叶兴庆：中国农业发展的转折性变化和政策走向

    编者按：由农业部国际合作司与德国农业与食品部国际合作司共同主办、农业部对外经济合作中心和德国GIZ国际合作机构具体承办的中德农业补贴政策对话研讨会17日在京举行。会上，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆作了题为“中国农业发展的转折性变化和政策走向”的报告，以下文字根据报告录音整理。
    非常高兴今天有这个机会，参加农业部中德农业补贴政策对话研讨会，今天我是第一次参加中德农业中心的活动，我向大家分享一下中国农业目前发展的一些新的变化以及未来农业政策走向的一些探索，因为我们要讨论农业补贴政策，因此我们要知道中国农业目前面临一个什么样的大的背景，因为任何一项政策都要服从大的背景。
    农业也好，整个中国经济也好，经过了三十多年的快速增长，从过去的高速增长平台，已经转向一个中速增长平台。我们从整个中国经济的情况来看，我们1979年到2002年，中国GDP年均增长率接近10%。但最近这几年，速度明显在降下来，去年我们是6.7%，绝大部分专家认为6.5%是增长速度下一个台阶的一个标志。也就是说我们要从过去三十多年10%左右的增长，大概切换到6.5%左右的增长。再看我们农业，农业的情况也是一样的，过去三年我们农业增加值年均增长4.5%，但最近两年，农业的增长速度也在降下来，去年我们是3.3%，中国这么大的一个经济体，在30多年的时间里，农业GDP能够年均增长4.5%，这个速度已经是很高的了，但是中国工业化、城镇化已经到了这个阶段，今后我们的农业要再保持4.5%的增长速度，几乎是不可能的因为随着我们的恩格尔系数下降，全社会的经济发展不需要发展这么快，农业自身的条件也不可能支撑我们发展这么快，农业增长也可能从4.5%这样一个高速平台，转向一个新的平台，那么新的平台速度是多少，与宏观经济的新平台不太一样，整个宏观经济的新平台在17年我们认为是6.5%左右，但是农业的新的增长平台到底是多少，我们认为还是处于一个探索的过程，去年我们是3.3%，希望中国农业增长能够维持在3%，再保持十年至二十年，那已经是很好的成绩了。
    这是一个大的背景，因为有这样一个大的背景，所以中国农业会面临一些新的情况，我们把中国农业目前面临的问题概括为三个方面：第一是成本倒挂。因为我们规划到一定程度之后，我们的劳动力成本、土地成本在快速上升，现在中国的农产品成本已经明显超过主要农产品进口国的生产成本。第二个是环境超载。德国、欧盟的农业政策里将环境问题上升到非常高的高度，其实中国现在也到了这个阶段。第三是中国农业包括农民收入的增长动能衰减。我们刚才讲到了新平台，高速平台和中速平台，之前在高速平台支持农业和农业收入增长的一些因素在新的平台里面明显下降，在新的平台怎么去培育支撑农业发展新的力量也需要去探索。
    那么我们看看第一个问题，成本倒挂：最近这两年，中国国内研究农业政策的学者研究讨论的比较多，就不多作解释。因为2004年以来到现在，中国农产品贸易已经连续十三年出现赤字，今年上半年同样出现赤字，比去年同期上升的比较大，由此我们可以得出一个判断，中国农业其实从2004年开始，就进入一个对外贸易依存度逐步上升的一个发展阶段，这个趋势恐怕会持续一段时间，因为只要中国对外开放，只要中国的工业化、城镇化继续向前发展，那么中国农业贸易恐怕就是一个新的常态。这里边主要是成本的问题，因为贸易赤字表象上看是价格倒挂，但是价格因素受短期供求的影响，会有些变化，但是最为根本的原因，还是成本的问题。所以我们把中国主要农产品的成本，同美国主要农产品的成本进行比较，在不同年份这几种产品的成本已经都超过了美国的成本，下面具体看看年份。这六种产品，像玉米在2011年就已经超过了美国，大豆在2004年就已经超过了美国，那么我们总的成本比美国要高不少。尤其是稻谷，我们的成本大概比美国要高48%，我们的小麦比美国要高33%，玉米比美国要高120%，大豆高114%，棉花高89%，花生高84%。而且我们认为，这个成本的差异恐怕还在扩大，因为中国的成本上升速度是明显超过美国成本上升速度，所以这个成本差还是在继续扩大。
    第二个问题是环境超载的问题，我们中国现在的6.2亿吨的粮食产量，一亿八千万吨的肉类，七千万吨的水产品，还有其他的棉花等产品。能有这样的产能是很大的成就，但是，我们也要清醒地看到，中国实现目前的生产能力，它是以牺牲生态环境为代价，我们目前达到这些产能里边，有相当一部分产能，从环境角度看是不可持续的，也是未来我们需要逐步退出的产能，在这个过程中间为我们整个农业政策体系带来重大挑战，包括我们的农业补贴政策，怎样去适应这样一个重大变化。
    第三个问题是动能衰减问题，就是我们农业发展也好，农业增收也好，以前的支撑因素现在来看已经都靠不上。第一个是财政投入，前些年财政收入增长速度非常快，财政对农业投入增长速度也很快，但是这些年财政增长速度降下来，我们从2011年到2016年，全国一般公共预算增长速度以前都是两位数，25%、12%、10%，到去年，我们只有4%，所以说，财政收入的速度下来了，财政农业投入的速度肯定也要下来。第二个是财政即便是有钱，现在也不能很任性的来支持农业，在2001年加入WTO时候所达成的一些协议，在前些年有非常充足的利用空间，但是最近几年空间逐步缩小。包括我们黄箱的8.5%，现在我们的口径，我们认为还没有突破，但是接近，就是我们的空间很小。再比如说我们的关税配额，我们的稻谷、小麦、玉米，三大谷物我们实行关税配额管理，我们的配额外，关税税率是多少呢？只有65%。最近我看了一下日本和韩国，日本大米1999年4月份实行关税化以后，征收每公斤351日元的配套的关税，按照当时价格算是778%的关税；韩国2015年实行关税化之后，它的关税是513%。中国2001年加入WTO后，我们使用的是关税配额，只有65%，也就是说中国与韩国日本有很多类似的地方，都是人多地少，小规模农业占主导。他们以778%和513%的关税保护国内大米市场的安全，中国只有65%的关税，现在按照65%的关税进口大米到国内还是安全的，比国内大米价格还要高，但是这个高的边际也不会太高，而且这个安全期也是在逐步减少，担心未来很短的时间，就有可能国外大米按照65%的关税，进入中国国内这一天会很快到来，这对中国农业发展会带来一系列的挑战。
    那么怎么办，我们的成本倒挂、环境超载、动能衰减，留给我们的出路就是推进农业的供给侧结构性改革，提高农业的效益和竞争力。刚才主持人也讲了，今年的中央一号文件是把推进农业供给侧结构性改革作为一条主线，我个人理解，下一步就是我们在推进农业供给侧结构性改革方面我认为是要沿着三条主线往前推进：
    第一条就是要提高中国农业的竞争力。解决我们的农业结构性问题，就是应该借鉴欧美加入WTO以来在农业政策方面的一些调整，因为到目前为止，我们认为中国的农业支持政策仍然是增产导向的，我认为应该尽快的转向竞争力导向，怎样转向竞争力导向？从中国这种小规模农业来讲，要提高竞争力应该坚持两条规则。一方面，还是要在成本和价格方面提高竞争力。第一通过降低成本来增强价格竞争力，尽管我们的规模小，资源禀赋与大国相比没有优势，但是这方面还是有潜力的，针对中国农业目前的现状来看，在这方面还可以采取一些措施。比如说，在价格倒挂的形成里边，政府托市收购起到了很大的作用，我们现在这两年，实行棉花和大豆的目标价格补贴，去年实行玉米的收储制度体系改革，改革的大的思路就是价补分离，原先托市收购价格里边所含有的收入保障功能，价格由市场决定，市场决定价格的情况下，国内市场真正价格就会降下来，这样我们的价格倒挂程度就会有所缓和。第二个是扩大经营规模，中国还是小规模生产占主导，尽管我们心里也很清楚，中国农业经营规模无论农业劳动力转移到什么程度，就是99%的农业劳动力转移出去了，留下1%的农业劳动力继续从事农业生产，中国农业规模仍然是赶不上新大陆国家，恐怕也赶不上其他欧盟国家，但是中国在扩大经营规模，提高农业劳动生产力方面还有很大潜力，这方面潜力没有充分挖掘；第三个是与我们的农业支持政策有很大的关系，根据OECD的资料，近些年，中国农业支持水平上升较快，但是存在一个大的问题，中国农业支持结构有相当一部分是市场价格支持，我们要把这一部分降下来，加大一般公共服务的支持。包括土地整治、中低产田改造、节水灌溉、农业科技、农业机械化。通过这些领域的支持，能够降低农业生产者的直接成本，这方面还是有很大的潜力。提高农业竞争力的第二个方面，除了成本和价格方面继续挖潜力以外，对小规模农业提高竞争力，要把精力放在特色和功能上，要延长产业链条、保障农产品质量安全、发挥农业多功能性，这些方面能够发挥小规模农业的比较优势，这方面有很大的余地，这些领域在我们整个农业支持政策里边，用于这些方面的政策工具是严重不足的，下一步我们重新构造中国农业支持政策体系时候要把这些方面作为重点。
    第二条就是要提高农业的可持续发展能力。从2004年以来，从中央政策的角度，已经开始在采取一系列措施，加大对农业环境问题的治理力度，包括农业部近年来提倡的化肥农药减量，“一控、两减、三基本”，其实有些地方已经不用2020年，农药使用量已经开始逐年下降，化肥、农药减量的速度比我们原先预计要快。在提高农业可持续发展能力里边，有两个产业一个是种植业，另一个是畜牧水产养殖业。在种植业里边是促进边际产能退出。刚才讲6.2亿吨的粮食产量确实来之不易，这里边有相当一部分来自边际产能，如果说把生产者的财务成本加上他对环境的破坏的外部成本都算在成本里的话，有相当一部分产能成本太高，这一部分高成本产能应该退出。现在已经开始规划，包括农业部的“镰刀弯”策略，我们玉米产区，就是说非优势产业区，相当于玉米的边际产出大概有五千万亩要退出来，还有一些其他的地区有一些轮作休耕的试点。这些方面我们应该向欧盟学习，这方面他们经验丰富，政策成熟，有很多政策值得我们借鉴。在畜牧水产养殖业同样也有边际产能退出的问题，包括我们生猪养殖、水产养殖、水产捕捞，如果把对环境的影响、对环境造成的损害，计入到生产成本里边来的话，也有一部分产能成本太高，这部分产能也是应该退出来的。包括今年的中央一号文件，在这些方面也有一些措施，包括我们南方水网地区，生猪养殖力度降下来；包括我们江河湖海要限捕、禁捕；包括近海捕捞，2015年近海捕捞的产量是1300万吨，按照农业部的规划2020年降到1000万吨，这意味着中国近海捕捞的产能要去存300万吨。这与中国的煤炭钢铁去产能从政策操作上也是一样的，政府要投入钱把这个产能退出来。
    第三条是培育新动能。因为旧的支持因素靠不住，我们需要有新的因素支撑，新的因素需要改革来释放。这个改革我们认为一个是人的问题，我们觉得目前来看，中国仍然处在第一产业就业比重太高，我们目前第一产业就业比重仍然有27%，这明显是偏高的，从现在开始我们也要注意培养新型职业农民，包括城市打工的一部分愿意回乡务农的人，能够把他们吸引回农村。我们始终认为，中国的农民工进城，年轻的文化水平高的都出去了，年纪大的文化水平低的留在农村，把中国现代农业发展交给留在农村的年纪大的文化水平低的人，恐怕是不行的。我们仍然希望有一些年轻的、文化水平高的人回到农村，高起点的发展现代农业。要达到这个目标要相应的采取一定的措施。第二个是土地的问题，中国的土地制度非常好，通过三权分置和经营权流转来发展。其实还有一个很大的问题，就是农村的建筑用地、包括宅基地，我们也希望这些方面在下一步能有一些改革，把农村的闲置宅基地、闲置房利用起来。最后一个是钱的问题，从财政的角度要增量有困难，所以现在通过财政投入机制的调整，通过杠杆放大更多撬动金融资本和社会力量进入农村。钱的问题上，对中国农村发展来讲，还有一个非常头疼的问题，就是农村金融问题，农村金融问题恐怕在中国农村政策研究的人一直持批评态度，另外我们的农村金融政策，在中国不是由从事农村政策的人来制定的，它是由从事金融政策、从事宏观经济政策研究的人来指导，所以说，从农村政策研究角度来讲，基本上是持批评态度，下一步希望加快农村金融改革的步伐，在财政资金之外能够更多利用信贷资金，为新一阶段农业农村发展提供金融方面的支持，这方面我们下一步也会采取相应的措施。我想今天就汇报这三个方面，就是我们在供给侧结构性改革方面，一个是竞争力，一个是可持续发展能力，第三个是多改革，来培育新的推进发展的支撑力。这是我们下一步推进农业供给侧结构性改革我认为是最核心的三个方面。