周子勋：中国公私合作模式的难题和挑战

    在近期中国政府加大力度“稳增长”的过程中，对社会资本开放的政策也频频出台。4月23日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，确定进一步落实企业投资自主权的政策措施，决定在基础设施等领域推出一批鼓励社会资本参与的项目，部署促进市场公平竞争维护市场正常秩序工作。
    会议决定，让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。在基础设施建设领域引入社会资本就是通常所说的PPP（公私合作）模式。
    基建等领域向民资开放并非新话题，实际上，PPP在中国上世纪90年代有过一轮热潮，2004年左右又有一轮，2013年底开始这一波可以算是第三轮建设热潮。如今，在稳增长与财政的压力下，这种需求更为迫切。当前，中国经济增速持续放缓，一季度国内生产总值（GDP）增长率为7.4%，虽然仍在合理区间，但已低于7.5%的全年目标，稳增长压力加大。
    中国中央已经意识到，现在要“稳增长”，不能像以往那样，完全靠国家投资拉动，否则又会出现通货膨胀、重复建设等问题，而是要靠民间投资。民间投资是促进经济发展、调整经济结构、繁荣城乡市场、增加财政收入、扩大社会就业和改善人民生活的重要力量。最近几年，中国民间投资比重稳步提高，投资结构逐步优化。
    从总量来看，2010年至2013年，民间投资占全社会固定资产投资的比重分别为55.9%、60.3%、61.4%、63%，增速分别为32.5%、34.3%、24.8%、23.1%。2014年一季度，民间固定资产投资4.43万亿元人民币，同比名义增长20.9%，占全社会固定资产投资的比重进一步提高到64.8%。毫无疑问，民间投资对促进经济平稳较快发展发挥了重要作用。从结构来看，民间资本在公路、轨道交通、污水处理、城市绿化等领域的参与力度逐步加大。
    鼓励社会资本进入基建等领域的政策出台，社会资本就真的会买账吗？笔者对此是有所保留的。首先，整体经济环境在转坏，能拿到特殊资源的国有经济都感到困难，民营经济面临的困难则更大，它们的投资意愿也会降低。其次，社会资本即使进入了开放后的市场，但它们的利益能够保证吗？比如社会资本进入后能否投资控股？如何保证其产权和利益？能否得到真正公平的待遇？如果这些问题都没有明确的答案，社会资本很可能就会持观望态度。
    公私合作项目铩羽而归令民企担心
    毋庸讳言，政府部门力挺PPP，其目的是通过杠杆化融资，撬动社会资本参与政府主导的基建投资。然而，国际清算银行最新发布的数据显示，目前中国企业的负债率已接近GDP的200%，创全球之最，私人部门能否在接下来的新型城镇化中担当大任尚不明朗。此外，目前中国有关PPP模式的法律体系不完善，公私合作中双方权利义务不明确，为PPP模式的机制设计带来了难题。
    若在风险分担方面，政府过度承担风险，则面临国有资产流失之嫌，也无法有效缓解政府融资压力和风险分散诉求；若把风险过度向私人部门倾斜，可能导致私人部门退避三舍。近年来部分民企在参与铁路建设等公私合作项目铩羽而归，令许多民企担心，在政府与市场边界未明、国企垄断行业的市场化程度不高等境况下，贸然进入国企垄断领域，很难有效发挥PPP模式所体现的伙伴关系、利益共享和风险共担等效用，其资产安全性缺乏相应的防护性保障。
    中国财政部负责PPP推广的金融司司长孙晓霞也坦言，一些地方政府为了“招商引资”，向企业承诺了过高的收益率，在高利润的诱惑下，有的企业没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益也就难以保证，出现政府与企业“双输”的局面。市政基础设施领域，一些经营性项目很多是能赚钱的，现在是由政府的平台公司在做，国有企业由于效率较低老是叫苦说不赚钱。在中小城市，市场空间就那么大，政府平台公司已经在做了，社会资本可能就很难参与。
    更有业内人士表示，城市基础设施建设的各个领域，包括道路交通、污水、固废处理、教育、医疗各个方面都可以采用PPP模式，国内PPP项目至少有七八千个，但法律和监管并没有跟上：由于没有统一的监管部门，PPP项目涉及交通、市政、水务、环保、财政等众多部门，后续经营缺乏有效的监管协调机制；缺乏统一的政策或者合同模式，又导致每个项目都要具体谈，而且地方政府较强势，若地方政府履约的自觉性不好，企业也得不到多少法律法规及政策保障。
    中国财政部财研所所长贾康也曾撰文指出，目前PPP存在的主要问题包括缺乏专门管理机构、财政部门监督和约束力弱等。PPP的相关法规主要来自于国务院及各部门根据国务院制订的管理办法，各地也根据各地情况制订了相应的管理办法，但由于PPP项目的复杂性及长期性，这些办法不足以支持PPP项目的长期和可持续的发展。一旦出现问题对社会公众、对政府公信力以及企业和就业都有很大影响。
    现在看来，对法规制度缺失的担忧，已成为PPP项目合作企业的主要顾虑。出台PPP模式的法律与行政框架已经刻不容缓。考虑到各地政府在地区经济资源分配上的强势，在地方债务约束地方举债的当下，地方政府可能强制民间资本参与PPP，如果没有有效的监管规则的出台，民间资本的利益将得不到保护，并且为地方债务（尤其是或有债务）增长埋下更大的隐患。正如习近平主席对混合所有制所说的一样，PPP模式的成败也在于细节，而且目前民企在国内的生存环境并不优越，中小企业普遍缺乏资金，大企业宁可去海外并购也不愿在国内挑战国企和垄断领域。
    PPP模式要顺利推行不仅需要具体制度的设计，更需要给民企创造一个更加市场化的生存环境。因此，要真正对社会资本开放市场，实质上需要对市场体系进行改革，对国企垄断和政府干预进行改革，约束政府权力，避免行政力量对微观经济的干扰。如果不推动体制改革，市场将难以真正放开，民间资本难以得到公平机会，中国也难培养出上档次的跨国民企。
    此外，还需要有一系列的配套政策。此次国务院常务会议提出要继续简政放权，营造公平竞争环境，规范市场秩序。这是保持经济合理运行、激发市场动力的重要进步。可以相信，只要社会资本的权益能够得到保障，投资项目也足够吸引人，“稳增长”就不会再成为难题，这也是中央“稳增长”与“调结构”两大宏观经济政策主线的交汇所在。
    作者是中国经济时报社评理论部编辑、评论员