孔祥智：“长久不变”和土地流转

    一、怎样科学理解“长久不变”的内涵
    我国的农村土地承包期,在政策上经历了1984年“1号文件”所规定的“一般应在15年以上”、1993年中央“11号文件”所规定的“再延长30年不变”,再到十七届三中全会的“长久不变”。所谓“长久不变”,就是在“30年不变”的基础上继续延长,包括作为农村基本制度最重要组成部分的家庭承包经营制度长久不变,也应该包括广大农民在第二轮承包以后承包经营的耕地(包括面积和具体地块)的权利和义务长久不变,所承包的地块不应该再有所调整。
    由于“长久不变”是一个新的提法,执行上面临着很多现实问题。主要有: 1)在1993年开始执行的第二轮承包时,由于当时农村税费负担较重,一些农民因此放弃了承包耕地,这部分农民对耕地的合法承包和经营权利应该得到保障,因此,有关部门应尽快给予确认并颁发土地承包经营权证书。2)大部分地方自第二轮承包后(有的自第一轮承包后),没有对农户的承包耕地进行调整,出现了“一人耕多人地”和“多人耕一人地”并存的现象,有的耕地甚至已经无人耕种。3)对土地承包经营权的管理和相关法律的修订问题需要重新修订,必须明确“长久不变”的起点和期限、《物权法》所规定的农村土地承包经营权用益物权的具体体现、作为用益物权的农村土地承包经营权的登记管理等问题。
    二、十七届三中全会对土地流转的推动
    1984年,中央“1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交给集体统一安排,也可以经集体同意,由社员自找对象协商转包”。“转包”第一次出现在中央文件中。1993年,中央“11号文件”提出:“经发包方同意后,在坚持集体集体所有和用途不变的条件下可以在承包期内转让土地使用权”。2002年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》第32条、第42条,明确规定“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”;“承包方之间为发展农业经济,可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产”。2003年出台的《农村土地承包法实施条例》和2005年出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》,都有类似的规定。尤其是2007年实施的《物权法》第117条,把农村土地承包经营权界定为用益物权,用益物权是物权的一种,是指非所有人“对他人所有的不动产或者动产,依法享有占有、使用和收益的权利”。既然是用益物权,承包人当然享有包括流转在内的各项权益,即第128条“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”。按照上述政策变迁路径,党的十七届三中全会提出建立健全土地承包经营权流转市场,至此,我国农村土地承包经营权流转的政策体系基本形成。
    既然十七届三中全会有关土地流转的政策是以前各项政策的延续,并没有实质性的创新,那么,为什么十七届三中全会以后,农村土地流转的速度大大加快呢?主要有以下几方面的原因:
    第一,广大农民有流转土地的强烈要求。2008年末,全国共有农民工2·25亿人,其中在本乡镇以外就业6个月以上的外出农民工有1·4亿人。[1]48按照这个数字推算,我国有1亿多农户,每户至少有1名劳动力在外务工,这就在客观上产生了把土地流转出去的强烈需求。另外,改革开放30多年来,在农村职业分化过程中形成了一支庞大的种田能手队伍,他们需要种植规模达到一定限度后才能获得和外出务工或经商相接近的收入水平,客观上产生了转入土地的强烈需求。
    第二,地方政府的大力推动。全国大约有20个省、直辖市、自治区颁布了省级党委或政府有关推进农村土地承包经营权流转的文件,绝大部分市、县都有相应的推进土地流转的举措。一些地区还有专门的奖励措施。到目前为止,以县级土地流转市场(中心)为主体的中介组织基本形成体系。在各地政府的推动下,土地流转的组织化水平不断提高。有组织的土地流转提高了流转的透明度,在一定程度上提高了转出价格。由于大部分土地转包仅仅是代耕的性质,转出农户要求的收益很低,有的根本不要补偿,只要土地不撂荒就行,而在完全透明的土地流转市场上,流转价格一目了然,并且转入的需求也非常强烈,这部分农户当然也要对流转土地的收益有了更高的要求,甚至把承包地交给流转市场来代理。一些有流转需求但由于市场不健全而收益较低导致没有实现流转的农户也纷纷加入到流转队伍中,从而扩大了土地流转的数量。
    第三,“长久不变”给转出和转入方都吃了一颗“定心丸”。从转出农户看,由于“长久不变”,使他们感到把土地流转出去并不会失去土地承包经营权,从而提高了流转的积极性和主动性。而在此之前尽管一些地区的政府也在努力推动,但很多农民仍然有这样那样的疑虑,总是担心流转以后,尤其是通过村集体或者乡镇政府主导的流转有可能失去土地。并且“永久不变”政策面临的三大问题解决后,更有利于固化并明确农民对承包耕地的权利和义务,更有利于促进土地流转。对于转入方,“长久不变”稳定了农村基本经营制度,排除了农民担心失去土地的心态,流转的期限更长了。很多流转大户过去每年都要和转出方签订流转协议,“永久不变”以后,期限变长了,一年一签的现象减少了。由于“永久不变”,农业产业化龙头企业到农村租赁土地从事现代化农业生产经营的顾虑少了,信心更足了。
    三、当前农村承包经营权流转的现状和存在的问题
    从全国范围看,农村土地承包经营权流转已有一定的规模。据农业部统计, 2008年,全国通过各种方式流转土地面积已达1·06亿亩,占全部家庭承包经营面积的8·7%。[2]从今年的进展情况看,到年底通过各种方式流转的土地面积占总面积的比重可能会达到13%左右,这是一个比较大的数字。从地区上看,主要表现在: 1)南方和东北地区高于华北和西北地区。黑龙江农村土地流转面积达到2 450万亩,占耕地总面积的18·8%,广东的同期水平为14·4%,华北地区的大部分省市比例都低于5%,西北的甘肃仅为1·4%;①2)经济发达地区土地流转比例较高。例如,上海53·7%的农村家庭承包土地实现了各种形式的流转,浙江达到了25·9%,江苏为19·2%; 3)部分农村劳动力转出地区农村土地流转比例较高,如重庆为19·2%,四川为11·3%,安徽约为8·7%。②
    在各种流转方式中,“转包”是农村土地承包经营权流转的主要方式,大部分地区通过“转包”形式流转的农村土地一般占到流转面积的50%左右。“出租”一般位居第二,多数地区在30%左右。有的以村为单位成立土地流转合作社,以合作社为中介对外转包或者出租。可以预料,合作社将逐渐成为土地流转的重要主体。在当前农村土地流转过程中,也出现了很多需要进一步思考的问题。
    一是转入土地存在着非粮化趋势。在我们的调查中,除了安徽、河南等省注重发展种粮大户外,重庆、四川、浙江等省市流转的土地基本上都是用于种植经济作物或者果树,近郊搞农家乐。一些地区也把通过土地流转促进农业结构调整作为一条措施或经验来看待。按照这样的土地流转趋势,未来的粮食安全将十分忧虑。当然,土地承包经营权的流转,只要符合十七届三中全会《决定》中规定的三个“不得”,即“不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益”,就是符合政策要求的,关键是为了保障国家粮食安全,如何促进规模化经营的土地朝着粮食生产的方向发展。
    二是存在着一定的非农化现象。一些地区已经出台了政策,规定转入一定面积土地的主体,如3 000亩、5 000亩等,就可以把其中的一定比例用于建设“管理用房”,在我们的调查中,这个比例有的是3%、5%,高的达到8%。所谓“管理用房”,在一些大城市郊区主要用于建设农家乐设施,有的还用于建造会议中心等,实际上是变相的建设用地开发。尤其是用于建设高档饭店或会议中心的土地,流转的主体(主要是企业)退出后,这部分土地将很难复垦为可耕地。
    三是在土地流转过程中,个别地区存在着侵害农民合法权益的行为。农民是流转的主体,然而,从调研情况看,个别地区农民的流转主体地位往往受到侵害。一些村干部、基层政府以集体享有承包地的所有权为名,宣称“土地是集体的”,任意收回、越权流转农户承包地,剥夺农民的知情权和参与权。
    四是如何对待农业产业化龙头企业到农村流转土地从事企业化经营问题。龙头企业流转土地,大都采取了“转租倒包”的方式,从当前看对农民是有利的,但这一比较普遍的做法和当前有关政策并不一致。中共中央2001年发布的第18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》指出,“为稳定农业、稳定农村,中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地,地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地”。《决定》也指出,农村土地流转时,“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体”。并没有把工商企业纳入鼓励流转范围。这涉及农业现代化道路的理解,即我们究竟要以农户经营为基础;还是在大城市郊区和经济较发达地区大量引入非农企业,即大资本进入农业领域,把农民变成雇工?我认为,从保护农民利益的角度看,当然应该是前者而不是后者。因为,大资本进入农业领域后,可能会带来一系列问题,从长期看,会对农业的基础地位造成动摇。
    四、对策建议
    第一,农村土地承包经营权的流转,必须按照十七届三中全会的要求,把土地承包权保持稳定并长久不变落到实处。土地制度是农村土地承包经营权健康流转的前提,也是土地承包经营权流转市场发育的制度基础。要抓好农村土地承包经营权确权、登记、发证工作,为土地流转管理提供科学依据;要加大土地确权力度,明晰农村土地承包经营产权;加快推进农村土地登记,体现物权法定、登记公示的效能,完善农村土地承包合同书和农村土地承包经营权证书发放;依法明确农民的土地权益,明确农户的土地承包经营主体地位,严禁直接或间接剥夺农民土地承包权。承包土地在承包期内不得调整、收回,被依法征收、占用的,农民有权依法获得相应补偿。
    第二,加强对土地流转的管理和服务。要以实施流转合同制和备案制为重点,全面建立健全农村土地流转规范管理工作制度、工作机制和工作规程,确保流转规范有序;以建立流转服务组织和网络为平台,逐步完善和加强土地流转信息提供、法律政策咨询、流转价格评估、合同签订指导、利益关系协调等服务,优化流转外部环境,不断健全流转市场;以逐步依法建立纠纷仲裁体系为依托,不断健全流转纠纷调处机制,确保流转纠纷及时化解。
    第三,建立健全土地流转纠纷解决机制。要建立矛盾预防机制。及时处理流转矛盾纠纷,纠正和查处违背农民意愿,强迫流转等问题。进一步完善土地承包经营权流转纠纷调解机制,加快农村土地承包经营权纠纷仲裁机构建设,建立健全协商、调解、仲裁、诉讼为主要内容的土地承包和流转纠纷解决制度,依法开展农村土地承包和流转纠纷的仲裁,维护农民的土地承包经营权正当权益,促进土地健康流转。
    第四,积极探索发展土地股份合作社,促进土地承包经营权在农民合作的基础上进行流转。土地股份合作社有利于降低土地承包经营权流转风险、保障农民土地承包经营权权益、进一步推进了农业规模经营和现代农业发展。但对于土地承包经营权入股合作社可能诱发的问题与产生的隐患,还应该引起重视并及早防范,在法规和政策文件中作出规定和说明。
    孔祥智，中国人民大学农业与农村发展学院教授
    [参考文献]
    [1]宋洪远:《当前农村经济走势和2010年对策选择》,农业部农村经济研究中心编:《金融危机下的中国农村
    发展》,北京:中国农业出版社, 2009年。
    [2]陈晓华:《确实加强农村土地承包经营权流转管理和服务》,《农村经营管理》, 2009年1期。