作全方位展开，连接中亚国家的天然气管线、从俄罗斯东西伯利亚到大庆的输油管线、新加坡至昆明的泛亚铁路等一批重大项目的相继开工建设，标志着我国与周边国家的区域合作进入一个新的阶段。区域合作在对口支援、应对自然灾害和促进落后地区发展方面发挥了积极的作用。区域合作组织类型多样，以省级高层领导会晤、城市间定期会议、省市间政府和部门机构联席会议等多种类型的区域合作组织迅速发展。
    4、问题类地区得到了更多的政策和资金支持
    扶贫开发成果显著。2002年到2007年，国家扶贫重点县农民人均纯收入从1305元增加到2278元，年均增长9.04％，中央财政扶贫资金从106亿元增加到144亿元，全国农村绝对贫困人口从2820万人减少到1479万人，低收入人口从5825万人减少到2841万人，低收入以下人口年均减少864万人。对边境少数民族地区的支持力度继续加大，2009年对少数民族地区的转移支付预算达280亿元，比2006年的156亿元增长1.8倍，边境少数民族地区的义务教育、公共卫生、社会保障、社会救助、基础设施、生态保护等领域得到较大的支持。2007年12月国务院颁布了《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》(国发[2007]38号)，分两批给予44个资源枯竭型城市财力性转移支付资金累计43亿元，设立了资源型城市充分吸纳就业、资源综合利用和发展接续替代产业专项。国家开发银行设立了资源型城市可持续发展专项贷款，资源型城市发展接续产业、加快转型取得显著成效。生态功能区建设力度加大，中央财政通过提高环境保护支出标准和转移支付系数等办法，加大了对青海三江源、南水北调中线水源区以及部分天然林保扩区等中央生态补偿机制试点地区的财政转移支付力度，有力地促进了这些地区的生态保护和基本公共服务建设。
    (二)区域协调发展存在的主要问题
    1、区域间基本公共服务水平仍有较大差距
    当前，我国区域间基本公共服务水平的差距仍很明显。在教育发展方面，以教育资源、财政投入、设施条件等主要指标看，东中西差距明显，以东中西部地区生师比为例，西部地区普通小学的生师比比东部地区高2.3人，如图4所示；西部地区尚有42个县没有完成“两基”攻坚任务，适龄儿童未入学率有的地区还高达30％以上。在医疗卫生方面，以万人拥有床位和医生数量指标看，东中西差距如图5所示，其中东部地区万人医生比西部地区高3.1人。中西部贫困人口的卫生服务可及性和可得性较差，许多村没有卫生室，大多数镇村医生无执业证书，医疗设备简陋。在社会保障方面，区域间保障覆盖面和保障水平有较大的差距。2007年中西部每万城镇就业人口中参加基本养老保险人数只相当于东部地区的50％和32％，参加医疗保险人数只相当于东部地区的89％和80％。受社会保障制度地区分割、统筹层次低的影响，劳动力、人才在区域的自由流动受到较大制约，不利于实现区域协调发展。
    2、人口、经济、资源环境之间的空间失衡
    从经济布局与资源分布看，一些不适宜大规模工业化和城市化的区域因为强调人口和产业集聚，加剧了水土流失、石漠化、荒漠化、草原退化等生态系统功能的退化；在一些资源环境承载能力较强的区域，由于过度开发，造成绿色空间锐减，资源短缺压力加大，生态环境遭到严重破坏，如在水资源严重匮乏的地区发展高耗水产业；在能源资源短缺的地区，却继续发展高耗能产业，结果不得不从外部远距离调运资源，增加了资源利用的调运成本，占用了更多的空间，加大了对当地环境的损害。从经济布局与人口分布看，我国经济布局呈现向沿海地区集聚的态势，但经济集中的区域并没有集聚相应规模的人口。2007年，京津冀、长江三角洲和珠江三角洲三大城市群集中了全国GDP的37.9％，却只集中了14.2％的人口，人均GDP是全国平均水平的2.8倍。日本三大都市圈集中了全国76.3％的GDP，同时也集中了68.7％的人口，因此它的人均GDP仅为全国平均水平的1.08倍。③经济布局与人口分布不均衡，造成地区间人均生产总值差距过大，2008年全国人均GDP水平最高与最低省份之间相差4.8倍(不包括直辖市)。
    3、东中西产业互动关系不强
    受国际金融危机影响，东部地区以出口为导向的经济增长受到严重冲击，使长期以来形成的东中西产业分工问题凸显出来。一方面，东部地区在参与国际分工中始终处于全球价值链的低端，其所依赖的比较优势是一般的、低级的生产要素，而不是专业化的、高级要素，这与中西部的比较优势具有很大的同质性和竞争性。如果东部地区继续沿用高消耗的粗放发展模式从事低附加值的劳动密集型环节，那么它就不可能为要素优势与其相似的中西部地区腾出市场和增长空间，中西部地区劳动密集型产业发展的价值链就难以形成。2008年东部地区的外贸依存度仍高达82％。另一方面，区域间各种贸易壁垒和要素流动障碍依然存在，市场封锁，地方保护严重。产业无序竞争、重复建设现象在金融危机背景下更加突出，不仅一般性产业、重化工产业重复建设现象严重，而且新兴产业也出现了重复建设现象，如风电、太阳能电池等。东部产业向中西部地区转移面临着物流成本较高，协作配套能力弱，与市场化程度、政府效率和税费、法制化水平等有密切关系的营商成本较高等问题。
    4、边疆少数民族等地区发展稳定的任务艰巨
    尽管近年来我国加大了对老少边穷以及资源枯竭型城市的支持力度，但由于这些地区贫困和困难人口多、贫困程度深，解决民生问题和扶贫攻坚的任务仍然艰巨。边境少数民族等地区贫困和自然、地理、气候、民族、宗教、边境等诸多问题交织在一起，解决起来难度大，成本高。这些地区大多处于自然条件恶劣、生态环境脆弱、交通不便、基础设施薄弱且投入产出效益比很低的地区，区位条件劣势明显，商品经济不发达，社会发育程度和公共服务水平严重不足，上学难、看病难、行路难、喝水难以及看不到电视、听不到广播的问题依然存在。近几年来国家对这些地区的投入并不少，但很多投资的收益又通过项目建设的方式回流到了东部，或用于当地的形象工程建设，广大牧民、农民、移民、下岗矿工等困难人群得到的实惠有限，不利于这些地区的社会稳定与发展。
    (三)影响区域协调发展的体制与机制因素
    1、财税体制尚需进一步完善
    由于在战略思想上，对于区域间基本公共服务均等化没有明确的时间表，因此与之相匹配的财政制度改革比较缓慢。当前我国财政转移支付功能设置的过渡性特征十分明显，税收返还仍占较大比重(23％)，而专项转移支付比重(38％)仍较高，弥补横向财政失衡的均等化功能十分薄弱。由于我国税收返还采取以特定年度各省相应的实际税收数额为基数，运用全国统一的增长率计算确定，存在着财政收入较多的省获得税收返还越多、财政困难省获得税收返还越少的状况，其结果是加剧了横向财政失衡。而专项转移支付规模过大，且转移支付资金分配和管理不规范、不透明，主观随意性很大，尤其是要求地方配套，产生的结果就是发达地区有能力提供全部配套资金，而欠发达地区很难做到，最终大量专项转移支付资金流向了发达地区而非贫困地区，加剧了区域间的不平衡。税收政策不合理，表现在税源与税收的不对等，如西气东输工程，沿途省份要为西气东输工程征用土地、提供电力、安全等服务，耗费大量的人力、财力、物力，但是这些省份却没有相应的税收利益；在税收优惠方面，一直对发达地区的优惠倾斜较多；在税收制度设计方面，更多地关注中央税、共享税，但对地方税关注不够，影响地方政府职能的正常发挥。
    2、区际利益矛盾协调机制不健全
    首先，生态补偿机制还处于探索阶段。建立生态补偿机制仍面临很多难点：一是生态补偿的理论尚不完备，迄今理论界尚未形成共识，还存在很多分歧；二是生态补偿标准难以确定，如水资源补偿机制是按照水资源数量还是按水的质量，抑或二者都需考虑；三是受益对象难以确定，
    是由下游地区的所有居民承担补偿责任还是由企业承担？四是补偿对象是上游地区的政府还是全体居民；五是受益对象难以确定，是由下游地区的所有居民承担补偿责任还是由企业承担？六是补偿对象是上游地区的政府还是全体居民？等等。其次，资源开发补偿机制不健全。面临的主要问题：一是资源性产品价格的市场化程度较低，我国对大部分资源性产品采取政府定价为主，价格不能充分反映市场供求关系和资源稀缺程度，使具有资源优势的欠发达地区在区际贸易中处于不利地位；二是很多重要的资源开发地区，大都是国有企业代表国家进行开采，资源开采地所获收益较小，而等资源开采完毕或濒临枯竭的时候，企业又会层层下放给资源所在地，资源开发带来的生态治理、下岗工人安置等一系列问题都得由资源所在地承担；三是当前的资源税费制度还不能充分补偿资源的代内、代际价值以及生态价值，资源开发地通过税收获得的资源补偿十分有限，反而承担了更多的环境污染治理、房屋塌陷治理等责任。第三，区域合作机制尚需进一步健全。当前的区域合作组织大多属于非制度化的、松散型的协调协商组织形式，缺乏规范化、制度化和必要的上级指导。
    3、区域管理及政策体系不完善
    一是区域政策的针对性有待加强。以西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部地区这四大板块为基础制定的区域政策由于每个板块的区域面积很大，内部异质性强，依其所制定的区域政策针对性不强，如东北地区的老工业基地政策在中部地区也可以享受。西部地区国土面积占全国的一半以上，内部自然、经济差异很大，在这么大的区域范围内只实施一种区域政策，显然不利于因地制宜地进行开发。二是区域政策的目标和手段不明确。近年来，我国出台了一系列针对不同类型区域的规划、建议或指导意见，但这些规划或建议与四大板块、主体功能区规划之间的关系如何，在国家规划体系中属于哪类规划，以及规划出台后如何评价监督等等问题尚缺乏明确的管理目标。三是区域管理体制不健全，涉及区域协调发展的政策层次类型过于繁多，且隶属众多部门管理，造成政策之间相互交叉重复，政策效果不明显，公平性难以保障。政绩考核偏重经济和财政考核，对事关民生的社会领域和生态环境建设的考核缺失。
    4、国土空间规划法规缺失
    目前我国尚没有针对国土空间开发管治的相关法律或规定。尽管2005年10月国务院发布了《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，对区域规划的具体内容进行了规定，但由于“意见”只是一个指导性文件，不具有法律效力，也没有具体的法律规定与之配套。当前我国涉及国土空间开发利用的主要有土地利用总体规划和城市总体规划，这两个规划都有相应的法律保障，而区域规划与这两个规划的关系，一直没有理顺。全国各地，不论是中央层面还是地方层面，各种层级和类型的规划繁多，不同类型的规划之间缺少有效的衔接，造成各种规划有的内容重复交叉，有的内容又互相矛盾，甚至出现“依法打架”或“以规打架”的现象。由于法律地位不明确，在规划完成后的审批以及监督实施等方面没有统一的规定，实施效果往往取决于政府的行政意志，使得诸多区域规划在实践中难以发挥应有的作用。
    二、“十二五”时期促进区域协调发展的重点任务
    “十二五”时期促进我国区域协调发展要以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，积极应对国际环境不稳定和不确定性增强带来的挑战，紧紧抓住经济社会转型发展带来的各种机遇，继续实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，认真落实国家促进区域协调发展的各项规划和政策，积极扶持老少边穷和资源枯竭型城市加快发展，稳步推进区域间基本公共服务均等化步伐，健全区域协调发展的体制和机制，加快形成国土开发利用有序、区域间良性互动、区域发展差距缩小的区域协调发展格局。促进区域协调发展要坚持以人为本、坚持以资源环境承载力为基础、坚持经济区域主导、坚持统筹兼顾。
    (一)推进区域间基本公共服务均等化
    1、推进各地区居民享有均等化的基本公共服务是“十二五”时期推进区域协调发展的首要任务
    基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维持本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，为实现人的全面发展所需要的基本社会条件。④我国各地区之间经济社会、自然历史发展差异巨大，在短时期内缩小区域间经济发展水平的差距难度很大，而通过缩小区域间基本公共服务水平的差距，既是维护不同地区居民基本生存权和发展权的需要，使经济增长成果转化为人的全面发展的有效途径，也是促进社会公正、维护社会稳定和边疆安全、构建服务型政府和和谐社会的主要目标。促进区域间基本公共服务均等化，对加快实现区域协调发展具有重要意义：一是有利于促进全国统一大市场的形成，推动人才、资本等生产要素按照市场经济规律在区域间自由流动，实现要素资源空间配置效率的最大化；二是可以在相当程度上缓解欠发达地区人口的贫困程度，改善其生存状态，拓展其发展机会，从而使欠发达地区跳出“贫困陷阱”，进而为缩小与发达地区的经济差距奠定基础；三是可以使欠发达地区居民实际可支配收入得到较大幅度的提高，从而对提高其消费能力、刺激国内需求产生积极影响，是国家扩大内需政策的重要组成部分。
    区域间基本公共服务均等化是为满足不同区域间人们生存和发展最基本条件的均等，它内含并要求在不同区域之间基本公共服务的内容和水平的均等化、服务设施和条件及资源占有的均等化以及不同地区的居民都具有相同的权利和机会，不会因身份和地区的不同享有不同的待遇。我国区域间基本公共服务均等化的目标首先要强调“底线均等”，即欠发达地区的居民能够享受到不低于其他地区居民最低标准的公共服务，保证全国各地区居民的基本生存权和发展权；其次，地区间基本公共服务的差距应控制在一定的范围以内；第三，均等化必须尊重各地区居民的自由选择权⑤，即基本公共服务均等化并不要求各地区公共服务的一律化或绝对平均，鼓励有能力的地方在满足人们基本公共服务的同时根据自身的条件向人们提供更优良的公共服务。当前我国正处于经济社会发展的重要战略机遇期和社会矛盾凸显期，维护社会和谐稳定的任务艰巨繁重。一系列欠发达地区大规模群体性事件的发生，从深层原因分析，都是各种社会矛盾长期积累、交织的结果。受区域发展不平衡、区域结构变动趋势加快影响，还可能会出现新的社会不稳定因素，因此，“十二五”期间，必须把加快区域间基本公共服务均等化步伐作为促进区域协调发展的首要任务。
    2、有重点、分步骤地推进区域间基本公共服务均等化
    受我国各地自然地理条件、历史文化、经济发展水平差异的影响，区域间基本公共服务均等化在我国人群、城乡、区域间三个层面的均等化中属于任务最为艰巨的层面，必须加强总体设计，分步推进。“十二五”时期推进区域间基本公共服务均等化必须根据政府能力、各地发展差异和历史、社会发展和人们需求的总体趋势，区分出轻重缓急，制定区域间基本公共服务均等化分阶段、分领域、分区域的发展目标和重点，合理规划、统筹安排、循序渐进地推进区域间基本公共服务均等化的进程，加快促进区域协调发展。
    “十二五”时期区域间基本公共服务均等化的重点是支持中西部的欠发达地区，尤其是西部地区的贫困人口、落后农村和老少边穷地区；加强中央财政对中西部落后地区基本公共服务建设的支持，引导各级政府加大投入力度，切实提高中西部地区基本公共服务的水平；重点加快欠发达地区义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障等领域基本公共服务均等化的步伐；巩固现有基本公共服务建设成果，在逐步扩大覆盖面的基础上，确保服务质量的提升，按照“广覆盖、保基本、小差别、能流转、可持续”的原则推进区域间基本公共服务水平的不断提高；鼓励发达地区进一步提高基本公共服务水平，率先实现本辖区内区域间、城乡间基本公共服务均等化。从长远发展来看，要通过构建无空间差异的基本公共服务供给平台，为人口在区域间的自由流动消除障碍，使无论居住在何地的居民，都能够享受到大致均等的基本公共服务水平。
    3、重点提高欠发达地区基本公共服务水平
    推进区域间义务教育均衡发展。加快中西部地区贫困人口、少数民族和边境地区义务教育发展水平。在确保义务教育数量的同时，大幅度提升质量。应继续在办学条件、师资水平、教育质量等方面进一步缩小区域间差距，巩固九年义务教育成果，继续支持并尽快完成西部地区剩余42个县的“两基”攻坚任务；通过采取“教师定期轮换流动制”，加强地区之间师资力量的均衡发展；提高基本设施的标准化水平，改造农村初中和中小学校舍，确保校舍安全，加大危房改造和农村寄宿制学校建设力度；加快发展农村中等职业教育，改善办学条件，加强基础能力建设，逐步实行中等职业教育免费；继续实行和扩大中西部农村教师特设岗位计划；支持民族地区“双语”教育；加大国家对欠发达地区义务教育的财政投入力度，使教育基本投入和教师工资待遇得到保障。
    促进基本公共卫生服务逐步均等化。推进中西部农村地区医疗卫生服务体系建设，进一步健全以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络。在县医院标准化等医疗卫生专项建设经费中给予西部地区更大倾斜。支持边远地区村卫生室和建设，大力改善农村医疗卫生条件，提高服务质量。建立城市医院对口支援农村医疗卫生工作的制度，发达地区要加强对口支援贫困地区和少数民族地区发展医疗卫生事业，城市大医院要与县级医院建立长期稳定的对口支援合作制度，采取临床服务、人员培训、技术指导、设备支援等方式，帮助其提高医疗水平和服务能力。加强重大疾病、地方病预防控制和突发公共卫生事件处置等工作，加强对边境地区禁毒防艾工作的支持力度。
    建立有利于劳动力流动的基本社会保障制度。重点推进基本养老保险全国统筹，同时尽快研究制定基本养老保险全国统筹的具体方案，直接将当前的县级统筹上升为全国统筹。完成城镇居民基本医疗保险与新型农村合作医疗并轨，因地制宜推动各地医疗保险由县级统筹过渡到市级统筹。⑥通过加快基本社会保障制度的建设，大力促进欠发达地区劳动力的自由流动，通过减少欠发达地区的人口分母，提高欠发达地区的经济社会发展水平，从而缩小区域间的发展差距。
    (二)培育多极带动的国土空间开发格局
    1、区域协调发展要以资源环境承载力为基础，促进空间结构优化和调整
    资源环境承载力是指在一定社会和科学技术发展阶段，在生态系统保持可持续发展的前提下，一定空间内的国土资源环境维持自身平衡所能承载的最大可调节能力。区域协调发展不仅要协调区域间经济和社会发展的关系，还要更加重视人口、经济、资源环境之间在空间上的协调，这是科学发展观统筹人与自然和谐发展的根本要求。优化空间结构要求各地区经济发展的同时，必须以资源环境承载力为基础，以不破坏生态环境为前提。要通过建立完善相应的体制与机制，根据不同地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，扭转长期以来区域开发秩序混乱、区域生态环境日趋严峻的现象。这不仅有利于提升经济运行效率以及形成合理有序的空间结构，而且也有利于生态环境的保护，在空间上形成与资源环境承载力相匹配、疏密得当的国土开发利用格局，促进经济发展与人口、资源、环境在空间上的协调。
    2、提升城市群要素集聚能力，支持中西部城市群加快发展
    “十二五”时期仍是我国城市化稳定推进的时期，随着户籍和社会保障等制度的逐步完善，新增城市人口将主要向能够提供更多就业机会和生存空间的城市群集聚，城市群在区域协调发展中的地位将进一步突出，空间结构调整步伐加快，并对城市建设、社会事业、公共服务、居民消费等方面产生巨大的需求。同时，随着城市化进程的加快，城市群内部土地、交通和生态环境矛盾将更加突出，对加强国土空间规划、形成合理的城市群内部空间结构提出了更高的要求。通过提升城市群要素集聚能力，支持中西部地区城市群的加快发展，有利于优化国土空间开发格局，走出一条城市化带动区域协调发展的特色之路。
    “十二五”时期要把促进区域协调发展与提升城市群功能、提高城镇综合承载能力结合起来，对处于不同发展阶段、不同战略地位的城市群加强分类引导，
    在提升经济功能的同时，大幅度增强人口聚集功能，并不断优化城市群空间结构，形成大中小城市协调发展的城镇体系和与资源环境相协调的国土开发利用格局。东部城市群要以优化结构为主要目标，提高经济增长的质量和效率，积极推进外来人口本地化，提高城市群承载人口比重，形成产业与人口同步聚集的格局。重点支持中西部城市群加快发展，使其成为带动中西部地区经济增长的核心区域，加快完善城市群区域交通、信息网络，加强城市群内部城市之间的经济联系，提升中心城市服务功能，增强产业和人口集聚能力，创新与生态环境保护相适应的城镇化模式，吸引人口不断向发展条件好的城镇聚集。
    3、培育若干带动力强的经济轴带
    未来10年到15年，我国交通基础设施建设将进入一个新的发展阶段，高等级干线交通网络、城际快速交通网络、高速铁路以及综合交通枢纽和综合运输方式的建设与布局，将对我国已经形成的沿海、沿江、京广、京哈、陇海—兰新等重要经济轴带继续发挥重要的影响。这些重要经济轴带立足于日益完善的基础设施网络，仍将是我国人口与产业在空间集聚与扩散的重要依托，是连接我国东中西地区、南北地区以及全国主要城市群的重要纽带，依托这些主要轴带，将促进我国区域开发格局逐步从增长极集聚、主导轴集聚向网络化扩散方向转变，对形成高效率、绿色生态、精细开发的国土空间格局发挥重要的支撑作用，有助于加快实现人口、资源、环境在空间上的协调发展。
    提升沿海发展轴。沿海经济带是我国目前发展水平最高、开放领域最广、参与经济全球化程度最深的人口与产业集聚带，是引领我国全面参与世界经济分工与合作的门户区域，也是我国国际竞争力最重要的体现区域。“十二五”时期要充分发挥沿海地区经济规模优势、产业结构优势、人才技术优势和国际化优势，加强沿海大通道和城际快速轨道交通建设，强化沿海地区生态环境保护的互动与协调，优化功能分工与产业布局，促进发展轴沿线核心城市实现优化发展，带动整个沿海地区提高发展质量、转变发展模式，提升引领全国参与全球合作与竞争的中枢纽带功能。
    强化沿江发展轴。沿江经济带横贯我国东、中、西三大地带，将长江三角洲与中部的武汉城市群、长株潭城市群及西部的成渝城市群连接起来，形成一条以长江为纽带的人口与产业集聚轴线。发展轴沿线城镇密集，产业基础雄厚，分布着一大批我国重要的基础产业和战略性产业基地，具有巨大的发展潜力和优越的合作条件。沿江23座城市、100多个开发区和各类高新技术产业开发区的发展，已使长江上下连为一体，初步形成了一条在全国占重要地位的长江干流经济走廊，是强化我国东中西部经济联系的最重要通道。“十二五”时期要积极利用长江“黄金水道”的天然优势，大力整合发展轴沿线产业基础资源，充分发挥长三角的门户作用和辐射带动作用，带动沿线主要区域推进重点开发进程，打造强化东中西部经济联系的战略通道。
    拓展京广发展轴。该轴线几乎覆盖了我国整个中部地区，同时也连接了环渤海湾地区与珠江三角洲地区，沿线重化工业比重高，原材料工业生产能力强大，并且农业生产条件好，是我国承东启西、南北交汇的重要枢纽地区。“十二五”时期要依托京广铁路和客运专线、京港高速公路，以特大城市和大城市为龙头，充分发挥沿线一批老工业基地的产业基础优势，大力拓展国土开发梯度推移的中枢纽带职能，建成仅次于沿海和沿江的经济带。拓展京哈发展轴。该轴线将辽中南城市群、长吉城市群、哈大齐城市群连为一体，是我国原材料工业、重型装备制造业比较发达的区域。同时，该轴线沿线水土条件优越，是我国重要粮食生产基地的主要分布区域，农副产品加工业比较发达。随着沿线老工业基地的振兴及新兴工业基地的兴起，这一发展轴线的原材料工业、装备制造业、农副产品加工业将在我国产业体系中占据更加重要的地位。“十二五”时期要立足于该轴线的产业基础优势、资源环境优势和综合交通网络优势，以哈大铁路及客运专用线、哈大高速公路为依托，进一步发挥哈大经济带的辐射带动作用，促进核心区域加快开发进程，形成统领东北地区经济发展的主干骨架、我国推进东北亚区域合作的拓展廊道。
    培育陇海—兰新发展轴。该轴线将黄海三角形地带与中部的中原城镇群，以及与西部西陇海兰新经济带连接起来，形成一条以铁路干线为纽带的经济发展轴线。该轴线分布着若干重要的区域性经济中枢，不仅具有加强我国东部地区与中西地区联系的重要功能，而且是推进欧亚大陆经济与技术交流的主要陆上通道。随着西部大开发和中部崛起战略的深入实施，以及我国与欧洲国家经济和技术交流的进一步加强，该发展轴线作为联络欧亚大陆中枢纽带的地位将更加突出，成为我国重要的对外陆路联系通道。“十二五”时期要利用陇海铁路、连霍高速公路两条东西向战略通道，积极引导发展轴线沿线主要城市加快发展，培育东部地区带动中西部发展地区的辐射轴线，打造沟通欧亚经济联系的拓展走廊。
    4、促进经济圈(区)的形成和发展
    经济圈(区)的形成是空间结构演变的高级形态，随着交通、通信等基础设施条件的改善、国内统一大市场的逐步形成，未来我国的空间组织结构将逐步向以若干城市群为核心的经济圈(区)方向演变。促进经济圈(区)的形成和发展有利于提高我国区域发展空间格局的相对均衡性，增强重点城市群的控制力和国际竞争力。为促进经济圈(区)的形成和发展，一是要遵循市场经济规律，打破行政区划界限，加快促进经济圈(区)统一大市场的形成；二是加强圈内不同区域间的经济联系与合作，形成经济圈(区)相对完善的经济体系和区域特色，突出经济圈(区)在国家战略分工的地位和功能，提升国际竞争力；三是完善以城市群为核心、向周边腹地延伸的重大交通廊道等基础设施建设，增强城市群的吸引辐射能力；四是构建不同经济圈之间通畅的交通干线联系网络，加强与周边国家和地区的合作，保障国土安全，推进全国国土空间组织的合理化。“十二五”期间以东部三大城市群为核心的经济圈(区)将会率先成为引导我国空间组织结构优化的先行区域。
    5、积极培育区域性增长极
    在主要城市群之外积极培育一批区域性中心城市，引导、促进这些城市不断完善基础条件，大力发展具有区域资源支撑的特色产业体系，成为具有较强带动作用的区域性增长极。如不在主要城市群辐射影响之内的地级以上城市，包括太原、合肥、南昌、贵阳、兰州、拉萨等。此外，还要支持一批区位重要、资源优势突出、具有成为区域性增长中心潜力的中小城镇的发展，如格尔木、珲春等。
    (三)促进东中西良性互动发展
    1、促进区域协调发展要充分有效地发挥各地区的比较优势
    区域差异是区域分工的基本前提，而这种差异必然以一定的区域因素为基础，在不同的经济发展时期，所谓的外生因素和内生因素对区域分工模式的决定作用不同。在分工发展的初期，外生因素是区域分工的驱动力，但随着经济的发展，交易效率的改进，外生因素对区域分工的作用越来越小，而知识、技术等内生因素在区域竞争优势的形成和发展中的作用越来越大。区域经济的发展越来越取决于内生因素的作用。区域之间基于比较优势、规模经济和竞争优势的分工贸易模式基本是统一的，规模经济和竞争优势可以看作是比较优势内涵的丰富和扩展。促进区域协调发展，必须以健全的市场经济体制为基础，消除制约地区比较优势发挥的行政体制障碍和不合理的价格形成机制，理顺区域之间的利益关系，最大程度地发挥不同地区所具有的要素禀赋、规模经济和竞争优势，构建区域间合理的竞争与合作关系，实现全国整体利益的最大化。
    “十一五”时期受金融危机影响，我国区域经济增长格局发生明显的变化，东部地区在短期内受到较大影响，但从长期发展趋势看，东部地区在全国的经济地位不会发生显著变化，仍将会是我国经济增长的重要支撑地区。而中西部地区在后金融危机时代还会面临严峻的挑战。从长期看，人民币升值趋势、国际贸易保护等因素的存在，东部地区必须加快发展方式转型步伐，降低经济增长对外部市场的依赖，这将对优化调整区域产业分工格局带来积极影响。东部地区通过调整出口导向型发展模式，深化调整产业结构，积极发展高端制造业和服务业，可以将更多不宜在东部地区发展的产业转向中西部地区，从而带动中西部地区的产业升级和调整，并为东部产业发展提供新的空间。中西部地区在国家区域协调发展总体战略指导下，自我发展能力将进一步增强，有利于加强东中西部地区之间的产业联系与合作，促进东中西部地区之间形成优势互补、分工合理、特色突出的良性互动格局。
    2、转变经济发展方式，大力推进沿海地区产业升级
    适时调整国际化路径。一是加快整合全球资源。充分利用东部沿海地区的区位优势、参与国际分工的先发优势及经济基础优势，以国内巨大市场需求为依托，积极参与其他国家基础性战略资源的开发进程，利用国外资源条件建立新型资源供给保障体系。二是积极打造国际品牌。改变以提供廉价产品为主导的国际化竞争模式，引导东部沿海发达地区企业加强品牌打造力度，积极培育国际知名品牌，促进地方品牌、国内品牌逐步上升为国际品牌，提升我国经济在国际竞争格局中的地位。三是强化产业链高端延伸。采取有效措施，从融资、技术、管理、信息等方面帮助东部沿海发达地区企业大力提高创新能力，引导、支持东部沿海地区民资企业、国有企业强化研发活动，加快培育在全球价值链高端领域的渗透力和竞争力。四是加快实施“走出去”战略。以龙头企业为依托，进一步扩大对外直接投资规模，不断拓展能矿资源开发、制造加工、研发、销售等对外投资领域，加大境外并购重组力度。
    大力推进沿海地区产业升级。着眼于提升经济发展质量的战略目标，东部沿海地区应进一步加大产业结构调整力度，逐步摆脱“两高一资”的产业发展模式，提高技术进步对经济增长的贡献份额，加快发展战略性新兴产业。一是加快建设国家级高新技术研发基地。立足我国产业结构升级的战略需求，大力培育东部沿海地区技术创新能力，进一步强化支撑我国基础产业升级和高端制造业发展的核心技术研发，促进东部沿海地区三大城市群成为我国自主创新网络的最高节点和建设创新型国家的主要支撑。二是加快建设世界级先进制造业基地。充分利用现代高新技术，加快推进装备制造、钢铁、石化、汽车等传统优势支柱产业的改造升级进程，进一步提升传统优势产业的国际竞争优势；大力培育和发展电子信息、现代生物医药和新材料等高新技术产业，促进东部沿海地区成为世界级先进制造业生产基地。三是加快建设世界级高端服务业基地。充分发挥东部三大城市群现代服务业的突出优势，积极整合东部沿海地区的服务业资源，大力发展面向国际、国内两个市场的金融及资本市场服务、物流航运服务、商贸服务、信息及企业咨询服务等现代服务业。
    加大中西部市场开拓力度。抓住国家扩大内需的有利时机，引导东部沿海地区把参与国内经济循环和参与国际分工置于同等重要地位。在继续实施“走出去”战略的同时，加快开拓中西部市场，挖掘国内市场潜力，促进东部沿海地区发展模式实现从出口导向型向国内、国际两个市场并重转型。利用国家深入实施西部大开发、促进中部崛起的政策效应，积极跟踪中西部地区消费结构升级趋势，努力挖掘中西部地区市场消费潜力，提高东部沿海地区对中西部地区市场的影响力与参与度，逐步形成东、中、西部地区市场融合与联动的良性格局。
    3、培育中西部优势特色产业，增强自我发展能力
    立足中西部地区的产业基础和资源条件，抓住国际、国内经济结构深化调整及国家扩大内需的有利时机，充分发挥中西部地区的比较优势，积极培育成长潜力巨大、竞争优势突出的特色产业体系。一是加快发展特色农业。结合国家增产千亿斤粮食生产能力的战略规划目标，进一步加大对中西部粮食主产区的支持力度，深入挖掘主要平原地区的粮食生产潜力；依托中西地区优质棉、糖料、油料、畜产品、中药材等特色农副产品资源，建成一批规模化、产业化示范基地，培育一批带动力强的农副产品深加工龙头企业。二是加快发展优势工业。以认真落实国家重点产业调整和振兴规划为切入点，强化中西部钢铁、汽车、纺织、有色金属、能源、石油加工等基础产业的升级改造，积极发展航天航空、装备制造、电子信息、国防科技、新能源等技术密集型产业，合理引导产业空间布局，促进形成若干特色优势产业集聚区。三是加快提升现代服务业。依托中西部地区特色旅游资源，大力培育开发一批跨区域联动的精品旅游线路，提升中西部地区旅游业整体竞争力。
    围绕完善城市功能大力发展文化、会展、创意等现代服务业。结合特色农业和优势工业发展需要，着力发展中介服务、科学咨询服务等新兴业态。四是引导、鼓励和支持中西部地区企业积极参与对外投资、对外承包工程和对外劳务合作。
    4、推进承接产业转移平台建设，引导东部产业向中西部地区转移
    坚持以市场化方式推动产业转移，明确产业转移的重点领域和重点地区，充分发挥自身优势，尊重产业转移规律，防止不顾自身条件的盲目引资和高污染、高消耗的产业向中西部地区转移。引导东部地区能源、冶金、化工、纺织、农副产品加工等劳动、资源、资本密集型产业，以及机械电子、通讯等技术密集型产业向中西部地区转移。在中西部区位条件、科技人才基础好的地区要积极承接国际产业转移。重点推进资源开发利用、产业转移和人力资源开发与交流等领域的合作。
    以合作共建开发区或工业园区的方式，积极引进大企业对西部园区进行整体开发，形成多种形式办园区、多种方式利益分享的有效机制，完善园区各项基础设施建设，提高园区对项目的吸纳和承载能力，围绕自身优势产业及其上下游产业来招商引资，扩展、延长、完善产业链。积极探索“集群式”转移方式，引导东部地区一些传统产业集群中的核心企业与相互配套的企业，整体迁移到中西部的产业园区，弥补中西部产业配套条件的不足，同时积极支持本地配套企业和其他相关企业与机构的发展，逐步形成当地新的产业集群，使园区成为中西部经济发展的新的增长点，推进中西部城镇化和工业化的步伐。
    (四)健全区际利益协调机制
    1、进一步健全有利于协调发展的财税制度
    尽管近年来我国对落后地区的财政转移支付规模有所扩大(图6)，但地区间财政能力的差距仍十分明显(图7)，与实现区域间基本公共服务均等化的要求还相差较远。“十二五”期间要按照实现区域间基本公共服务均等化和主体功能区建设的要求，建立完善有利于协调区域间利益关系的财税制度。一是建立以标准收支预算为基础的规范的财政转移支付制度，提高一般性转移支付比例，尽快取消税收返还。二是规范专项转移支付，根据不同类型功能区的发展需要，科学确定转移支付项目，除了确有必要保留的，原则上都统一纳入一般性转移支付，改变目前项目过多过滥、重点不突出的现象。三是依据科学化、法制化、规范化的要求，在厘清各级政府职责范围的基础上，调整和完善各级政府间以分税制为主要内容的收入划分体制，可考虑将部分收入来源下划，如提高资源税率，并增加资源地区分享比例，让欠发达地区受益。四是优先促进区域间基本公共服务领域人均标准支出的均等化，改变按照东中西部大尺度来制定政策的方式，以省份为单位仔细核算各地人均标准支出的差异，避免产生新的区域不平衡。
    2、推进重要生态功能区开展生态环境补偿试点
    继续搞好青海三江源、南水北调中线水源地等中央生态补偿试点，条件成熟时选择有代表性的跨省区流域、重要生态功能区继续开展生态补偿试点。通过建立并不断完善生态环境补偿机制，为重要生态地区的生态环境建设开辟稳定的资金来源渠道，促进重要生态地区的生态环境保护和民生改善，带动我国其他相关区域的生态环境建设。可从三个方面推进并不断完善生态环境补偿机制：一是对于受益主体不明确的，由政府出资建立生态补偿基金进行补偿。二是对于受益主体比较明确的，按照生态有价的理念，可以由受益地区向生态保护地区进行市场化、协商式的补偿，比如可以从水、电、气、旅游等相关收入中拿出一定的比例补偿生态功能区。三是推进以对口支援为主的横向生态环境补偿机制，支持发达地区帮助落后地区开展生态环境建设。
    3、健全以合理的资源价格为基础的资源开发补偿机制
    在市场经济条件下，应当建立国家宏观调控下市场发挥基础性作用的资源价格形成机制，使资源开采地区更多地分享资源开发的收益，促进资源的高效利用和资源开采地区的发展。一是坚持按照市场定价原则，推进资源产权制度改革，使资源价格反映开采成本、生态环境成本和资源稀缺程度(市场供求)情况，促进资源利用效率的提高，重点推进石油、天然气、煤炭、土地等资源的价格形成机制。二是引导和规范各类市场主体合理开发资源，承担资源补偿、生态环境保护与修复等方面的责任和义务。三是在资源价格形成机制还不完善的情况下，有必要建立资源产业链上下游之间、资源主产区和资源加工区之间合理的价格利益调节机制、相关行业的价格联动机制、对部分弱势行业和弱势群体适当补贴的机制等。四是调整资源税政策，适当提高资源税征收标准。保证国家作为资源所有者的合理收益，将资源税由从量征收改为从价征收，或者改为按占有资源量征收。
    4、创新区域间公共事务多元化治理机制
    当前我国区域协调发展中存在的许多问题都具体表现为跨行政区的区域公共问题，如区域环境保护、人口管理、流域治理、公共安全、跨境基础设施建设、区际法律冲突、公共自然资源开发和利用、问题区域等等。这些问题仅仅依靠单一的行政区组织已无法有效地解决，从发展趋势看，行政区和区域公共治理组织将成为行政区域内外公共事务治理的双元形态。“十二五”时期，应在现有区域合作组织的基础上，完善区域合作的政策协调、利益协调、争议解决、广泛参与机制。对于一些重要的跨行政区的区域合作组织，应赋予其具有一定的行政管理职能，如规划权、监督权、资金分配权等，保证区域合作组织能够发挥真正的协调作用。探索建立区域合作发展基金，由区域合作组织成员联合出资，用于引导区域重大基础设施建设补助、生态治理、区域信息平台建设等公共服务领域。鼓励建立以区域合作组织、企业、各类中介组织等多主体参与的区域治理模式。
    三、促进区域协调发展的政策建议
    (一)制定明确全国基本公共服务的范围和标准
    在每个公共服务领域中都涵盖了丰富的服务子类(项目)，如公共卫生服务至少包括计划免疫、传染病控制、妇幼保健、基本医疗、食品安全、艾滋病防治、特殊人群健康服务等等。受现实条件限制，这些服务项目不可能同时同步均等化，必须确定一个优先顺序，在确定了优先顺序后，还要确定均等化的标准，如果标准定得太高，不切实际，难以实现；如果标准定得太低，有可能难以达到均等化本身预期的缩小差距的目标；同时，标准的选择还必须具有可操作性，能够为实际工作提供现实参考。短期内均等化测度的指标主要反映在“投入”类指标上，但随着公共服务投入的逐步改善，测度的重点要逐步向“产出”和“效果”转变。⑦如在义务教育领域除了教育经费投入、办学条件、人力资源等指标均衡的基础上，还应通过学生的辍学率、完成率、初中毕业生升入高中的比率、学生素质等产出状况来衡量。“十二五”时期应针对基本公共服务的不同领域，研究提出具体范围和标准，建立相应的设施、设备、人员、财力标准，以及根据这些标准建立的统计指标体系和全国数据采集系统，为制订规划、实施规划、评估规划奠定基础。在一些条件成熟的领域，加紧出台促进区域间基本公共服务均等化的系列标准和相关办法。如在义务教育领域，尽早出台并实施全国统一的义务教育公共经费标准，实施全国统一的义务教育阶段中小学公用经费基准定额，保障义务教育的均衡发展。
    (二)加强东中西产业合作与转移的政策支持
    为促进东中西部地区开展产业合作和产业转移，有必要在坚持市场机制的基础上加强宏观政策的指导，制定鼓励产业合作和转移的政策。一是制定指导东中西部地区开展产业合作和转移的指导性意见和政策，并以此取代、规范中西部地区各地方政府出台的地方性政策，以保证相关政策的执行力；二是制定中西部地区发展特色优势产业的指导目录，在确保技术质量、环境标准、安全标准的前提下，降低中西部地区市场准入门槛，在技术改造、贷款贴息、技术创新资金、中小企业发展基金等方面，向中西部地区特色优势产业倾斜，吸引东部发达地区向中西部地区进行产业转移；三是加大对中西部地区承接产业转移的金融支持，加大对中西部地区发展地方性金融机构、非金融机构、农村信用社改革试点方面的支持，为中小企业、民营经济提供金融保障，支持企业上市融资；四是设立鼓励创造城镇就业的“就业补贴”基金，根据企业在不发达地区创造的就业机会给予企业一定数额的补贴，以降低企业的工资成本，鼓励企业多雇佣当地工人。
    (三)完善以不同类型区为对象的区域政策体系
    “十二五”时期应按照主体功能区的理念，继续完善以不同类型区域为对象的区域政策体系。一是城市群地区，包括主体功能区规划中确定的优化开发区和重点开发区，即人口产业密集区；二是生态功能区，包括主体功能区确定的限制和禁止开发区；三是资源开发区，包括重要能矿资源开发区；四是问题类区域，包括边疆地区、民族地区、贫困地区和资源枯竭型城市等。在我国不断完善社会主义市场经济体制的大背景下，区域政策的制定要以不违背市场机制和构建全国统一大市场为前提。针对不同类型的区域，政府发挥作用的方式也不同。问题类和生态功能区主要靠政府发挥作用，弥补市场机制的不足；对于城市群地区主要依靠市场机制发挥作用，政府主要依靠通过规划引导、环境监督、产业政策引导等方式发挥作用；资源开发区，应当强调市场机制与政府引导相结合，政府通过产业扶持、基础设施先行、理顺价格机制、严格资源环境管理等措施，支持区域发展。
    对京津冀、长三角和珠三角等优化开发区域，要严格限制占地多、消耗高、排放多的加工业和劳动密集型产业的进入；支持自主创新，提高产业竞争力；率先进行农民工市民化的试验，加强国家对实施农民工市民化的指导和政策支持；实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度，提高土地资源节约集约利用水平。对成渝、关中、长江中游等重点开发区域，要支持优势产业的成长，进一步优化用地结构，加强对基础设施建设的支持力度，增强人口和产业的承载能力。对于生态功能区，要整合现行中央财政天然林保护转移支付，沙漠化和石漠化治理，生态移民等生态环境保护方面的各类转移支付制度，设置统一、更为综合的“生态环境补偿转移支付”，扩大覆盖范围，提高补偿标准，取消地方配套，实现制度化管理。加大对生态建设的支持力度，支持当地发展生态型产业，建立横向援助机制，鼓励生态环境受益地区采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式，对生态功能区因加强生态保护造成的利益损失进行补偿。严格土地用途管制，严禁生态用地改变用途，鼓励生态移民。对于资源开发区，要理顺中央与地方、区域之间的利益分配关系，保障资源供给，加大资源勘探力度，加大资源的综合利用，发展循环经济，理顺资源性产品价格，建立资源开发利用补偿机制。
    (四)加大对边疆少数民族等特殊类型区的支持
    加大对老少边穷等问题类区域的支持是国家区域政策长期支持的重点。对于边疆地区，一是要继续加大对边境地区的财政转移支付力度，适度提高边疆地区财政转移支付系数；二是重点加大对边疆地区教育、医疗卫生、养老、农村基础设施建设、禁毒防艾等方面的投入；三是对于中央和省级政府投入到边境少数民族地区的各类公益性服务项目，应取消地方配套比例；四是提高政策扶持面，当前对边疆地区的扶持对象还主要是针对边境县的一部分边境村，随着发展能力的提高，可进一步扩大到边境全县，如将新农合中边境村村民无支付比例的政策扩大到边境县的所有居民。
    对于少数民族地区，一是要继续加大一般性和专项性转移支付的力度，提高基本公共服务水平；二是扩大少数民族地区“两免一补”教育政策的享受范围，将普通高中和职业中学的在校生统一纳入享受范围，提高特困民族地区学生的生活补助标准，对考取国家重点院校的边疆特困学生给予全免费教育；三是在大中专招生政策上，增加对少数民族贫困地区实行定向招生的比重，并相应降低收费标准，增加少数民族班数量；四是建立少数民族干部培训学习和经费保障机制，帮助民族地区培养经济社会发展急需的企业经营管理人才、专业技术人才和各种技能人才；五是支持发达地区与少数民族地区开展劳务输出对口支援工作；六是加大对人口较少民族地区发展的扶持力度。
    对于资源枯竭型城市，一是建立衰退产业援助机制，通过统筹规划促进产业结构优化升级，加快发展接续替代产业，积极转移剩余生产能力，完善社会保障体系，加强各种职业培训，促进下岗失业人员实现再就业，解决资源型企业历史遗留问题，保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。对资源已经或濒临枯竭的城市，各级人民政府要施行有针对性的扶持政策，
    帮助解决资源枯竭矿山(森工)企业破产引发的经济衰退、职工失业等突出矛盾和问题；二是结合建立矿山环境治理恢复保证金制度试点，建立可持续发展准备金制度，由资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展准备金，专门用于环境恢复与生态补偿、发展接续替代产业、解决企业历史遗留问题和企业关闭后的善后工作等；三是鼓励金融机构在防范金融风险的前提下，设立促进资源型城市可持续发展专项贷款，加大对资源型城市和资源型企业的支持力度，积极为资源型城市各类企业特别是中小企业提供金融服务。
    (五)建立国土空间规划体系并加以立法
    “十一五”规划提出了“推进形成主体功能区”的设想，意在根据各地区的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局。主体功能区规划在理念、目标取向和主要作用等方面，对国土空间的合理开发利用具有重大的现实意义。当前应在进一步完善“全国主体功能区规划”的基础上，抓紧健全相关规划体系的制度建设，明确不同层级规划间的关系。根据“全国主体功能区规划”确定的功能区分步编制区域性空间规划，优先制定生态保护类(限制开发区、禁止开发区)区域规划。针对主体功能区规划中争论比较大的四类主体功能区类型，应该随着工作程度的加深，进行不断地调整和修订，包括在类型区的命名、分类、范围以及划分方案等方面。理顺国家、省市县不同层级主体功能区规划的关系，明确不同层次规划编制的主要目标、内容和实施手段。在市县层次，由于地域空间变窄，规划问题比较集中和具体，可以考虑将目前的空间规划、土地利用规划、城镇体系规划合并，编制综合性的“三规合一”规划。必须加紧国土开发利用的立法步伐，为有效约束空间开发行为，规范开发秩序，引导人口产业的合理布局提供法律保障。出台《区域(空间)规划法》，明确规划的性质、定位、内容、时限，规划编制的程序，规划的审批和实施等内容。建立国土空间规划的后评估和滚动编修制度，明确规划实施监督机制，建立政府公共信息平台，鼓励公众参与和加强监督。
    (六)建立以社会发展和生态环保为主导的绩效考核体系
    长期以来，我国的绩效评价和政绩考核都是围绕经济和财政领域开展的，而且具体的考核办法、考核内容和考核结果不对外公布，造成地方政府盲目追求经济增长、忽视社会发展和生态环境保护的现象。“十二五”期间，要扭转绩效评价和政绩考核与科学发展观不相符的现象，结合国家加强社会事业发展和生态环境建设的要求，针对生态功能区、贫困落后地区社会事业发展的实际情况，建立与主体功能区和基本公共服务均等化相配套的绩效评价和政绩考核制度。加强对社会发展领域的考核，制定就业、社保、教育、卫生等不同领域的考核评价指标和权重，进一步强化生态功能区的生态环境考核指标，完善绩效评价和政绩考核制度，增强考核办法、考核内容和考核结果的透明度，保障舆论媒体和普通民众的参与监督权利，从绩效评价和政绩考核制度上推进区域结构优化和发展模式的转变。
    来源:《宏观经济研究》