程雪阳：重新理解“城市的土地属于国家所有”

    怎么解释宪法？宪法是根本法，在于它对人权的保护，这是解释宪法最根本的前提。由此来看，应该尊重和保护在1982年宪法通过前依然拥有土地私有权的城市居民的权利，也应该保护农民集体的权利。
    法律学者的特点是承认现有法律的正当性、有效性，然后讨论怎么完善法律，而不是废除法律。
    我讨论的问题是宪法第十条第一款：城市土地属于国家所有。
    目前为止，据我研习，世界上只有中国宪法以城市和农村作为国有或者非国有土地制度的依据。最初宪法里并没有这样的条款，1982年时突然增加了这一条款。这个条款来源于“文革”期间红卫兵的动议：废除剥削，城市土地收归国家所有。这个动议受到领导重视，城市土地在“文革”期间逐步被宣布为国有。
    1982年修宪过程中，决定停止阶级斗争，进行经济建设，担心城市土地被私人所有或集体所有会阻碍现代化建设，所以把“文革”期间的这个事实作为遗产规定到宪法里。
    作为一个法律学者，不是指责这个条款的正当性或有效性，主要是看看能不能把这个条款解释得与宪法的正当性、社会发展的需要融合起来。
    目前这个条款存在什么问题？首先是产权界定上意思不明确。1982年宪法通过前，城市里还有很多私有土地，包括北京有很多四合院，集体或个人的私有土地，这些土地是如何变成国家所有的？难道因为八二宪法规定私有土地就变成国家所有了？它是不是无偿国有化的条款？
    第二，城市是什么？按土地管理法的界定是城市市区，但这是一个不明确的概念，城市每天都在发生变化，今天是郊区，明天可能就是市区。如果把城市解释成城市规划区，也是不确定的法律概念。
    第三，时间问题，城市土地属于国家所有，1982年我国城市只有245个，2010年有657个，这意味着什么？难道意味着这四百多个城市的土地就被国有化了？这些城市的土地到底是国有的还是私有的？
    还有一个问题是，城市的土地属于国家所有，是否意味着农民没办法进城？华西村比很多城市更发达，但在行政建制上依然是一个村。河南有一个西辛庄叫村，河北有一个石家庄叫市，把河南的西辛庄变成西辛庄市，村长就不要级别，就做中国第一个正村级市长，行不行？李克强总理说：“你这是又要创造一种新模式啊！”试完后，西辛庄市的土地属于国家所有还是属于西辛庄集体所有？答案也不明确。
    所以这个条款带来很多问题，还存在着宪法内部的争议：宪法第十条第一款规定城市土地属于国有所有，第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。第一款和第三款是什么关系？城市的土地属于国家所有，现在只要城市需要就可以无偿国有化、概括国有化，或通过征收条款来征，不需要按照公共利益？深圳市2003年—2004年通过行政规定，宣布龙岗区和另外一个区的土地全部归国家所有，怎么实现的？村民变成居民，村委会变居委会，现在都属于城市居民，所以土地不属于集体所有，而是国家所有，这样是否可以？是否符合宪法的规定？
    原来我的主张是废除条款，现在觉得宪法是这个国家最基本共识的载体，在中国这样一个社会里想达成一个共识不容易，各个方面利益不一致，认识也不一致，应该依照宪法的规定作为所有讨论的前提。
    怎么解释宪法？宪法是根本法，在于它对人权的保护，这是解释宪法最根本的前提。由此来看，应该尊重和保护在1982年宪法通过前依然拥有土地私有权的城市居民的权利，也应该保护农民集体的权利。
    宪法第十条第一款和第三款存在着紧张关系，有个识别技术：“城市的土地属于国家所有”可以是命令性条款、禁止性条款，也可以是授权性条款。可以解释成“城市的土地必须属于国家所有”，这是一个义务性条款；也可以解释成授权性条款，比如“城市的土地可以属于国家所有，也可以不属于国家所有”，这样，城市的土地不一定完全属于国家所有。
    如果想把城市土地变成国家所有，要根据宪法第十条第三款：必须根据公共利益需要征收征用，变成国家所有。
    通过这样的宪法解释，第十条第一款、第三款构成了完整的授权性规范，授权国家可以基于公共利益的需要将非国有土地征收为国家所有，当然必须给予充分完整的补偿。
    这意味着农民可以在自己的土地上建一个城市，西辛庄村可以变成西辛庄市，华西村也可以变成华西市。当然不是说完全自由，而是承认它的产权，予以严格规制。前提是必须符合规划，否则会发生很多混乱。
    除了这个以外，如果国家希望把土地国有化，应该怎么做？首先应该购买非国有土地，购买不了应该根据宪法第十条第三款，基于公共利益征收非国有土地，给予公平补偿。
    我是作为法律学者谈法律解释问题，我不是说任何法律条款都可以解释，只是说这个条款可以：因为第一款和第三款之间有逻辑关系。修宪当然很好，可法律永远是不完美的，修了宪，可能比现在好，也可能比现在差，但关键是未必修得了。那法律学者做什么？还是通过自己的专业研究，通过宪法解释来寻找解决之道。
    来源:南方周末