于长革：缩小收入差距、实现“共富”的公共政策取向

    随着市场化改革的推进，收入分配差距逐渐拉大，正在挑战人们的心理底线，已经成为构建和谐社会的主要约束之一。经济发展战略实现由“先富”向“共富”的阶段性转换显得愈发迫切，这是改革开放初期便确立的一项既定发展战略，也是社会主义共同富裕本质的必然要求。当前，单纯从某一方面出台政策已经不能完全解决收入分配失衡问题，需要通盘考虑公共政策，从整体上做出全局性制度安排，在经济社会发展成果为全民所共享的同时，通过公共支出政策、公共管理政策和公共收入政策努力实现收入分配的起点公平、过程公平和结果公平。
     
    一、收入差距的不断扩大正在挑战人们的心理底线
    收入分配制度改革之所以备受国人瞩目，是因为近些年来，收入分配不公和不平衡问题已经影响到经济社会的稳定与良性发展。根据世界银行发布的报告，近10年来我国贫富分化日趋严重：从2000年开始，我国基尼系数已越过0.4的警戒线，并逐年上升，2006年已高达0.496，目前仍维持在0.5左右。国家统计局公布的调查数据显示，城镇居民最高和最低10%的家庭人均可支配收入之比，从1985年的2.9倍，上升至2005年的9.2倍，目前这一收入差距已达到惊人的2 0倍之大。贫富分化加剧已造成中国社会“两头大，中间小”的凹陷。
    根据世界银行的报告，中国1%的人口掌握了全国41.4%的财富，美国是5%的人口掌握了60%的财富。从财富集中的角度看，中国的财富集中度已远远超过美国，成为全球两极分化最严重的国家之一。目前，现实中的贫富差距和利益分配矛盾，已令中低收入群体普遍感到不满，不断在挑战个人的心理底线，构成了社会不稳定的重要因素。为了维护社会稳定，加快推进收入分配制度改革，缩小收入差距，成为中国近期亟待解决的主要问题之一。
    二、“效率优先，兼顾公平”的分配机制与收入分配差距的扩大
    改革开放之初，我国的经济发展水平非常落后，社会生产力极端低下，社会基本矛盾，即人民日益增长的物质文化生活需要与落后的社会生产力之间的矛盾尖锐。为尽快摆脱贫困落后的状况，我国及时制定了以经济增长为核心的发展战略，确定了“效率优先，兼顾公平”的分配机制和原则，以发展经济为第一要务，鼓励一部分人先富起来，以先富带后富，最终走上共同富裕之路。
    邓小平在改革开放之初就指出，在共同富裕的目标下，可以鼓励一部分地区、一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来。1984年，党的十二届三中全会提出，“共同富裕决不等于也不可能是完全平均，决不等于也不可能是所有社会成员在同一时间以同等速度富裕起来……只有允许和鼓励一部分地区、一部分企业和一部分人依靠勤奋劳动先富起来，才能对大多数人产生强烈的吸引和鼓舞作用，并带动越来越多的人一浪接一浪地走向富裕”。1992年，邓小平在南方谈话中再次强调，“走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕”。党的十四大也提出，“运用包括市场在内的各种调节手段，既鼓励先进，促进效率，合理拉开收入差距，又防止两极分化，逐步实现共同富裕”。1987年，党的十三大提出了允许合法的非劳动收入，在促进效率的前提下体现社会公平等观点。1993年，党的十四届三中全会提出，个人收入分配要“体现效率优先、兼顾公平的原则”，1997年党的十五大再次重申了这一原则。
    “效率优先，兼顾公平”的分配机制由于崇尚效率，从而有效地刺激了经济增长，国家的经济实力显著增强，人民的生活水平得到了明显改善。1979～2006年，国内生产总值从3624.1亿元增长到209407亿元，年均增长率高达9.66%，而同期世界平均GDP增长速度仅在326～4%之间。近年来，受国际金融危机的影响，我国经济增长速度虽然有所回落，但仍远远高于世界平均水平。与此同时，随着国民经济的快速发展，以收入分配失衡为核心的社会公平问题也在不断加剧，经济增长与社会公平之间的矛盾日益尖锐，并已成为当前经济社会发展中不容忽视的重大问题和突出矛盾。2002年，世界银行指出：“大范围的贫困人口减少是中国1979年改革之后所取得的最大成就之一。……此后的深化改革并没有像之前那样让贫困人口受益。在没有解决其他国内市场扭曲问题的情况下进行这些改革反而使得中国的收入差距扩大”。
    三、收入差距过大损害经济社会发展基础
    收入差距过大是步人中等收入陷阱国家的一个突出特征。过大的收入差距将会给经济、社会带来方方面面的负面影响，其中的某些影响在我国已经开始凸显。
    (一)收入差距过大容易导致社会不稳定，进而增加产权保护和社会维稳成本
    联合国“犯罪趋势与刑事司法体系运转情况调查”显示，凶杀率与收入不平等状况显著正相关，在富裕程度相仿的条件下，收入不平等程度更高的美国比英国高4倍多，比日本高12倍多。从1988年至今，中国刑事犯罪率的年均增长速度高达12.5%，超过了同期人均GDP的年均增长速度，其中2004年的犯罪增长率更是高达14%。虽然目前中国的犯罪率仍低于西方发达国家，但是改革开放以来中国犯罪率的增长速度却是同期西方发达国家的3到4倍。在1988～2004年间，中国的相对收入差距每上升1%，将导致刑事犯罪率显著上升0.37%;绝对收入差距每上升1%，刑事犯罪率将显著上升0.38%。
    (二)收入差距持续扩大到一定程度，将可能引发政治动荡
    对于这一风险，邓小平早在1 9 9 0年就曾直接指出， “中国有十一亿人口，如果十分之一富裕，就是一亿多人富裕，相应地有九亿多人摆脱不了贫困，就不能不革命啊!九亿多人就要革命。”当前，在改革和发展的过程中，稳定至关重要。但是近几年来，由于经济利益分配不公所引发的群体事件屡见不鲜，部分地区维稳形势比较严峻。
    (三)收入差距过大禁锢社会阶层间流动，进而导致不平等的世代传递，有违社会公平正义原则，不利于人的自由发展
    社会资源主要由经济资源、组织资源和文化资源组成，与这三种资源相对应的收入、权力、声望，往往统一掌握在少部分群体手上。利用这些资源及关系网络，社会顶端阶层可利用各种方式和选择来实现优势地位的代际传递，如通过加大经济投入(包括贿买)、利用社会关系在就学就业和事业发展过程中为子女提供诸多便利等。目前在国内，这种现象已非常普遍，以致民间流行将当代社会戏谑称为“拼爹时代”。总的来看，中国至今尚未形成稳定的橄榄型社会结构，中间阶层总体比例较小，阶层固化的趋势明显加速，表现为社会纵向流动的通道日渐狭窄，下层社会向上流动受阻，社会结构调整速度变慢，制度变革与调整的动力减弱。
    (四)收入差距过大滋长了现代社会的浮躁心态与激进情绪，给我国当前的经济社会发展埋下了诸多隐患
    联合国儿童基金会一份关于儿童幸福的报告，展示了收入不平等与1 5岁儿童理想之间的关系：收入越不平等，儿童长大后越不愿意从事低技能的工作。但是，在较不平等的国家中，理想和实际机会与期望值之间存在巨大差距。在收入差距偏大的社会中，一方面，人们普遍抱有“当大官，发大财”、“成名成腕儿”的功利性诉求，然而却又普遍缺乏脚踏实地、吃苦耐劳的精神和相应的突出技能;另一方面，在盲目汲汲以求的社会中，人们更专注于如何快速实现自身诉求，而较少考虑相应的社会责任和道德义务，由此导致普世道德的约束力急剧减弱，笑贫不笑娼的晦暗思想却大行其道。《2012中国大学生就业压力调查报告》显示，近70%的大学毕业生期望在副省级以上城市和省会城市工作，愿意在乡镇工作的比例只有0.8%。2011年2月20日，全国总工会发布的《新生代农民工调查报告》显示，与传统的农民工相比，他们更注重自我，然而职业发展空间小，无法满足实现自我发展的愿望，导致他们的工作满意度较低，工作更换频率是传统农民工的2.9倍。甚至面对现实与理想的落差，很多80、90后的年轻人选择了消极逃避的态度，以致虽然中国总体上的就业压力依然较大，但是很多工作岗位却缺乏应聘者，工资的大幅提高依然无法解决民工荒问题。
    (五)收入差距过大所引致的社会不稳定，令聚集了大量财富的富裕阶层缺乏安全感，从而热衷于投资移民，巨额财富也被转移至国外，国家经济发展的成果亦随之蒸发
    近年来，这一问题在我国已高度凸显出来。招商银行发布的《2011中国私人财富报告》显示，中国有50万人投资资产超过千万元人民币。千万富翁投资移民意愿强烈，该报告受访的亿万富翁中，约27%已经完成了投资移民，47%的人正在考虑移民，两者合计达74%。英国广播公司(BBC)2011年9月7日发表题为《中国富豪“为安全”希望移民国外》的文章指出，有60%的中国富豪已移民，或者正在申请、考虑移民，拥有海外资产的中国富豪已达1/3。美国移民局2012年6月公布的数据显示，2011年美国的投资移民中70%来自中国大陆。富豪阶层作为改革开放政策的最大受益者，却逃避了为国家和民族应尽的义务和责任，他们当下所进行的大规模资产外移活动，将中国经济快速发展的成果大量交由外国来分享，而中国未来经济发展的财富基础却遭到了严重削弱。
    四、国际经验及启示
    二战以后，世界各国为摆脱战争的阴影，恢复并振兴本国的经济，均制定并实施了以经济增长为核心的发展战略，主要特点是强调工业化，把经济增长看作是社会发展的核心问题，以国民生产总值或国民收入作为主要目标，基本不考虑社会公平与公正问题。这一发展理念的形成主要是基于以下思维逻辑：国民生产总值和国民收入的增长会自动改善人民的生活水平，并最终消除贫困问题，逐步实现包括社会公平在内的社会发展各项目标。上述发展战略的实施有力地刺激了世界各国的经济增长，但大多数人的生活水平并未得到相应改善，相反却有更多的人生活在贫困线以下。
    20世纪70年代以后，针对经济社会发展出现的矛盾和问题，特别是经济增长与社会公平之间的突出矛盾，发达国家开始对以经济增长为核心的发展战略进行全面反思。人们逐步认识到，社会发展是全面、多元的发展过程，经济的发展不能代表社会、政治、文化以及家庭和个人的发展，在发展经济的同时，需要兼顾经济发展与社会均衡;需要各个要素的协调配合，共同发展;必须坚持以人为本的发展理念，人是社会发展的主体。
    在新的发展理念指导下，一些发达国家普遍实行了福利主义政策，良好的经济基础使得各国用于维护社会公平的政府支出规模大幅度提高，欧盟国家政府支出占GDP的比重平均从35%迅速上升至50%左右，瑞典则超过了60%。其中，增幅较大的支出项目大多集中于教育、医疗、健康和社会保障等旨在促进社会公平的项目。大量的政府支出被用于调节收入分配，重点增加穷人的收入，并为穷人提供基本的公共产品，缓解了贫富分化的状况。
    由于经济基础薄弱，经济发展滞后，在2 0世纪70～80年代，广大发展中国家和转型国家仍然坚持了以经济增长为核心的发展战略，片面强调经济增长，而社会公平和社会发展问题则长期被忽视。从近年来看，这些国家的经济虽有一定的发展，但收入分配失衡、贫富差距拉大、贫困人口大面积增加等社会问题却急剧恶化，经济增长与社会公平之间的矛盾日益尖锐，严重威胁着这些国家的长期发展。
    二战以后世界各国经济社会发展的经验证明，
        
    经济增长与社会公平和社会发展问题必须兼顾，不得偏废或有所侧重，否则形成要么共同贫困、要么贫富分化的不良后果。要实现经济社会的协调可持续发展，就要加强政府的宏观调控功能，运用支出和税收等政策手段调节收入分配，缓解收入差距，实现公平的经济增长。
    五、当前应加快推进由“先富”向“共富”的阶段性转换
    随着经济社会的发展，经济发展战略实现由“先富”向“共富”的阶段性转换显得愈发迫切，并且转换时机和条件也已成熟。一方面，改革开放以来所取得的经济成就为调节收入分配和构建和谐社会创造了必要的物质基础，公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度为此提供了强有力的制度基础;另一方面，缩小贫富差距，避免陷入中等收入陷阱的客观要求已十分迫切。这就标志着我国发展战略重心由“先富”转向“共富”的时机已经成熟，既具备必要的物质条件，也具有很强的现实紧迫性。
    选择恰当的时机将经济工作的重点由“先富”转向“共富”，是改革开放初期便确立的二项既定发展战略，也是社会主义共同富裕本质的必然要求。20世纪末以来，我国陆续制定和实施了西部大开发战略、农村税费改革、东北振兴和中部崛起战略， “先富”向“共富”的阶段性转换开始启动。2010年，收入分配制度改革被第一次写进政府工作报告，2011年又写入了“十二五”规划，意味着这一阶段性转变即将全面推开。随着前期一系列政策效果的逐步显现，我国地区居民之间、城乡居民之间的生活、收入差距在近几年已开始小幅回落，共同富裕发展战略的阶段性转变开了个好头。例如，我国的总体基尼系数自200 3年以来便已不再明显上升，2006年达到顶点后开始逐年微降;城乡间差距作为总体收入差距形成的重要因素，在2003年达到顶点后一直保持稳定。但是，由于前期不平衡发展战略具有的惯性，加之整体收入分配改革方案刚刚出台，涉及经济结构的收入分配调节在短期内见效缓慢等原因，共同富裕目标的实现仍需长期的艰苦努力。
    当前和今后一个时期，除了持续大力推进西部大开发和收入分配制度改革等战略措施外，还应正式将“先富带后富，最终实现共同富裕”确立为未来经济发展的工作重心，从而使全社会的力量更加集中到实现共同富裕这一社会主义的根本目标上来。
    六、缩小收入差距、实现“共富”的公共政策取向
    缩小收入差距，形成良性的收入分配制度，创造公平的竞争环境，这是构建和谐社会的重要内涵之一。只有当收入差距控制在社会能够容忍的范围之内，才能激发个人的积极性和创造性，而不至于在无谓的竞争中造成资源的浪费。因此笔者认为，改革收入分配制度、缩小收入差距的最终目标就是创造公平的环境，通过全局性的公共政策安排让每个人能够获得公平的机会，包括起点公平、过程公平和结果公平。
    (一)公共支出政策：改善起点公平
    对于政府来讲，通过公共支出政策的实施，尽量改善收入分配起点的公平，从而最终能够促进结果的公平，是重要的政策安排。当前和今后一个时期，改善收入分配起点公平的公共支出政策重点在于调整和优化公共支出结构。
    第一，要按照统筹经济社会发展的要求，科学确定财政支出的范围和结构，缩减用于行政管理的政府投资与消费支出，加大对以民生为主的社会建设的财政投入。
    第二，要按照统筹城乡发展、推动社会主义新农村建设的要求，加大对“三农”的财政投入，加大中央财政对农村教育、医疗、社会保障和基础设施的卒}、助力度，切实缩小城乡基本公共服务差距。
    第三，要进一步完善有利于社会弱势群体的财政投入机制，通过加强对教育、健康等人力资本的投入，为弱势人群向上流动创造条件。要想在居民整体收入翻番的条件下缩小收入差距，那就必须促使低收入层的收入增长快于高收入层。在农村，对此产生决定性作用的因素有两个，即劳动者受教育的年限提高和非农就业者占总劳动力的比重增加，归根结底是人力资本的强化。中西部农村是全国贫困发生率最高的地区，增加那里的人力资本投入，不仅有助于减少贫困并缩小城乡和地区收入差距，而且还会由于投资带动相关服务业的增长，显著扩大低收入阶层就业并提高其收入增速。
    (二)公共管理政策：加强过程公平
    公共管理政策可以在初次分配、再分配及第三次分配的过程中广泛实施，通过政府公共管理制度的创新，实现收入分配过程的公平，缩小个人收入差距。
    1.推进公共产权制度改革。我国是公有制占主体的社会主义国家，拥有庞大的公共资源和公营经济。多年来，我国一直将主要精力放在国有企业改制上，并因为片面强调改制而导致大量公共产权流失，即使获得了部分收益，也并未纳入政府预算。至于国有企业之外的其他公共产权则长期处于无序状态，各地方、各部门都有权对土地、矿藏等公共产权进行处置，大量公共产权收入在无序中被瓜分，造成了公共生产要素的不合理分配，成为财富差距和收入差距日益扩大的根源。在新时期新形势下，我国应加快推进公共产权制度改革，重视公共产权收入制度的建立和完善，堵塞公共产权收入私有化的漏洞，增加政府收入规模，提高公共服务供给能力和水平，使全民共享公共资源的收益。这不但可以降低全社会的税收负担，激发民间投资活力，还可以避免因公共产权收入流人个人“腰包”带来的收入分配差距扩大，维护社会公平正义。
    2.切实消除行政性垄断收益。收入分配政策必然与消除垄断相联系。研究表明，在垄断行业与竞争行业的员工收入差距中，有三分之二来自于垄断本身。垄断性企业的高管薪酬水平，既非职业经理人市场决定，又与公司绩效无显著关系，其“过高收入”同样来自于垄断。虽然税收制度有调节收入分配之效，但破除垄断则既能改善财产和收入分配，又能促进经济增长。
    3.建立健全收入分配监控系统。高收入者的收入由于有意脱离税务机关的视野，或者其能够采取一定的措施规避较高的个人所得税，从而造成个人收入差距的扩大。因此，建立有效的收入分配监控系统，使高收入者的收入完全置于透明之下，是缩小个人收入差距的有效措施。同时，要加快建立健全财产实名制度。目前，部分高收入者的主要收入来自于财产性收入，而非工资薪金收入。在这样的背景下，极有必要建立健全财产实名制度，努力通过税收等手段加大收入调节力度，缩小收入差距。
    4.进一步加大反腐败力度。当前，具有公权力的一些人员利用公权力进行寻租，往往获得一些不合理、不合法的收入，于无形之中拉大了个人之间的收入差距。因此，要进一步加大反腐败力度，限制公权力的滥用，坚决消除这部分不合理、不合法的收入。一方面，要加强法制建设，重刑惩处违法者;另一方面，要进一步强化内部和外部的监督，从源头上预防和治理腐败，最终铲除腐败现象滋生的土壤和条件。
    (三)公共收入政策：促进结果公平
    收入差距的扩大有其必然的因素，单纯依靠市场调节已不能实现有效控制。因此，政府利用公共收入政策(主要是税收政策)加大对高收入者的调节力度，最终“削低”高收入者的收入，可以在收入分配的结果上缩小收入差距，实现一定程度的结果公平。
    1.在流转税方面：一是扩大营改增试点范围。在认真总结评估试点经验的基础上，进一步完善试点政策，不失时机地扩大改革区域范围，将交通运输业和部分现代服务业在全国范围内全面推开，并积极研究扩大行业，进一步增强改革的协调性，力争“十二五”末实现区域和行业基本全覆盖。二是可以考虑在营改增过程中适当降低生活必需品及基本生活服务的增值税税率，以便降低低收入群体的基本生活费用负担。三是进一步调整消费税的税目，增加对高档消费品及高档消费行为的征税。
    2.在所得税方面：首先，要进一步降低中小企业的税收负担，并制定总体税收规划，促进中小企业的发展。其次，要按照“限高、扩中、提低”的原则改革个人所得税制度，充分发挥个人所得税调节收入分配差距的作用。一是建立综合纳税制度，除资本利得外，将个人其他所有收入均纳入个人所得税征税范围。二是建立差别化费用扣除制度，基本生活和家计扣除(包括基本生活、养育赡养、医疗教育三项扣除)依物价指数、养育赡养人口的不同而有所差异;偶发大项扣除，如购房费用、放贷利息以及大病医疗费用等，依房屋属性等因素设定差别化扣除比例。三是调整超额累进税率，纳入综合计税范围的所得均适用累进税率，且坚持底端税率低，而高端税率高的原则，体现扩大纳税人覆盖面和高收入者多纳税的原则。
    3.在财产税方面：要进一步完善对财产交易、持有环节的课税，加大对高收入者的调节力度。由于我国当前只对经营性房产征收房产税，而对非经营性房产持有成本几乎为零，造成房产投机或投资收益颇丰。随着财产实名制的建立和完善，要逐步整合目前房地产开发、流转、保有环节各类收费和税收，及时总结上海、重庆房产税试点经验，统筹推进房地产税费改革。按照将城镇住房分为基本性住房、改善性住房、投资性住房、投机性住房的分类，实施差别化的房地产税制度，随着城镇住房占有量的提高，逐步提高房地产税税率。对居民基本住房免征房产税，改善性住房适用低税率，投资性住房适用中等税率，而投机性住房适用高税率。同时，在财富已经出现代际转移的情况下，可以适时研究开征遗产税与赠与税，形成完善的财产税体系，有效调节高收入者的收入水平，缩小个人收入差距。