贾康 程瑜：2018年，税制改革将如何发力？

    ■2018年加快完善税收法律制度框架势在必行，关键税种改革将紧抓不放。随着营改增和资源税政策逐步调整到位，改革重点将在房地产税和个人所得税上下功夫；增值税和消费税的税率结构也需进一步优化；减税降费空间依然需要努力开掘。
    ■作为对现代化经济体系有广泛和深远影响的我国第一大主体税种，增值税还需要进一步改革和完善。未来改革重点应是推进税制、体制和法制三大制度建设，建立一个更加公正、简明、高效的增值税制度，全面提升税收治理能力和税收国际竞争力。
    ■对于我国企业降费方面的空间，总体来说，比降税更大。不少收费及费率、政府性基金等，都具备一定的减免和降低空间，并将有利于理顺政府与市场的关系，规范市场秩序，进一步激活市场主体活力，因此应成为降成本的主要抓手。
    2017年，我国税制改革取得重大进展，营业税告别历史舞台，实现增值税对货物和服务全面覆盖；资源税立法启动，从价计征改革全面推进，水资源税改革试点扩至9个省区市；《中华人民共和国环境保护税法》已通过，并于2018年1月1日开始实施。
    2018年是贯彻党的十九大精神的开局之年，是改革开放40周年，是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年。面对这样一个关键年份，税制改革如何发力？2017年12月底召开的全国财政工作会议已为2018年的税制改革定出基调：深化税收制度改革，形成税法统一、税负公平、调节有度的税收制度体系。
    据此展望，2018年加快完善税收法律制度框架势在必行，关键税种改革将紧抓不放。随着营改增和资源税政策逐步调整到位，改革重点将在房地产税和个人所得税上下功夫；增值税和消费税的税率结构也需进一步优化；减税降费空间依然需要努力开掘。
    加快完善税收法律制度框架
    早在2015年3月，为全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，党中央审议通过了全国人大常委会法工委牵头起草的《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，明确不再出台新的税收条例；开征新税的，应当通过全国人大及其常委会制定相应的税收法律，同时对现行15个税收条例修改上升为法律或者废止的时间作出了安排。
    2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议表决通过烟叶税法和船舶吨税法，将于2018年7月1日起施行。从暂行条例上升为法律，这两部税法表明我国在落实税收法定原则方面迈出了坚定步伐，也意味着2018年我国税收法定进程将全力加速。“税收法定”进程的提速，成为加强国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要举措。
    加快完善关键税种改革
    增值税改革
    2017年10月30日，国务院常务会议通过《关于废止〈中华人民共和国营业税暂行条例〉和修改〈中华人民共和国增值税暂行条例〉的决定(草案)》。这标志着在我国实施了60多年的营业税正式成为历史，全面增值税时代已经到来。
    全面推行营改增至今，税制过渡平稳，政策落实，减税面扩大、减税额增多、减税率提高，改革基本达到了预期效果。国家税务总局公布的最新数据显示，营改增试点实施以来已累计减税1.7万亿元。特别是自2016年5月1日全面推开营改增试点以来，截至2017年9月，全面推开营改增试点累计减税10639亿元，实现所有行业税负只减不增。营改增不仅降低了纳税人的税收负担，鼓励了“大众创业、万众创新”，而且促进了专业化细分和产业转型升级，打通整个产业链中进项抵扣链条，提升税收中性，助推统一市场建设和供给侧结构性改革，对稳增长、增活力和推动服务业发展，以及区域经济转型发展起到了重要促进作用。
    作为对现代化经济体系有广泛和深远影响的我国第一大主体税种，增值税还需要进一步改革和完善。未来改革重点应是推进税制、体制和法制三大制度建设，建立一个更加公正、简明、高效的增值税制度，全面提升税收治理能力和税收国际竞争力。一是未来增值税税率可在2017年四档减为三档的基础上，进一步减并至两档税率甚至考虑最终减至单一税率。二是扩大增值税抵扣范围，制定创新导向的优惠税率政策，切实降低微观企业的税负，激发市场活力。三是针对一些特定行业、领域反映的特别问题，抓紧调研分析，有必要的应及时修订、优化相关实施细则。四是增值税立法应成为构建税收法律制度体系的重中之重。在深化增值税税制改革的过程中，需要充分遵循中性、公平和效率原则，将征税范围、税基、税率、减免税政策等税收要素以法律形式固定下来，在对现行增值税暂行条例进一步修改完善的基础上，适时将其上升为法律，并且在立法过程中为继续推进增值税改革留有空间。
    资源税改革
    资源税立法工作已经启动。2017年11月，财政部和国家税务总局公布《中华人民共和国资源税法(征求意见稿)》，提出资源税一般实行从价计征。统一列明了能源矿产、金属矿产、非金属矿产和盐4大类、146个税目。这意味着资源税改革主要成果的从价计征原则，将以法律形式确立。根据财政部数据，2016年全年资源税收入为951亿元，而2017年前11个月资源税收入1248亿元，同比增长46.6%。
    2017年11月，财政部、国家税务总局、水利部发布《扩大水资源税改革试点实施办法》，决定从2017年12月1日起，在北京、天津、山西、内蒙古、河南、山东、四川、宁夏、陕西等9省区市开征水资源税。这是继2016年7月1日河北省率先试点后，我国资源税改革再迈关键一步。随后，不少试点省份相继出台水资源税本地化政策，进一步完善顶层设计，水资源税改革稳步推进。此次水资源税改革扩大范围，一个重要原则是税费平移，总体不增加企业和居民正常生产生活用水负担。征收水资源税，以税收调节作用助推实施最严格的水资源管理制度，具有很强的生态建设意义。同时，水资源税也是地方税，对深化税收制度改革、健全地方税体系，也具有十分重要的意义。扩大水资源税试点是服务于更好发挥税收调节作用、实现促进水资源节约和合理开发利用的总目标。
    在水资源税改革试点已经扩围的基础上，今后木材、草场等资源税开征也可稳步推进。从更长远考虑，垃圾等废弃物也可能纳入征税范畴。总之，凡涉及资源使用和相关生态环境保护的事项，都有可能纳入资源税调节机制。尽快出台资源税法已成为大势所趋。
    环境保护税改革
    2018年1月1日起，备受关注的绿色税法《中华人民共和国环境保护税法》正式施行，实行近40年的排污费制度正式退出历史舞台。本次征税主要针对应税大气污染物、水污染物、固体废物和噪声。由于征管严格化，费改税短期将给部分排污企业带来成本和经营的压力，影响部分行业短期供求关系。但从长期来看有利于推动企业从高污染、高耗能向高附加值、低耗能转型升级，倒逼企业主动加强减排，加快行业的优胜劣汰。《中华人民共和国环境保护税法》规定了部门分工，税务机关依法征收管理，环保主管部门则负责依法对污染物监测管理，环保主管部门和税务机关应当建立涉税信息共享平台和机制，定期交换有关纳税信息资料。下一步，各级财政、税务、环保等部门需进一步做实做细相关工作，确保征管工作有效有序进行。同时，进一步细化明确有关政策，为纳税人提供更加细致的辅导和服务，切实加强部门协作配合，提升污染物排放监测能力和水平。
    消费税改革
    我国现行消费税制始于1994年，2006年曾经历一次较大调整。现行消费税的征收范围主要包括烟、酒、化妆品、贵重首饰及珠宝玉石、成品油、小汽车等13个税目。2016年我国消费税收入10217.23亿元，税收规模仅次于增值税、企业所得税和营业税。作为本轮财税体制改革中的重要一环，消费税的改革方向被定义为“调整消费税征收范围、环节、税率，将高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”。不过，总体改革方案尚未出台，对于将哪些消费品纳入扩围，税率和征税环节如何调整，税收如何划分等具体细节，还未有定论。
    展望2018年的消费税改革，首先应根据经济形势变化，考虑如何调整征税范围。在扩大其征税范围时，不仅要增加一些奢侈消费品项目，如私人飞机、私人游艇、高档时装等，还可以包括一些高端消费行为，如洗浴桑拿、夜总会、游艺等。其次要调整消费税的征税环节。目前我国消费税主要实行生产环节单环节征收，容易偷逃税。如有些企业通过设立独立核算的销售公司，先以低价把产品销售给销售公司，然后由销售公司按正常价格对外销售来规避消费税，削弱了消费税的收入调节作用。第三，消费税改革要与中央地方收入划分改革等相匹配，放在整个税改的大盘子里考虑。当前，我国消费税为中央税，而本轮消费税改革的另外一项重要举措就是，有望从中央税改为共享税，这样可以同时起到弥补地方税收缺口的作用。此外，考虑到地方政府的积极性以及消费税的征管，可以尝试将一些税目交由地方来征收，或者分配给地方，这样也可以激发地方政府引导消费、优化市场建设的积极性。
    个人所得税改革
    个人所得税自2011年改革之后，一直未有大的动作。作为十八届三中全会提出需改革的六大税种之一，其改革方案目前正在研究设计和论证中。总体思路是实行综合与分类相结合，方案总体设计、实施分步到位，逐步建立起适合我国国情的个人所得税制。2018年应力求列入重点改革对象。具体来说，首先，要改变个人所得税的征收模式，实行综合和分类相结合的个人所得税征收模式，其综合部分按照家庭和年度以超额累进税率征收，制定更合理的税率和费用扣除标准。在统一市场框架中各地费用扣除标准上，应坚持实行全国统一的个人所得税费用扣除标准。同时，适当考虑纳税人、赡养家庭人口等费用扣除。其次，要改革个人所得税征管体制，逐步将个人所得税的征管权限划归中央。个人所得税作为缩小收入差距的直接税，其征管权限划归中央不仅是增强国家调控分配能力、配合中央财政转移支付的需要，也是防止各地扣除基数不统一形成人力资本流动壁垒或阻碍、征管差异化造成税款流失的需要。再次，要加强和改善个人所得税征管手段。强化并建立以个人自行申报为主的申报制度，建设全国税务网络征管系统，统一个人纳税编码，全国共享个人税务信息资料，堵塞征收漏洞。加大对偷逃税款等违法行为的监管查处力度，增加纳税人偷逃税款的成本与风险。
    房地产税改革
    房地产税改革是供给侧改革中一个“啃硬骨头”的典型。狭义上讲，这个改革要解决的是我国不动产里消费性质住房持有环节上的税收，要从无到有。上海、重庆两地已经各自进行这方面的改革试点。房地产税对中国现在特别重视的共享发展、收入再分配有独特意义，亦有久拖不决的高难度特点。2018年，房地产税改革应被提上议事日程。
    其作为一个直接税，除了筹集政府收入，特别重要的作用是，起到按照支付能力原则在税收上“抽肥”的作用，让持有豪宅、多套房的对象多做一些税收贡献，而使这些资金进国库之后，就能“补瘦”，即政府用此种税收收入用于扶助弱势群体，加强保障房建设，促进社会福利。这种“抽肥”不是让先富起来的人伤筋动骨，是在他们发展、享受的层面上适当让渡一部分物质利益，本质上是一个促进社会和谐的“共赢”的税收。我国在经过了多年物业税模拟试点和实施了上海、重庆两地房产税的改革试点后，房地产税的改革任务，应尽快得到推进，路径是在“税收法定”轨道上，尽快落实十八届三中全会关于“加快房地产税立法”的指导意见，一待立法完成，可在房价上涨压力大的一、二线城市率先开征。首先，必须立法先行，最关键的要先进入一审，把有关部门在内部操作了很多年的草案先公之于众，征求全社会的意见。其次，在税率的设置上，应该根据房产的价值（市场影子价格）等因素确定税基和税率。对满足生活基本需求的房屋面积可实行零税率，对超过住房标准的房屋面积实行各地标准税率，使高收入群体在享有大面积住房的同时也承担更多税负。第三，要注重和房地产相关的所有税费的整合和配套改革。第四，要对地方充分授权，分步实施。
    进一步减税降费
    党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。而要实现高质量发展，就需要企业尤其是实体企业加快转型升级的步伐。自2015年我国提出实施供给侧结构性改革以来，积极推出了包括营改增、简化税率结构、清理规范收费、支持创新发展等一系列减税降费政策，大幅降低纳税人的税费负担。2017年12月召开的中央经济工作会议提出，大力降低实体经济成本，降低制度性交易成本，继续清理涉企收费，加大对乱收费的查处和整治力度，深化电力、石油天然气、铁路等行业改革，降低用能、物流成本。同月召开的全国财政工作会议也提出，继续实施减税降费政策，进一步减轻企业负担。
    对于进一步减税方面的空间，除了前面提到的未来增值税税率可进一步减并至两档税率甚至减至单一税率之外，企业所得税也尚有进一步降低的空间。尤其在全球新一轮减税潮来临之际，作为对企业影响最大的税种之一，可以通过适当降低企业所得税率来减轻企业负担。数据显示，2017年前三季度税收收入约9.9万亿元，其中企业所得税收入为2.7万亿元，占税收总收入的27.2%。2017年前三季度规模以上工业企业利润总额为5.58万亿元，如果将企业所得税减少三分之一，则企业的利润增加接近1万亿元，相当于企业利润总额提高16%。在世界范围内降低企业所得税税率的趋势下，我国也可考虑适当降低企业所得税税率，从而给企业更大的发展空间和投资动力。此外，在2017年修改企业所得税法的基础上，可考虑继续提高研发投入在税前加计扣除比例来降低企业税负，并将政策红利扩大到非科技型中小企业，全方位促进中小企业转型升级。
    对于我国企业降费方面的空间，总体来说，比降税更大。不少收费及费率、政府性基金等，都具备一定的减免和降低空间，并将有利于理顺政府与市场的关系，规范市场秩序，进一步激活市场主体活力，因此应成为降成本的主要抓手，继续出台一些含金量高、针对性强的政策举措清费降费。例如，结合社保体系改革调低“五险一金”标准；继续清理规范涉企收费工作，清理取消经营服务性收费和行业协会商会收费，降低通关环节费用；结合行政体制改革对政府机构瘦身消肿，减少审批权、收费权以及伴生的“设租权”，以配套改革降低企业制度性成本。
    （文章来源：上海证券报，作者贾康系华夏新供给经济学研究院首席经济学家；程瑜系中国财政科学研究院研究员）