宋亚平：中国三农问题的突破口在哪里？

    一、改革开放30年来，农村的进步与农业的发展既取得了举世瞩目的辉煌成绩，也引爆了很多尖锐复杂的矛盾问题。
    当前最大的困局是：以“统分结合、双层经营”为内涵的基本经营制度因普遍存在“分”有余而“统”不足的缺陷，正显露出一系列严重的负面效应，亟待修补和完善。
    30年前，安徽省凤阳县小岗村的农民为了不再受饥饿之苦，冒着“犯法坐牢”的危险，创造出了家庭联产承包责任制的成功经验。在“交足国家的，留足集体的，剩下都是自己的”这一颠覆性口号的鼓动下，被人民公社体制所长期压抑着的广大农民的生产积极性像火山一样突然喷发。从1980年至1984年的5年中，我国农业总产值平均每年增长8.1%，不仅成为新中国成立以来农村经济发展最快最好的历史时期，而且以此为支点撬动了中国社会全面改革开放的伟大历史进程。什么都必须凭票证供应的短缺经济时代，几乎在一夜之间成了人们的苦涩记忆。欣欣向荣的生产、不断活跃的市场、充满生机的社会、五彩缤纷的生活，一切如同棋局，很大程度上均因“三农”问题的成功突围而“满盘皆活”。作为当时党的总书记，胡耀邦同志曾经乐呵呵地对邓小平说：这可是“一撅头刨了个大金娃娃”。
    在高度肯定改革与发展成绩的同时，我们也清醒地看到，自1985年起，家庭联产承包责任制的“兴奋剂”作用与边际效益开始在全国范围内普遍下降，农业增产、农民增收、农村发展的步伐明显放缓。按当年力主单干的小岗村农民严宏昌在2008年的说法是：“分田到户之后，一年跨越温饱线，卅年未过小康关”。从全局角度讲，城乡二元结构的矛盾依然突出，农业基础设施和技术装备依然落后，农村社会事业和公共服务水平依然较低，农民持续增收困难和城乡居民收入差距仍在扩大，有的地方甚至出现承包田大量抛荒现象。虽然党中央、国务院为改变这种状况采取了一系列的政策性措施，如延长土地承包期限、兴办乡镇企业、支持农民进城务工、推行税费改革以减轻农民负担、实施财政各项直补、提高粮食收购价格、建立农村教育免费制度和农村新型合作医疗制度、加大对农村交通、水利、农田基础设施建设的投入等等，其支持与扶助的力度、广度和深度，均是史无前例的和有目共睹的，希望籍此来“医治”农业生产的疲软和重现农村经济的繁荣。但“三农”问题似乎积重难返，在总体状态上仍然给人一种嗑嗑碰碰、徘徊不前的“病殃殃”感觉。按照党的十七届三中全会的判断：农业基础仍然薄弱，最需要加强;农村发展仍然滞后，最需要扶持;农民增收仍然困难，最需要加快。我们必须居安思危、加倍努力，不断巩固和发展农村好形势。
    由于农业发展缓慢，农民增收困难甚至相对贫困化，城市像欧洲，农村像非洲，城乡差别不断扩大，严重制约了国家经济建设与社会进步的健康协调发展，甚至直接影响到国家政治秩序的稳定。因此，“三农”问题逐步演化为举国上下高度关注的社会“焦点”和“热点”话题。胡锦涛同志曾经深刻地指出：“历史和现实告诉我们，基于我国的基本国情，‘三农’问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安”。我想，这恐怕就是自党的十五届四中全会以来，党中央为什么一直强调要把解决“三农”问题作为全党工作“重中之重”的历史背景，也是党的十七届三中全会之所以选择“三农”这一突出主题，制订出台《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的现实原因。
    人们不禁要问：家庭联产承包责任制“横空出世”后一直处在“鲜花”和“掌声”之中，为什么这个政策的实际效用在经历短暂的轰动与辉煌之后，便很快陷入了长时期难以恢复的“劳累”与“疲惫”呢?在我看来，其中当然有许多无庸置疑的客观缘由，如城乡二元社会结构坚冰难破、农业支持体系残缺不全、农村金融制度改革举步维艰，国家财政支持十分有限，甚至可以说城市化、工业化建设通过各种价格“剪刀差”几乎榨干了农业的剩余，以致于农民只能维持极其原始落后的简单再生产等等。但唯物辩证法告诉我们，在任何事物的发展变化中，内因是根据，外因是条件，外因必须通过内因起作用。按照这个逻辑来分析，真正的“病灶”，可能还是在目前农村基本经营制度自身的缺陷上。
    当初，我们对农村基本经营制度的设计安排应该说是富有理性和科学严谨的，这就是要求建立和健全一个以家庭承包经营为基础、统分结合为支撑的双层经营管理体制和运行机制。但在后来的实际操作中，各地农村几乎都偏离了中央正确的方针路线，普遍性地采取了“一分了之”的办法。原因主要有三条：一是过分迁就农民群众“宜分不宜合”的落后性;二是为了防止村组干部利用集体资产谋私分肥;三是县乡政府缺乏驾驭复杂事物的能力。这种极其简单地“一刀切”的搞法，使得绝大多数村级集体组织的各类资产被分光卖尽，成为名符其实的“空壳村”。虽然土地的所有权仍旧还“挂”在村集体的名下，但实际上早已名存实亡。同时，计划经济时代后期刚刚起步的由政府担纲的农村公共公益服务体系，也在暴风骤雨般的“分田析产”运动中被冲得摇摇欲坠、七零八落。县乡两级政府由于“分灶吃饭”的财政变革而无力顾及“村两委”的衰弱。于是，绝大多数农村只有家庭经营这一层，而可以多种形式表现的集体经营这一层却基本上化为乌有。家庭联产承包责任制虽然符合现阶段农村社会生产力水平，能够激发农民的生产积极性，但由于缺乏集体组织统一经营这一层，不能形成相互支持、相互促进、相得益彰的局面，便必然会是“剃发挑子一头热”，不可避免地要暴露出许多深层次的尖锐矛盾。
    最为突出的是：以家庭为单位，生产资料细碎化，要素配置差，经营规模小，投入成本高，产生效益低，抵御自然灾害和市场风险能力弱。过去，我们常说发展农业主要有“三靠”：一靠政策，二靠科技，三靠投入。其实，农业经济是繁荣昌盛还是颓废衰败，很大程度上似乎不都在政策、科技与投入这“三要素”本身，而在如何科学配置“三要素”并有效地使之转化为现实生产力的体制机制建设上。在广大农村，为了数量、品质及距离远近的均平合理，土地被不断切割细分。湖北省监利县网市镇三官村11组农民闻传海按人口分了27亩地，散在9处，共19块，最大的2亩，最小的3分。由于耕地不能连片，品种改良、技术推广、防虫治病、机械操作、农田水利基础设施建设与维护等各项工作步履维艰，规模生产与规模经营老是形不成“气候”。 传统的种植养殖技术含量差，只要不缺胳膊少腿，老少就都能务农。虽然土地产出率很高，劳动生产率却很低。这种不计代价的“劳动替代资本”投入机制的顽固性，阻碍了农业生产活动的社会化分工和资本有机构成的现代化改造。在我曾经工作过的咸安区花纹乡，竟然没有一台拖拉机，农户饲养一头耕牛每年的有效使用天数仅为7日。风车、水车、把桶、木犁等早于人民公社时期便已经销声匿迹的原始农具，现又重新“震撼登场”。在多数农村，每年能否喜获丰收的关键，很大程度上不在于“人努力”，而取决于“天帮忙”。
    更为重要的是，分田到户之后，农民的组织体系和集体观念也随之分崩离析，团结奋斗、共同富裕的体制机制在“各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜”的极端自由主义思想与行为的日益破坏下被不断瓦解。当前，农村的最大贫困是什么?我看不是经济上的贫困而是精神上的贫困。上世纪五十至七十年代，尽管条件极为艰苦，但广大农民却在“大寨精神”鼓舞下满怀豪情壮志战天斗地，敢叫高山低头，敢叫河水让路。改造农田，引进技术，修筑道路，建设水利，积极参与各项管理工作，把自己看作是农村的主人。如今的农民似乎越来越懦弱和麻木，自力更生的积极进取精神和互助合作的集体主义观念正在日趋淡漠，甚至只是老一辈干部群众美好而珍贵的记忆。在一些农村，基础设施老化，道路交通不畅，水利工程失修，安全饮水缺乏，血吸虫泛滥，环境脏乱差等直接关系到广大农民切身利益而需要大家团结起来一齐做的事情，现在十分困难。据我的调查，很多地方如今已不再搞“一事一议”，原因有“三难”：一是开会难，需要派送毛巾、方便面和洗衣粉等物质以“诱惑”群众到场;二是表决难，农户利益不一致，经常在争吵中不欢而散;三是执行难，倘若有少数落后群众充当“肠梗阻”，便往往相互攀比，最后什么也干不成。
    多年来，作为政府基层组织体系的绝大多数行政村，各类公有资产早已在一片“瓜分”声中基本上被拆零，几乎没有任何生财之道却又要承担一定公益事业建设与公共服务责任。虽然上级政府在农村税费改革之后不断加大财政转移支付的力度，但仍然不够维持正常运转，这就是村级集体组织之所以长期债台高筑的主要原因。根据有关统计资料，截止2007年底，湖北省有26292个行政村，负债数为25503个，占97%。村级净债务总额为55亿元，村平20.8万元。此状况不独湖北有，据有关统计资料，中西部各省市区行政村的平均净负债额亦在20—40万元左右。
    由于集体经济普遍与长期缺失，大事小事都得“等、靠、要”上级政府的支持方可解决，便必然导致统一经营和公益服务的能力不断弱化。村委会与党支部的战斗力以及在广大农民群众心目中的向心力、凝聚力也自然随之不断下降，从而进一步加剧农村的失衡、失范和失控，并引发出一系列新的矛盾：一部分农户由于天灾人祸又重新陷入穷苦之中;鳏、寡、孤、独等弱势群体的困难得不到有效帮扶;贫富两级分化的现象如同脱缰之马。甚至在一些地方，封建迷信活动、宗族房头派系和黑恶邪歪势力又死灰复燃等等，都对当前和今后农村和谐社会的建设构成了严重的隐患。
    针对上述形势的严峻挑战，为加强对农村工作的领导，重振旧日行政管理的权威，很多地方采取了派遣县乡两级干部到村里任“支部书记”和村委会“第一副主任”的办法。部分省市区从2008年起又开始学习北京市的经验，选调了大批高校毕业生到行政村去当“村官”。但这种搞法恐怕不能从根本上真正解决问题。因为事情的核心并不主要在村干部素质，而在村集体经济。集体经济空洞化，不能为村民提供必要的社会公共和公益服务，就必然使得传统的行政组织越来越散，动员能力越来越弱，基层政权的调控手段越来越软，村组干部的作用空间越来越小，村民自治的制度发育越来越难，“等、靠、要”的依赖思想越来越重。“无钱办事”这个根本问题不解决，不仅谁去当“村官”都照样硬不起腰杆子来，而且由此引发的农村一系列矛盾冲突都无法舒缓。
    当然，在广大农村也不尽是这些令人焦急和忧虑的困难状态。与上述情况形成鲜明对照的，像江苏省江阴市华西村，山西省昔阳县大寨村，山东省烟台市南山村，上海市闵行区九星村，浙江省奉化市滕头村，浙江省东阳市花园村，北京市房山区韩村河村，江西省南昌市进顺村，河南省临颍县南街村和云南省昆明市福保村，还有湖北省洪湖市的洪岭村、嘉鱼县官桥村等，则是“村两委”领导坚强有力、集体经济发达、群众生活富裕、村务管理民主、乡风文明进步、公共服务完善、社会稳定和谐的一派欣欣向荣的喜人景象。在当前响应党中央号召建设社会主义新农村的伟大征程中，他们以雄厚的物质基础、严密的组织体系和昂扬的集体主义精神，几乎于不知不觉之间极其自然地又阔步走在了全国的前列。上述这些先进的农村典型虽然只是60多万个行政村中的极少数，但创业之初所面临的各种挑战和机遇，与安徽省凤阳县小岗村可以说是处在同一条“起跑线”上。为什么“分田到户”最为彻底的小岗村始终没有能够富裕起来，而大多经历过“先分后统”或留有集体经济“尾巴”的上面这些地方却能够快速崛起，最终成为敢向城市居民生活水平“叫板”的社会主义新农村?究其真正的原因，就在于他们坚持了“有分有统、统分结合”这一农村基本经营制度的晶核。
    如果有人要问：改革开放30年来，我们在农村工作上有没有不足之处?其中最大的失误又是什么?我认为，改革开放本来就是“摸着石头过河”，因各种原由存在不足和导致失误应为极难避免的现象。要讲最大的失误，就在于我们未能及时有效地纠正各地普遍存在的“分”有余而“统”不足，甚至只有“分”而没有“统”的行为所带来的各种矛盾现象，使得本该是以“统分结合、双层经营”为主要内涵的基本经营制度建设，出现了严重的缺陷与偏差，从而导致“三农”突围的工作似乎处处被动、越陷越深。
    总之，“分”有余而“统”不足的农业活动，只能是传统的小农生产方式。千百年来的实践反复证明，小农生产方式的种种缺陷和局限，铸就了农业在经济领域中的弱质性。它几乎没有“免疫”能力和“造血”细胞，
    
    
    
    
    经受不起自然灾害的袭击，抗御不了市场变化的风险。这就是中国农民祖祖辈辈虽然非常勤劳，却总也不能发财致富的根本原因，也是中国农村经济社会尽管经历了几千年的不懈努力，却老是没有本质变化的关键缘由。可以说，小农经济模式是长期以来阻挡我们农业增效、农民增收的一道“黄河天堑”，也是导致农业现代化严重“缺氧”的一座“青藏高原”，同时，又是迟滞农村社会事业和民主政治建设发展步伐的一段“软基路面”。这种状态不改观，农业经济便只能苟延残喘，农民就不可能实现真正富裕，农村社会则无法拥有可持续发展的内在动力。
    二、为医疗农业增效慢、农民增收难这一久治不愈的“顽疾”以推动农村社会的繁荣发展，我们先后采取了调整结构、扶助“龙头”企业、实施城镇战略、转移剩余劳力、鼓励土地流转、支持规模经营等诸多办法，但成效犹如头痛医头、脚痛医脚，结果往往总是“按下葫芦又浮起了瓢”。
    有人会问，既然家庭联产承包责任制已经暴露出那么多的局限性，当前为什么还要坚持这种建立在小农生产方式上的农村基本经营制度呢?从经验看，家庭联产承包责任制最大的优势和好处有四点：一是长期以来我们一直就认定家庭联产承包责任制本质上属于社会主义公有制的一种有效实现形式，这样不仅比较容易避免意识形态上的争论，而且通过“统分结合”双层经营的制度设计，从理论上讲完全可以达到相互支撑，共同促进的理想目标;二是基本适应现阶段农村社会生产力发展水平还比较低的具体实际，有利于调动和发挥农民追求单打独斗的积极性，从而可以努力去实现传统农业生产的稳定运转;三是家庭联产承包制大大降低政府对于农业生产的监督管理成本;四是以家庭为单位的土地资源平均分配和分散经营制度，不仅稀释与缓解了农村人口对于城市化建设进程形成的巨大压力，而且也为个体农户的生产生活提供了切实稳妥的社会保障，从而有利于农村社会秩序的长期安定。湖北省通城县某农民有一首打油诗：“居家几亩地，儿孙一身力。种稻可裹腹，养猪能换衣。城里固然好，弱老仍须归。愚公不搬家，任凭风雨催”。意思很清楚，这就叫平平稳稳地“过日子”。
    不瞎折腾、不“翻烧饼”，平平稳稳地过日子，不仅是构建和谐社会的重要策略，也是逐步创造条件将“三农”问题分阶段徐而图之的有效办法。因此，党的十七届三中全会上通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又一次强调了在这个方针、路线与政策上坚定不移的连续性，明确指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持。”
    既要毫不动摇地坚持农村基本经营制度，又要对实践中存在的客观缺陷予以积极修补，这是我们目前无法绕开的矛盾和必须克难奋进去完成的任务。多年来，各地就如何有效地医疗农业增效慢、农民增收难这一久治不愈的“顽疾”，先后有过许多探索。
    一是大力调整结构。在一些人们看来，之所以农业增效慢和农民增收难，根子就在于计划经济塑造定型的农业产业与产品结构，已经无法适应市场经济条件下的供求形势了。因此，必须集中人力、物力、财力和精力，采取打“歼灭战”的办法去积极调整，以实现“人无我有、人有我新、人新我优、人优我特”的战术目标。于是，从上世纪80年代后期开始，调结构、抓特色、找卖点，始终是我们领导农村工作的“重头戏”。“市场需要什么就生产什么”、“啥赚钱就干啥”，成了干部教育农民时唾末横飞的口头禅，甚至是催种催收的绝好理由。大家都坚定不移地相信这样一个逻辑：只有当结构调整到了位，农产品“卖难”的窘境才能彻底改观，市场价格才能扶摇直上，农业生产才能形成富有特色和高效率的经济活动，农民的“钱袋子”也就自然而然地会迅速鼓起来。
    二是推进产业化。农业产业化的理论依据是：只要把农产品的生产、收购、加工、销售等各个环节的利益“捆绑”在一起，形成一个产业化的有机“链条”，实施产供销“一条龙”的经营模式和一体化的管理体制，就肯定能够实现很高的资源利用率和加工增值率，很大的市场占有率和经济收益率。农业产业化的合理思路与有效经验得到了许多地方的认同，很快被广为移植。于是，各种公司+农户、基地+农户、工厂+农户、“订单”农业等产业化组织形式在全国各地农村“闪亮登场”、备受推崇。各类涉农领域的“龙头”企业如同雨后春笋、层出不穷，不仅成了各级政府在招商引资中格外垂青的“宠儿”，并且大张旗鼓地从国家的政治、经济包括财政税收政策上不断地争抢到许多实惠与眷顾。在很多县市区人大代表和政协委员中，“龙头”企业老板的数量绝对不比农民少。
    三是发展小城镇。不少专家学者连同多数基层的领导干部普遍认为，中国“三农”问题冥顽不化的原始“病灶”，就在于农村人口比例太大，劳动力剩余太多，经济效益的“蛋糕”被越切越小。只有把庞大的农村人口和剩余劳动力大量转移到城镇之后，留在农村从事农业生产的农民才能获取社会的平均利润率，才能与城镇居民在经济收益上缩小差距甚至“平起平座”。于是，“小城镇、大战略”、“把乡镇做大、把县城做洋”和“减少农民方能富裕农民”等时髦口号借助主流媒体的宣扬而广为传播、深入人心。在这种指导思想下，“县改市”、“县改区”、“乡改镇”之风在上世纪80年代和90年代披靡全国。由于城乡二元结构的逐步突破，农民以各种形式外出“打工”的人数越来越多，2008年达2.25亿人，已接近占到农村总劳力的50%。现在，非农收入不仅占农民年均纯收入的比重越来越高，而且几乎成了农民增收的最为核心的要素。
    四是鼓励规模经营。多数人们觉得：只有将高度分散的土地资源集中在少数种田“能手”、“专业户”和涉农企业手里，把适度规模经营的问题解决好了，生产资料细碎化、科学技术推广难、高成本低效益和现代农业发育慢等许多长期困扰我们的矛盾问题，势必都会迎刃而解，集约化经济局面就会水到渠顺。为促进土地加速流转，多数地方政府争相出台优惠政策。如某地方政府明确规定，凡规模经营面积达到1500亩以上者，无论企业还是个人，政府每年给予每亩100元的财政奖金。超过3000亩面积的，奖金更多，数额另议。在中西部地区的一些县市，土地依法、自愿、有偿流转的工作成效包括占耕地总面积、农民总户数的比例数，均已纳入了基层党政干部政绩量化考核的范围，成了必须完成的“硬指标”。
    此外，还有部分专家学者提出，土地承包经营权的依法流转方式不能真正解决问题，极力推崇农村土地私有化，认为这样更有利于生产要素的合理配置与农业生产的规模效益。甚至强调只有当土地完成私有化之后，实施最严格的耕地保护制度、维持国家粮食安全的政策才可能真正落到实处,现代农业的发展道路才能越走越宽广。根据是：一旦确立了土地的物权性质和私人归属，农民就会像保护自己的眼睛一样去珍惜它、热爱它，就不会有任何顾虑，而必然是竭其所能去投入改造、精耕细作、提升资本构成，追求规模集中。于是，农业生产就会春风化雨，经济效益就会蒸蒸日上，农民真穷、农村真苦、农业真危险的阴霾就会一扫而光。
    然而，很多事情恐怕没有人们所想象的那么简单。
    我从不反对抓结构调整和特色农业，而且也认同这是在市场竞争越来越激烈的情况下获取比较优势的可靠途径。然而，中国一直是传统的农业社会，即使到了今天，中西部地区的绝大多数县域仍是农民“当主角”、农业“唱大戏”。各地虽有农、林、牧、副、渔的分类，但往往都是大而全之、兼而有之，相互之间真正拥有明显比较优势的特色经济活动并不很多，谁也不敢说自己是独一无二!“调结构、抓特色”的调子已经喊了很多年，农产品一会儿“多了”一会儿“少了”的老毛病还不是经常复发!所以，在广大农村，产业结构和产品结构具有极强的趋同性与重合性，既是无法改变的客观事实，也是自然存在的正常现象。我估计，全国2700多个县(市)要做到一县一业，50000多个乡(镇)要形成一乡一品，从而打造出独具特色的战略产业和名牌产品，恐怕是一件很难的事情。因为你那个某“业”或某“品”，放在一县或一乡的范围看好似特色经济，但放在全省、全国的范围看，则是有它不为多，缺它不为少的“沧海一粟”。
    通过扶助“龙头”企业包括实施“板快”农业和“订单”农业，走产业化道路来带动农业生产的发展和帮助农民增收，各地的确都能找到许多成功的典型。但是，追逐利润的最大化是作为“龙头”企业的本质属性。无数事例反复证明，如果缺乏紧密型的利益联结体制与约束机制，在产业化经营过程中即使农业生产显著增效也不等于农民就能够实现大幅增收。一般来讲，广大农民只是在产业链条最低端的种植养殖环节上获取了一些微利，真正赚钱的还是“上吃政府、下吃农户”的“龙头”企业。倘若遭遇市场风险，“龙头”企业大多会抛弃农民不管而选择自保，“受伤”者总是处于弱势群体的农民。所以，许多先进国家和地区对于进入农业领域的社会资本，政府一般都会采取严密的监管制度以防止其盘剥和危害农民利益。
    小城镇建设的健康发展，对于转移农村人口和安置剩余劳动力确实具有重要意义。但目前绝大多数小城镇并不是自然形成的区域经济中心的理智选择，而是按照传统的行政区划由政府通过行政手段“指腹为婚”的产物。政治上的考量往往重于经济上的需求。因此，过度的分散与过小的规模，加之急功近利，使得城镇建设的重复浪费现象严重，经济水平低，城市功能差，基础设施投资成本高，产业升级换代困难，就业门路狭窄，对周边农村进行经济辐射的潜在能量小。这种很大程度上属于单纯追求城镇化的小城镇建设，政府虽然操心费力，却常常让农民敬而远之，也就很难起到有效转移农村人口和安置剩余劳动力的积极作用。
    中国几千年来，绝大多数封建王朝一直实行的是私有化的农村土地制度，土地不仅可以自由买卖，人口也可以自由迁徙。但历史昭示我们，私有化没有促进农业生产方式的革命性转型，也很难给农民带来真正的富裕和幸福。与此相反，土地的私有化为王公贵族、贪官污吏不择手段地兼并土地提供了条件与环境，以致经常形成豪强地主富有沃土千里而农民竟无立锥之地的严重不公平。这是一个充满了“火药味儿”的恐怖氛围，只要有适当的时空契机，广大饥寒交迫的失地农民便会为生存揭竿而起，高举“打土豪、分田地”的旗帜，演绎成一幕幕血雨腥风地改朝换代的活剧。
    我也承认，按照“依法、自愿、有偿”原则进行的土地流转以及由此所形成的规模经营，肯定符合现代农业发展的要求，并必然会较大幅度地提升农业生产的效率，从而为涉农企业、专业种养大户带来较高水平的经济回报。但对于绝大多数农民来讲，未必就能够实现持续增收的理想，而且还有可能导致失地失业和贫富两极分化扩大等现象。除非是那些长期外出务工经商并且有能力不再“浪子回头”的人口，才能将土地交给流转方，而这种迟早要成为城市居民的人，在农村只是极少数;大部分是那些短期离开家乡去“闯荡江湖”，不得已将土地经营权转让的农民。这些农民因社会保障制度的缺失而多有后顾之忧，导致土地流转周期短、随意性强、纠纷隐患多，流转方一般视之为“陷阱”而不敢作长期投入和稳定经营。同时，在农地不改变使用性质的前提下，当前流转的价格每亩每年一般仅在100—300元之间，即使把几亩良田全抛了也换不了几个“铜板”。对于那些必须依赖务农以养家活口的纯粹农民来说，虽然种粮食不赚钱，但劳力投入从来不计成本，至少全家人吃饭不用再掏腰包。这是多数农民宁可粗放经营、广种薄收却不愿流转土地的重要原因，也是任政府如何宣传鼓动，土地流转的实际速度与数量始终不尽人意的主要缘由。
    人地关系高度紧张自古以来一直是中国的具体国情。算大数，中国当前农村约为9亿人口，耕地面积约为18亿亩，人均2亩。如果以人均耕地30亩为“适度”规模经营的效益值的话，则意味着要将剩余8.4亿的农村人口转移到城镇里进行重新安置。我敢说，根据中国的国情，这几乎是不可能的。就算今后超常规发展，城镇化也必然有极限。从世界规律看，一般都在80%左右。按中国人民大学孔祥智教授预测，中国城镇化率的极限值为60%。如果当真的话，即使本世纪中叶艰难地实现了城镇化，仍然还有7亿多的人口得留在农村。所以，我们应该牢记当年国有企业搞“减人增效”而导致大量下岗职工贫困化的教训，千万不能简单地以行政动员的手段来促进土地流转和规模经营。
    湖北省大冶市农民候安杰在当地政府优惠政策的支持下，
    
    
    
    
    以每亩每年100元的价格从农户手中合法流转来了2万亩耕地，从而成为了全国著名的种粮大户。但是，他直接经营仅为3000亩，其余土地主要是以150元一亩的价格“反租倒包”给了当地与外来的农户佃种。这种“反租倒包”的生产方式从性质上实在看不出有什么现代农业的先进性，反而与中国几千年传统的小农经济别无二致。正常年景下，按照每亩50元价差算，他每年即可坐收租金近百万元，他也戏称自己是“刘文彩”。候安杰于高速行进的工业化和城镇化时代为什么能够实现传统小农生产方式的“反租倒包”以获取巨额利差呢?根本原因就在于：当前农村实施土地向少数专业大户和“龙头企业”集中进行规模经营的客观条件还远远未成熟，仍然有很多农民需要以家庭为单位耕种土地以养家活口才能避免依食之忧。2008年世界金融危机刚刚波及中国，便有2000多万农民工被迫返乡，足以说明我们的工业化和城镇化是多么脆弱。单纯地考虑和片面地追求农业生产的经济效率而盲目地推进土地流转，只让少数规模经营者实现超越社会平均利润率的资本回报，广大农民则可能失去安身立命的保障，沦为在城镇无业、回农村无地的贫困群体，从而给和谐社会建设埋伏无穷隐患。
    2008年，农民的年纯收入已经达到了4761元。其中，来自非农领域的打工收入对农民增收的贡献率为44.1%，来自政府财政转移性收入对农民增收的贡献率为10.0%，真正从农业领域获得的收益很少。秭归县杨林桥镇响水洞村农民给我算了一笔细帐，2008年与2007年比，务农的收入不仅没有增加，反而还少了58元。现在，不管是种粮植棉还是喂猪养鱼，凡属涉农的生计皆难以赚钱甚至亏本，农民从事农业生产的积极性就必然越来越小。2009年中央一号文件提出，当前农村工作的主要任务是稳定粮食生产、确保农副产品的有效供给和农民增收。现在，务农收益占农民收入的份额越来越少，几乎所有的地方都需要通过非农收入的补贴才能维持农业简单再生产的现象，这就让人很担忧：当绝大多数农民的生存基础仍然要依靠农业，而国民经济繁荣发展的源头也在农业的情况下，如果我们不能把提升农业本身的经济效益作为保障农民持续增收的主要源泉的话，那么，农业的繁荣、农民的富裕和农村的进步就是无本之木。
    三、改造小农经济模式，提升农民综合素质，加快生产方式的“两个转变”，促进农业由传统向现代的飞跃，一要重新架构农村社会的组织化，二要发展壮大集体经济力量，三要建立新型农业社会化服务体系。这是推动科学发展的基础工程和开创“三农”工作崭新局面的突破口。
    其实，邓小平同志在1990年就曾经明确指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程”。1992年7月，邓小平在审阅党的十四大报告稿时，重申了这个思想：“要提高机械化程度，利用科学技术发展成果，一家一户是做不到的。特别是高科技成果的应用，有的要超过村的界线，甚至超过区的界线。仅靠双手劳动，仅是一家一户的耕作，不向集体化、集约化经济发展，农业现代化的实现是不可能的。就是再过一百年二百年，最终还是要走这条路。”邓小平关于“两个飞跃”的战略思想，既肯定了实行家庭联产承包责任制在当时条件下的必然性和正确性，又指出了小农生产方式固有的落后性与局限性，坚定地认为我国农村改革和发展的根本方向就是朝集体化、集约化经济发展，最终实现农业现代化。
    与邓小平“两个飞跃”的战略思想一脉相承，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》又明确指出：推进农业经营体制机制创新，着力点就在加快农业经营方式的“两个转变”。一是家庭经营即“分”的这一个层面要紧密围绕对传统农户素质的脱胎换骨式的改造，使之真正地成为现代农业经营主体，并通过农户自身对融资经营能力、科技应用能力、机械使用能力和开拓市场能力的不断增强，加快向采用先进科技生产和先进经营管理手段的方向转变，着力提高农业生产活动集约化水平;二是统一经营即“统”的这个层面要坚决克服一家一户农民单打独斗的格局，向逐步发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变，发展集体经济、增强集体组织服务功能，培育农民新型合作组织，发展各种农业社会化服务组织，鼓励龙头企业与农民建立紧密型利益联结机制，着力提高农村社会的组织化程度。
    按照我的理解，“两个转变”具有极其重大的现实作用和极其深远的历史意义，特别是针对改革开放30年来农村基本经营制度一直存在的“分有余而统不足”的缺陷来说，更是一次极其重要的修补“手术”，是为其健全完善所作出的一个方向性概括，也是在坚持长久稳定的同时又不断地开拓创新的一个重大政策性表述。通过“两个转变”，不仅让家庭经营层面上的过去那种资本含量低、技术构成少、抗险能力弱、经济效益差的“遗传基因”逐步得到有效改造，而且也让集体经营层面上的过去那种资源贫乏、债务缠身、服务短缺、运转困难、干部难作为、群众不满意等“疑难病症”逐渐得以根本解除，真正建立起一个“统分结合”、相互支持、相互促进、相得益彰的双层经营体制，从而不断激发农村内部的生机与活力，引导广大农民群众走上一条内生型的发展道路，去追求现代农业的伟大理想。
    现在有几句非常时髦的口号，叫“用现代工业经营理念谋划农业，用现代物质条件装备农业，用现代科学技术改造农业，用现代产业体系提升农业，推进传统农业向现代农业转变。”还有一种解释，说什么叫做“现代农业”?现代农业的主体是多元化，核心是科学化，特征是商品化，方向是集约化，目标是产业化。讲得再通俗一点，现代农业就是资金大投入、装备高科技、基础设施完善、公共服务齐全、多样性经营、企业式管理、产品质量好、市场竞争强、经济效益优、生态环境美。但问题却是，在我国当前的广大农村中，不仅绝大多数农户无法达到这种现代农业的内涵标准而只能“望洋兴叹”，就连很多自认为实力不俗且早已羽毛丰满的“龙头”企业也颇感底气不足，难以攀升。
    举步维艰、充满困惑与挑战的艰难性，恰恰说明建设现代农业的过程，实际上就是改造传统小农行为、重建社会组织结构、科学配置生产要素、不断发展农村生产力的含辛茹苦的过程，也是改造传统的农业经营体制机制、转变传统农业增长方式的凤凰涅槃的过程。难固然很难，但我们还得要迎难而上，去突破这山重水复的迷茫。
    按唯物辩证法的观点，内因是决定事物变化的依据。外因只是一个条件。那么，“三农”自身的体制机制创新，则应是最核心最关键的动力源泉。我认为，要想创造柳暗花明的形势，有三项基础性建设工程属于迫在眉睫，非搞不可：一是提升农村社会组织化程度，二是发展壮大集体经济力量，三是建立新型农业社会化服务体系。这三项工程建设既是保障“两个转变”顺利进行的基础，也是推进现代农业发展，加快社会主义新农村建设不可或缺的前提。多年来的实践反复地证明，缺乏这三项基础工程建设，我们的惠农强农政策与得力措施在执行落实过程中很容易形成头痛医头、脚痛医脚的局面，最后往往是“按下芦葫又浮起了瓢”。
    提升农村社会的组织化程度，就是要彻底扭转从前普遍存在的那种由农民一家一户单打独斗、一盘散沙式的混乱无序和迷茫无助的局面。尽管人们对早先以“一大二公”为标竿的人民公社时代的许多作法不敢苟同甚至很反感，但“众人拾柴火焰高”却是老少皆知的简单道理。通过互助合作克难奋进，促进发展、保障公平，干部带群众、富人帮穷人，走共同富裕、共同上升之路，不仅是我们从未放弃过的共产主义理想精神，也是我们今天社会主义新农村建设的重要目标。因此，我们要高度重视农村的精神文明的建设，加强对广大农民群众进行社会主义核心价值观念的教育，向他们不断灌输“团结就是力量”、“合作才有出路”的集体主义意识，吹响“集结号”，把他们组织到以风险共担、利益共享为基本原则的各种新型合作组织中去。在党和政府的正确领导下，拧成一根绳，攒成一股劲，心往一处想、汗往一处流，战天斗地搞生产、昂首阔步闯市场。
    发展壮大集体经济力量，就是要彻底改变过去公共资产被“吃光分尽”，集体所有制虚拟化和经济空洞化、基层政权无钱办实事，不得不“眼睛朝上”完全等靠国家支持的尴尬态势。农村党的基层组织建设与基层政权建设是否坚强有力，能否承担起领导农业繁荣、帮助农民增收、促进农村发展“主心骨”的重大责任，关键就看集体经济力量的大小强弱。必须通过财政金融政策的调整引导与产权资本的机制创新，积极推动村级集体经济的兴旺发达。让农村生产生活中众多具体的困难问题，特别是村内群众共同受益的基础设施建设与社会事业发展等，都能够在自力更生、奋发图强的旗帜下逐步地得到有效解决。集体组织的“钱袋”鼓了，提供公共服务的手段多了，发展生产的条件好了，农民增收的渠道宽了，“村两委”的战斗力、凝聚力、向心率强了，群众参与民主管理的积极性高了，农村经济繁荣与社会和谐稳定的很多关系也就自然顺了。
    建立新型农业社会化服务体系，就是要坚决打破过去的那种由政府大包大揽和自操自办、封闭性服务、垄断性操作，结果往往是成本高、效益低、政府吃了亏，群众不满意的传统格局，按照改革开放的原则并充分利用市场经济的合理手段，构建以政府公共服务机构为依托、社会合作经济组织为基础、公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系。这个多元化、多层次、多形式的覆盖全程、综合配套、便捷高效的社会化服务体系，不仅能够有效地帮助分散的个体农民解决很多生产生活中的困难，而且作为一根无形的纽带使众多农户融合成一个内在的利益共同体，同时，还能把传统的农业生产中“小而全”的封闭式篱笆墙拆开，促进社会分工的不断发展和劳动生产率的显著提高，从而有力地支撑着农民通过农业本身来持续增收和推动农村经济的快速发展。
    必须强调：提升农村社会的组织化、发展壮大集体经济、建立新型农业社会化服务体系，虽然都是强化“统”的功能作用，但决不是否定原来的“分田到户”，与家庭联产承包责任制唱对台戏，也不是意味着像上世纪五十年代搞合作化运动那样要通过政府传统的行政手段把土地等生产要素进行规模集中，更不是依靠政策法规的强制力量逼迫农民重新回到吃“大锅饭”的人民公社年代，而是在保持家庭承包责任制不变的情况下，以自愿参加为原则，以专业化分工协作为基础，以适应市场需求为导向，以因地制宜、因时制宜、因人制宜等不同的合作经营为形式，以内在的经济利益关系为纽带，把一家一户分散的农业生产活动融合成一个相互联系、相互支持、相互帮助的利益共同体。这个利益共同体既是激发农村内部生机与活力，引导广大农民群众走内生型的发展道路以追求现代农业的可靠路径，也是承接“工业反哺农业、城市支持乡村”新体制机制，提高农村公共服务效率，实现城乡经济社会发展一体化新格局的有效载体。
    服从和服务于“两个转变”的上述三项基础性建设工程，虽然各自处在相对独立的领域，但核心的功能作用却是相互支持、相互促进、相得益彰的，所追求的战略目标就在于推动统一经营层面的改造升级，从本质上讲都是属于对农村上层建筑和生产关系的改革调整。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中强调，必须始终把改革创新作为农村发展的根本动力。坚持不懈推进农村改革和制度创新，并通过调整不适应农村社会生产力发展要求的生产关系和上层建筑，使农村经济社会发展充满活力。我敢斗胆地说，这是当前农村工作中至关重要的东西或者说是纲举目张的力量。如果真正地把这三项工程建设抓好了，农村基本经营制度的缺陷将会得到有效的修补和完善，一直制约着农业增效和农民增收的许多矛盾问题就必然会迎刃而解，包括国家正在加大力度推进的各项强农惠农政策、社会主义新农村建设和统筹城乡经济社会一体化的战略措施，也将拥有一个坚实的“焊接点”和高效的制度平台，长期以来一直困于沉闷局面的“三农”工作亦会随之全线突破、满盘皆活。
    撕开“突破口”之后，这三项基础工程建设所产生的“转基因”效用能不能形成横向拓宽和纵深穿插的发展态势，从而对“三农”窘境爆发出横扫千军如卷席的解困变化，则需要方方面面的协调配合和上上下下的一致努力，
    
    
    
    
    特别是要尽快重点解决以下几个问题：
    一是重新认识“三农”工作的重要意义。多年来，我们一直强调要把解决“三农”问题作为全党工作的重中之重，但在实践中并没有得到有效贯彻。主要原因在于“三农”工作基础差、矛盾多、投入大、周期长、见效慢，纵使倾注了大量心血亦往往难有明显成绩。加之农业现在占GDP的比重已越来越小，2008年仅为11%。在一些同志看来，“三农”只是一个被危言耸听而小题大作了的故事。更为重要的是，农村税费改革之后，农业领域基本不再直接贡献财源，反而成了财政包袱。地方政府要保“吃饭”、促发展，钱从何来?当然得靠抓工业经济与城镇建设了。所以，中央确立的“重中之重”的方针路线在前进中常常遭遇到歧途。为此，把广大干部的思想认识高度统一到党的十七届三中全会的精神上来，即让他们真正体会到“农业是安天下、稳民心的战略产业，没有农业现代化就没有国家现代化，没有农村繁荣稳定就没有全国繁荣稳定，没有农民全面小康就没有全国人民全面小康”这一点，可以说是“三农”工作能否胜利突围的思想保障。
    二是不断创新农村工作的体制机制。统一思想与提高认识并不能保证就可以破解“三农”难题，推进改革发展。过去，党委和政府主要领导日理万机，不遇到重大麻烦的时候一般很少过问。分管的同志抓农村工作，往往要钱没钱，要人没人。作为农村工作第一线的县(市)党委，由于各种原因也大多置农业为累赘，视工商为通途，把工作重心和主要精力放在工业经济与城市建设上。因此，必须以科学发展观为指导，并通过体制机制的创新，彻底纠正“务商富、涉工肥、管农亏”的失衡状态，让各级党委和政府把农村工作真正地摆上重要议事日程。在政策制定、工作部署、财力投放、干部配备等方面予以必要的倾斜，不仅“一把手”要率先垂范，更要让分管的同志感到既有明确责任，又有强硬手段;既有压力也有动力，既有苦头亦有盼头，从而切实体现出全党工作的重中之重，努力形成党委统一领导、党政齐抓共管、有关部门各负其责的农村工作新格局。
    三是转换政府职能，改变领导农村工作的方式方法。过去，政府既是无限责任政府，也是无限权力政府。大包大揽、自操自办，把一切社会事务包括农民在生产中种什么、种多少等本该农民说了算的事情都纳入“管治”目标体系之中。社区团体和经济组织甚至连村“两委”亦只是县乡政府的附属物和“应声虫”，他们对于生产生活的管理所应有的积极性与创造性，一直被政府以“为民作主”的执政方式所严重压抑。久而久之，也就逐步养成了一种无事靠政府、有事找政府的思想惰性和行为惰性。这种重政府“管治”轻社会“自治”的结果，不仅使得政府的管理成本大、效率低，而且吃亏不讨好，并导致整个农村社会如同一潭死水，严重缺乏生机与活力。因此，要创造内生型的发展模式，就必须切实保障农民政治、经济、文化、社会权益，提高农民综合素质，促进农民全面发展，充分发挥农民主体作用和首创精神，紧紧依靠亿万农民来办自己的事情。政府官员也要切实改变领导农村工作的方式方法，不能再像以前那样老演驻村住队、入户帮扶的旧戏，干些筹钱派工、催种催收的勾当，而是要将着力点放在宣传发动和具体指导农民群众创建各种合作经济组织、发展壮大集体经济、完善农业社会化服务所需要的高效优质服务上。各级党委、政府及其领导干部要紧密围绕农村新形势的发展要求，勇于带头搞试点、创成绩、出经验、开风气之先。
    (注：本文系湖北省社会科学研究院院长宋亚平教授在崇阳县深入学习实践科学发展观报告会上的讲稿)