冯飞：发展方式转型是“十二五”能源发展的主线

    （本文系根据国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞在2010年12月18～19日举办的“第二届中国经济前瞻论坛”全国经济界年会上的演讲整理而成，题目为编者所加。）
    评论可再生能源发展是不是良性发展，是否发展过快，关键要看可再生能源技术的进步和成本的下降是否同步。可再生能源关注的重点不仅仅是应用规模的扩大，而更强调技术的掌握程度是否建立在自主技术基础之上。
    在“十二五”能源规划考虑的诸多问题中，除了“十一五”期间所考虑的经济社会造成的能源和资源压力持续加大、能源安全问题凸显之外，还有两个新的附加因素。第一，金融危机之后，绿色发展、绿色复苏成为全球共同关注的话题，低碳经济已初见端倪，全球能源经济的转型成为首要因素。第二，在2010年联合国坎昆气候会议中，各国开始就新一轮全球气候变化的治理框架进行讨论，气候变化也是需要考虑的重要问题。在这样的背景下，能源发展方式的转型成为“十二五”能源发展的主线。
    能源消费总量是否该设限
    能源消费总量设不设限，这是一个比较难以定夺的话题。
    按照中央对于“十二五”规划的建议，要对资源能源消费总量进行设限。据初步考虑，到2015年能源消费总量在38亿到40亿吨标煤，如果依据这样一个数据来设消费总量的上限，则把功夫下在了需求上，而不是供给。
    供给方面的能源消费总量是难以搞清楚的，“十一五”规划以及之前的“十五”能源发展规划，几乎所有的政府五年规划甚至是年度计划和实际执行结果偏差很大。如果反思“十一五”一些规划制定过程当中的教训，就是没有充分估计经济发展结构性变化所产生的影响。
    就中国的工业化发展来看，总体上说，“十二五”有可能处在转型阶段，工业化的中后期向高级阶段的过渡是“十二五”时期的特点，“十三五”可能会进入到工业化的高级阶段。因此在这样一个结构性、阶段性有可能出现重大转折的时期对能源消费设限，我认为带有比较大的风险。
    怎样落实能源供给结构的调整
    中国的能源供给结构70%靠煤，比世界平均水平高了40个百分点，比OECD平均水平更是高了不少。“十二五”期间怎样落实能源供给结构的调整，这是一个非常重要的问题。
    截止到2009年底，非化石能源占整个中国能源消费总量的9.6%，“十二五”期间中国非化石能源消费的所占比重应该在12%左右。
    在非化石能源当中，核电是替代煤炭的非常重要的能源供给方式。目前，中国拥有25个核电在建堆，核电在建规模全球第一。预计到2015年中国的核电装机容量要从目前的1000万千瓦左右增加到4000万千瓦左右。另外，可再生能源的发展，例如风能、太阳能也是能源供给方式。中国在过去4年当中，每年风电的装机是以100%的速度增长，估计今年年底风电累计装机在4000万千瓦，可能处于全球第二，与排在第一位的美国之间的差距非常小。
    从非化石能源的角度来看，我个人估计，到2015年中国的风电装机要从今年年底的4000万千瓦提高到9000万千瓦左右，同时太阳能光伏发电要加速起步。
    加快非化石能源发展，还有水电建设，中国是世界第一大水电资源国，水电资源相对丰富，但是对水电资源的开发程度偏低。水电是清洁能源，更重要的是经济成本低的替代煤炭的能源。加快水电发展，需要处理好环境和生态的问题。我本人估计，到2015年，水电的装机可能要从目前的2亿千瓦发展到2.8亿千瓦左右。
    评论可再生能源发展是不是良性发展，是否发展过快，关键要看可再生能源技术的进步和成本的下降是否同步，如果能够同步，发展速度快是没问题的。可再生能源关注的重点不仅仅是应用规模的扩大，而更强调技术的掌握程度是否建立在自主技术基础之上。
    节能减排的目标难度加大
    “十二五”的一个基本判断就是节能难度大于“十一五”。根据国务院发展研究中心产业经济研究部的测算，如果从可实现的角度，“十二五”期间，单位GDP能耗将下降15%到17%。
    “十一五”制定了节能减排的目标，即单位GDP能耗下降20%，二氧化硫和COD排放总量降低10%。从“十一五”前四年的执行情况来看，累计下降15.6%，实现这一目标主要是靠工业节能。工业节能当中又有两种可定量的节能途径，就是技术节能和结构节能。技术节能的贡献在工业节能中占80%左右，技术节能当中，一方面是采用节能新技术，另一方面也是最主要的方面，就是淘汰落后的生产能力，实现设备的大型化，继而实现节能。
    “增加污染物的总量控制种类。”这是中央在“十二五”规划建议稿当中提到的一个减排的目标。除此之外，还有一个非常重要的指标，就是应对气候变化，实现二氧化碳强度的减排。
    到2020年中国的碳强度减排目标是比2005年减少40%～45%，“十二五”期间二氧化碳的减排，总体上实现起来有三大途径：第一个途径是靠节能；第二个途径是能源结构的优化，特别是低碳能源的发展，能源消耗的碳折算系数就会相应减少；第三个途径是增加碳汇，森林碳汇、草原碳汇，也包括增加一些新的技术，比如像CCS碳捕捉和封存技术，来实现减碳。
     由此就可以判断，碳强度减排的目标肯定要高于节能的目标，就是单位GDP二氧化硫的减排肯定要高于单位GDP的能源消耗减少的目标。
    要推动能源体制和机制的改革
    能源发展方式的变革转型最重要的问题是创建一个有利于转型的体制机制，这里面最重要的矛盾有两点。
    第一，能源产品价格形成机制的改革。改革的方向实际上是非常明确的，就是要使得能源和资源产品的价格反映资源的稀缺程度、供求关系和环境损害的外部成本。
    能源产品价格形成机制怎么改？哪个是最为关键的领域？我个人的观点是，除了要推进成品油价格形成机制的改革，电价改革是能源价格改革的核心，电价改革不仅仅是能源问题，它对于转变经济发展方式、推动经济结构的战略性调整具有关键作用。
    第二，推进环境税和资源税的改革。从财税上来看，现在考虑的是环境税，中央的建议稿当中也指出要推进环境税，除此之外，在新疆地区试点的基础上，还要在全国范围内推进资源税的改革。
    资源税怎么改？现在我们主要是解决从量计征变成从价计征的问题。所谓从量计征，就是不管能源价格高还是低，资源税都是一样的。从量计征会产生一种争议，即资源议价的利益到底谁得，这显然体现出资源税这种征收方式是错误的。因此，要从过去的从量计征的方式转变成从价计征，和价格挂钩，解决资源议价被少数企业所独占的问题。除此之外，还有财税当中的另外一个问题，即现在热议的碳税问题，我认为，在“十二五”期间谈碳税问题还为时过早，首要任务还是要研究碳税政策。
    怎样建立一个节能减排的长效机制最为重要。我想节能减排的长效机制是由三个机制构成，第一是市场机制，也是最核心的一个机制。市场机制是达到资源配置效力最优的方式，其他的方式无法替代，但是在市场机制当中最重要的是一个价格的信号，也就是通过能源和资源价格形成机制的改革来形成有利于节能减排长效机制当中的基本的机制。第二是政策机制，包括怎样实现可持续发展。第三是监管机制，包括能源审计、环境监管等。长效机制原则上由这三大机制构成，其中最关键的还是市场机制，因为只有市场机制才能使得企业的节能行为真正成为内生的、自发的行为，否则我们的监管成本就会太高。