方竹兰：如何解决奢华与欠账并存的难题

    “贵族化”背后是财政分配两极分化
    财政分配两极分化长期以来一直存在。这种财政分配的差距不仅表现在城乡之间，东部与西部之间，同样也表现在同一个城市的不同人群之间。据媒体报道，仅北京近三百所打工子弟学校工作的六七千名教师与上万名学生生存环境差，工作境况窘迫，资金严重短缺，致使教室里暖气不足；更让人心痛的是还有许多孩子连打工子弟学校也上不起，被排斥在学校之外。教育领域的公共财政支出的奢侈浪费和欠账缺失并存。
    从教育领域进而观察全社会，发现这种分化现象在公共服务的多个领域已经比较普遍，目前存在的贫富差距扩大、干群矛盾紧张，在一定程度上都与公共财政支出的奢侈浪费和欠账缺失并存有关，公共财政资金的分配严重不公显而易见，必须寻找切实可行的解决办法。
    公共财政资金分配的奢侈浪费与欠账缺失并存的根源在于，行政等级为主体的公共财政配置体制，对人民群众作为公共财产主体的权利的抑制。只有依法赋予人民群众作为公共财政主体的系统权利，才能根本解决目前愈演愈烈的财政分配两极分化问题。
    公共财政怎就变成“小集团”财政
    政府运作的公共财政资金是全国人民上缴的税收，全体人民是公共财产的所有者，政府只是公共财产的代理者。但是在行政等级为主体的公共财政体制中，如何用制度机制将所有者与代理者之间的关系厘清，使代理者对所有者产生敬畏和尊重，将所有者的资金公平使用在所有者身上还没有切实可行的方法。比如在北京、上海等大城市打工的农民工们为城市的发展建设出力，他们与当地市民一样上缴税收，他们同样是当地公共财政的所有者，可是他们却享受不到应该有的服务，连孩子随同父母一起生活、受教育的权利都被剥夺。因为现行的户籍制度与当地的政府财政的既得利益关联，政府往往以户籍为借口减轻自己的社会责任，将政府的利益置于社会公众的利益之上。政府行政配置公共财政的体系使名义上的公共财政很可能转化为各个地区、各个部门的小集团财政，使法治意义上的民众公共财产权变成了行政意义上的政府财产权，解决“留守儿童”问题，需要尽快打破城乡分割的户籍制度，改革地区分割的公共财政制度。
    人民群众是公共财产的委托人。在公共财产获取和支出的决策程序中，应该有人民群众的事前、事中、事后的有序参与。各个阶层、各个利益相关者可以在科学的对话和谈判中表达自己的意愿，形成适度的妥协和共识，达成利益制衡的法律契约。但是，在行政等级为主的公共财政体制中，还没有形成一套各种利益集团之间对话谈判的完善程序，有一些听证、论证只是为了一些具体的事件，也往往是政府官员已经定了调，谱了曲，只是让民意代表传唱。由于缺乏可对话谈判的决策程序，行政决策中存在太多的各方利益之间的不平等竞争甚至垄断。有的利益集团奢侈浪费成风，有的则基本生活都没有保障。
    行政等级为主体的公共财政分配体制基本是一个封闭的系统，政府与社会民众之间缺乏互动的财政信息交流，没有信息公开，社会民众对公共财政使用的具体过程、具体内容不知情。上海财经大学蒋洪教授和同事们从2008年下半年开展了名为《中国省级财政信息透明度评估报告》的研究。体会是“并没有多少省份主动提供更多的财政信息。”在19个有回音的省财政厅中，仅福建、安徽、辽宁等省提供了有价值的财政信息。
    更有甚者，2009年“公共预算观察”志愿者团队成员李德涛10月8号通过电子邮件和在线提交的方式提出各地公共财政预算的申请，某财政局回复：“国家秘密”。
    近日来，四川边缘的白庙乡在全国出了名：该乡政府不仅在网上公开晒出了自己的财政开支，而且还把每笔开支的去向都标了个一清二楚，就连招待的烟酒钱也都不做任何隐藏。被称之为“全裸乡政府”，我们期待所有地方政府能够像白庙乡政府这样透明公开，以尊重公众知情权、接受公众的监督。
    政府需自我改革
    政府财政不能保打天下，就像市场经济主体能干的事情政府一般不要干预一样，社区层面的公共事务，社区民众可以自治的，政府大可不必事必躬亲。比如两极分化严重的突出问题是劳动者收入低且缺乏社会保障。组织起来的劳动者才有力量。如果劳动者有一个自己的组织，能够以群体的力量与老板谈判，工资问题包括社会保障等问题就可以更及时地解决。
    比如生态补偿，现在主要是由中央政府的转移支付解决，造成生态收益地区的奢侈浪费与生态贡献地区的欠账缺失并存，完全可以探索生态受益地区民众与生态贡献地民众之间自组织的谈判和协商，参考市场价格确定补偿标准，达到生态补偿相关利益方的利益均衡。但是在现有行政本位的公共财政体制中，政府明明不能用行政力量解决的问题，却缺乏主动性扶持民众自组织解决。这样使政府本身增添了不必要的负担，又激化了社会民众与政府之间的矛盾。所以民众自己组织起来，将一部分政府的公共财政转为基层自治型公共财政，可以解放政府，也可以释放民众的权利，一举两得。政府需要搭建一个平台，为民众自治解决公共事务提供条件。
    赋予人民群众公共财产问责主体的权利。缺乏社会民众监督公共财产代理人行为，会产生政府代理公共财产的随意性，主观性。中国是一个发展中国家，但公务奢华的程度超过世界上很多发达国家。中科院一份调查报告表明：从1995年到2007年，去掉通胀成分后，政府财政收入增加5.7倍，而城镇居民人均可支配收入只增加1.4倍，农民人均纯收入才增1.2倍。政府的税收收益加上非税收益大致到10万亿，占GDP的三分之一。三公消费——公车、公款吃喝、公费出国就近1万亿，差不多占公共财政支出的三分之一，我国行政管理费在财政支出中所占比重高居世界前列。目前行政为主体的公共财政配置体制，财政支出的主要部分仍然是生产建设投资。作为政府行为，我们习惯于直接以财政资金作为生产建设投资，而不是主要以发行公债等市场经济的方法筹措必要的基建资金。需要政府真正投入的社会医疗、教育、科研、住房、就业、养老、文化等社会保障的公共财政支出比例还是较小。即便是比较小的比例，分配又不均衡。据统计，我国的医疗资源80%在城市，20%在农村。据世界卫生组织公布的数据，中国卫生分配公平性在全世界排名中居第188位。
    综上所述，当前存在的公共财政支出的奢侈浪费与欠账缺失并存的问题，固然有政策方法失误的原因，但是从根本上看，是由于对社会民众公共财政主体权利的抑制和忽视造成的，解决公共财政分配存在的问题，需要赋予民众作为公共财政主体的所有权、决策权、知情权、自治权、监督问责权。为此，需要政府的自我改革。
    原载于《人民论坛》, 2010, 第7期:42-43