闫恩虎：高度重视县域经济发展的研究

    摘要：县域经济不仅是国民经济的重要构成部分，而且是国民经济最基本的运行单元，是国家政策最直接最主要的操作平台。县域经济是目前我国建设全面小康社会的基本载体，是进入工业化中期以后我国经济新的增长极和区域协调发展的推进器。强化当前我国县域经济发展的研究，是落实科学发展观和构建和谐社会的迫切要求，是建设社会主义新农村和解决“三农”问题的基本依托。县域经济发展问题涵括了中国现代化建设的基本主题。从某种意义上讲，县域经济学就是中国特色的发展经济学。
    一、县域经济及在国民经济发展中的重要性
    随着我国市场经济体制进一步完善和现代化建设的发展，国民经济体系在职能结构上逐渐集聚为两个系统单元：城市经济和县域经济。未来的城市经济主要集聚要素职能，而县域经济将从主体上承担生产职能。因此界定，县域经济是和城市经济相对应的一个综合性概念，指以具有独立规划和财政职能的行政县（包括县级市、旗等）为地理空间，以市场为导向，以县级政权为调控主体优化配置资源，功能完备并具有地域特色的区域经济系统。[1]目前，我国的县域经济具有以下三个基本特征：一是典型体现中国转轨经济的三元结构：城市、乡镇、农村；二是集中反映中国传统经济社会的二元结构矛盾；三是县域经济的核心问题是“三农”问题。理解县域经济的内涵，还必须把握以下四点：一、县域经济是整个国民经济的基础环节，是真正的地方经济；二、县域经济是整个国民经济的薄弱环节，是一种弱势经济；三、县域经济是整个国民经济的关键环节，是制约全面小康社会建设的“三农”经济；四、县域经济是整个国民经济的战略后备，是未来推动经济发展的生力军。
    从运行机制上讲，县域经济属行政性区域经济。县域经济是国民经济的中观层次，相对具有基础性、区域性、层次性、综合性、枢纽性、农村性、集聚性、扩散性等特点，是一个功能相对完备和健全的经济系统。目前我国的“县域经济”单位大约2100个。县域经济在我国国民经济建设中的重要地位，具体体现在以下几个方面：
    （一）县域经济是中国的“民生经济”。目前，中国县域人口大约9.35亿，
    占全国总人口的73%。这就是说，县域经济的发展将从根本上解决中国绝大多数人口的生存和发展问题，县域经济是地地道道的“民生经济”。另外，县域也是中国目前“三P”问题（ Pollution——污染、Population——人口、Poverty——贫困）的集中区域，是民生问题的集聚点。可以肯定，县域经济没有大发展，中国的“民生问题”就不可能从根本上解决。县域经济是和中国绝大多数国民的生活紧密联系在一起的，“民生问题”是县域经济发展要解决的首要问题和根本问题。中国是发展中国家，消除贫困是当前经济社会发展的一个核心主题，而县域则集中了中国主要的贫困人口。因此，壮大县域经济、消除贫困是当前我国解决“民生问题”的基本举措。
    （二）县域经济是中国的“国本经济”。进入本世纪以来，县域经济GDP
    占全国GDP总量的比重一直在56%以上；2002年，全国县域乡镇企业总产值达到140434.5亿元，实现增加值32385.8亿元，利润总额达到7557.8亿元，上缴税金2963.5亿元，已经占据全国工业经济的半壁江山。我国的矿山、原油等能源和资源供应地大都分布在县域，县域是我国工业资源的主要供给地。同时，县域也是我国劳动力资源的主要供给地。农业是县域经济在整个国民经济体系中所承担的重要分工，县域是中国农业发展的地域依托，县域经济肩负着保障国家粮食安全的重大职责。还有，2002年，县域财政收入4770亿元，占全国财政总收入的23.6%；县域年末金融机构存款4.7万亿元，占全国总数的28%；县域经济年度实际利用外资占全国总数的36%，基本建设投资占全国总数的1/3；……。这些指标和数据充分表明，县域经济是中国名符其实的“国本经济”，肩负着“固本强基”的重大职责。
    （三）县域经济是中国最根本的生态经济。目前，县域国土总面积896万平方公里，占中国国土总面积的93%。中国主要的山川、河流、湖泊、森林、草地、湿地等主体生态资源大都分布在县域。县域经济的发展要从根本上维护中国的国土资源和生态基础，建立和维护城市及其城市经济发展的生态屏障。同时，由于中国特殊的地理位置和气候环境，中国的生态问题将直接影响亚太地区的人居环境。因此说，中国的县域经济是最基本的生态经济，是未来中国及亚太地区清洁生产的环境基础。
    （四）县域经济是中国的“稳定经济”。目前中国有7亿多经济资源人口，其中3.6亿属县域农业人口，1.8亿从事于农业相关产业。这就是说，县域经济发展将解决我国80%以上劳动力的就业和收入问题。而且县域也是目前我国弱势群体最大的聚居地，是二元结构矛盾的突出区域，也是各种社会危机的高发区。我们知道，中国历代的政权危机大多是在县域演化的。由于生存危机演化的农民起义是中国传统社会统治政权被颠覆的主要因素。故历代治国都强调“郡县治，则天下安”。目前建设全面小康社会就是要从根本上解决传统中国经济社会治理遗留下来的不稳定问题，而县域“三农”问题是当前影响中国稳定与发展的核心问题。只有壮大县域经济，从根本上解决“三农”问题，一个稳定、文明、发展的现代化中国才算真正建立。
    （五）县域经济是中国巨大的市场后备。目前在县域范围内有五六万个小城镇和集镇，集中了全国一半以上的购买力，占全国零售商品的总额的1/2以上。如果加上农民从城市购买的部分，则达70%以上，集中了全国货币流通量的60%。而且，目前我国县域消费大都是初级消费品，如果消费层次提高，将对我国的内需是一个巨大的启动。另外，从中国的国际竞争来说，县域将是我国企业参与国际竞争壮大实力的大后方，是中国经济国际化竞争的巨大市场后备和消费支撑。
    （六）县域经济是进入工业化中期阶段后中国经济新的增长极。进入工业化中期阶段以后，产业结构要升级换代。大中城市逐渐向内涵式城市化发展，强调要素功能，生产功能逐渐向县域转化。随着县域经济市场化、城镇化、工业化和农业产业化的发展，县域经济将成为中国一、二产业发展的主要支撑，成为“中国制造”的基础和主体。县域经济板块的产业结构优化调整，将成为本世纪前半期中国经济新的增长极和促进对外经济合作强化竞争力的基础。2000年以来，县域经济GDP增速一直在11.3%左右，远高于全国7.8%的平均水平。其中基本竞争力提升最快的百县（市）GDP增速达28.2%；据2002年统计，第二届百强县的平均水平是：人口89.8万人、GDP135.8亿元、地方财政收入5.6亿元、人均GDP16400元，[2] 如果全国县域经济都能达到这个水平，我国的经济总量将放大到20万亿元，相当于目前全国经济水平的2倍，等于我国的经济总量又翻了一番，基本达到已测算出的2020全国达康的标准。
    （七）县域经济是未来中国区域经济合作与发展的主要基础。随着“市县分治、省县直辖”等县域管理体制改革的深入和要素市场的发展完善，县域，将被赋予更多的经济和社会发展的自主权，将成为中国区域经济发展与合作的主要基础。县域以其丰富独特的资源、廉价劳动力和低成本的进入优势，将会逐渐取代城市经济成为未来中国区域经济合作的基础，也将会成为未来中国对外经济合作打造“中国制造”的主要基础。
    （八）壮大县域经济是解决“三农”问题的基本依托。目前，“三农”问题是我国建设全面小康社会的主要障碍，也是当前党和国家工作的重中之重。不管中央政策怎样完善，“三农”问题解决的具体落实最终必须依靠县一级来完成。解决“三农”问题必须以发展壮大县域经济为依托，只有县域经济发展壮大并良性运作，才能够通过结构调整和角色转换从根本上解决“三农”问题。[3] (p12-16)
    二、县域经济可以说是中国的“良心经济”
    从某种意义上讲，县域经济可以说是中国的“良心经济”。建国以来长期“以农哺工”的产业政策，使本来落后的农业为国家工业化作了巨大的奉献，并因此导致了农业的长期滞后发展。据资料统计，从建国到1998年50年间，财政对农业支出8613亿元，而同期的农业税3398亿元，而通过剪刀差收益大概是同期农业税的10倍，即这一期间农业为工业贡献2万亿。另据统计，从1952年至1990年，县域经济为国家工业化提供了11594亿元的剩余积累，平均每年近300亿元，扣除国家财政用于农业的支出，县域剩余积累的净流出量也达10000亿元，平均每年近250亿元。据武汉大学郭熙保教授估算，从1952到1992年，中国农业部门实际资本转移净额达到9692亿元，年均236.4亿元，农业实际资本净流出额占国民收入中积累额的比重为17.7%。换言之，每100元积累资金中就有17.7元来自农业部门的转移资本。[4](P116)虽然这一时期的县政基本完成了国家赋予的汲取使命，但由于县域本身“失血”过多，导致经济发展相对缓慢。1953—1978年，农业总产值只增加1.3倍，县域人均收入年增加仅2.7元，县域经济在国民经济中的比重由57.8%下降到32.8%。[5](p61-62) 还有，从国际城乡治理的经验和惯例来看，由于农业和农村的相对劣势，世界各国无不对农业给予不同形式的补贴。国际上通常用“生产者补贴等值”（PSE）来衡量一个国家对于农业的保护水平。比如日本的PSE值为75%、美国为42%，而中国多年来始终为负值。“三农”问题不是自然形成的，而是长期的制度歧视造成的。因此，可以说，县域“三农”问题是中国的一个良心问题。同时，县域经济作为一种基层经济，由于体制原因，这么多年来，为大都市、大工程的发展作了许多奉献。因此说，当前的县域经济也是中国的良心经济。
    市场经济讲求公平和效益，目前县域经济发展的体制环境同城市经济相比，处于明显的不公平地位，不管是产业系统、财税系统，还是公共系统等，“国民待遇”在县域都没有充分实现。现在提“以工哺农”，并不是工业对农业的恩赐，而是工业本身应该还给农业的。从经济行为讲，以前县域和农业对城市和工业经济的奉献，在市场经济条件下，可以视为是一种投资行为。目前，县域经济应该从国民经济发展成果中取得应有的回报。这一方面的思路，应该从工业化中期以后国家制定的政策中得到体现。
    三、当前强化县域经济发展研究的必要性和紧迫性
    可以说，中国历来就是一个县域的国度。我们经常将自己的国家誉为“赤县神州”。中国历代的治国者也都非常注重县域的治理，在理论上也提到很高的高度。所谓“民乃邦之本，县乃国之基。安邦之难，难在固本；治国之难，难在强基”；“县积而郡，郡积而天下。郡县治，天下无不治”；“郡县治，则天下安”。但由于体制和统治思想等多方面原因，形成近代以来我国的县域经济社会发展严重落后于国际水平。几十年的现代化建设，我国拥有跻身世界一流水平的高科技、大都市、大工程、大企业等，却缺乏和世界现代化发展水平相一致的县域社会基础。县域经济的落后，不仅造成巨大的社会贫困面，给国家的稳定和发展带来许多现实和潜在的威胁，而且，也给我国的国际竞争和综合国力提升造成严重的基础和社会环境制约。当前，县域经济的滞后发展已经成为制约我国建设全面小康社会的主要障碍。因此，强化县域经济发展的研究，促进县域经济社会和谐快速发展，已经成为当前我国现代化建设的当务之急。
    （一）县域经济是建设全面小康社会的基本载体，是国家政策最直接最主要的操作平台。
    县域经济不仅是国民经济的重要构成部分，而且是国民经济最基本的运行单元，是国家政策最直接最主要的操作平台。县域经济是目前我国建设全面小康社会的基本载体，是进入工业化中期以后我国经济新的增长极和区域协调发展的推进器。健全和完善社会主义市场经济体制，大力推进现代化进程，任何要素市场的发展滞后都仅是一种“瓶颈”制约，而县域经济的发展滞后，却是根本性的基础制约。县域经济，既是生产大场所，也是消费主群体，更是各种资源的主要供给源。“郡以俸君，县以牧民”，县域经济涵括中国绝大多数人的生存和发展问题，国家政策的完善和落实最终在县一级体现。当前，县域经济的粗放式无序化发展，不仅造成资源浪费、生态环境恶化，而且直接冲击体制建设，扰乱现代化进程。要落实科学发展观，实现国民经济可持续发展，建设全面小康社会，必须强化县域经济发展研究。只有县域经济可持续发展，我国的现代化建设才有坚实的经济社会基础。
    （二）县域经济发展涵括了我国现代化建设的基本主题。
    目前，我国县域经济发展的主要问题有四个方面：一是特色经济问题；二是解决二元结构矛盾；三是解决“三农”问题；四是推进市场化、城镇化、新型工业化和农业产业化。这四个问题也是我国当前现代化建设的基本主题。因此，可以说，研究县域经济发展的问题，就是从根本上研究中国现代化进程的基本问题。从某种意义上讲，研究县域经济，就是现代世界先进经济学理论的中国化。县域经济学可以说是中国特色的发展经济学。
    （三）县域经济是当前构建和谐社会和建设社会主义新农村的基本依托。
    当前，收入差距和贫困问题是我国构建和谐社会的主要障碍。贫困问题目前突出表现在县域，县域巨大的贫困面和严峻的低级劳动力就业问题，使一部分缺乏职业技能的农村青年被迫盲目走进城市，却无法就业，形成城市里的“盲流”，对城市社会稳定和安全造成障碍。如果县域经济可持续发展，实现充分就业，不仅县域经济社会和谐发展，而且也消除了某些影响城市社会和谐安全的重大因素，从根本上促进全面和谐社会的建设。建设社会主义新农村，本质上就是要求有效解决严峻的“三农”问题。解决“三农”问题必须以壮大县域经济作为依托，只有实现县域经济的快速和可持续发展，才能从根本上解决“三农”问题，全面实现社会主义新农村的建设目标。“在中国现行四级行政架构下，作为直接联系农村的县一级上接中央、省、市，下面联系着作为新农村建设主力军的广大农民，县级政府是实施新农村建设的直接组织者，县域经济的好坏，制约着县级政府施政能力的强弱，影响新农村建设的成效”。“在区域发展和自然要素禀赋不均衡的现实条件下，新农村建设不可能有统一的模式，只有依靠县级政府根据不同的县情，在新农村建设的统一规划下发展县域经济尤其是发展县域工业，才能避免‘一刀切’政策可能带来的种种弊端；才能实现以工补农、以城带乡，才能实现农村富余劳动力的就近安置，部分解决‘人到那儿去’问题”。[6]
    “中国作为一个大国，在经济发展过程中，必须处理好一个重大关系：一方面，没有高技术、大都市和大企业的发展，就不可能有国际竞争力；另一方面，没有充满活力的县域经济和非公有制的中小企业，就不可能解决好绝大多数人的就业和收入问题。”[7]
    四、当前县域经济发展急需解决的理论和体制问题
    城乡土地管理的二元结构问题。我国的土地在所有制和管理结构上是城乡二元化的。城市土地是属于国有的，而农村土地则属于集体所有；城市土地使用权已经可以市场交易，但农村土地却不能市场化交易。虽然2003年3月起实施的《农村土地承包法》已经将农民的土地使用权界定为物权，也明确以法律的形式确认保护农民的土地使用权、收益权和转让权，但范围限定在“土地的农业用途”以内，农地非农化只承认国家强制性征地为唯一合法途径。这就是说，在理论上，土地作为一项重要的生产要素还没有得到完全确认；在管理思维上，仍然没有摆脱把农民束缚在小块土地上的传统桎梏。
    土地具有资源和资产的双重功能，是县域经济发展最基本的依托。城乡二元化的土地管理体制以及对农用地实行的用途管制，不仅使县域经济发展在资源利用上受到根本性的制约，而且也是导致官员腐败行为和侵农行为的重要根源。一方面，城乡二元化的土地管理体制造成城乡土地的经济社会负担不一样，农村土地不仅承担保障国家粮食安全的重大职责，而且还负担农民个人和家庭的生存发展问题。农村土地的多重负担导致土地经营的低效益甚或负效益，为农地非农化的暗箱操作带来了利益动力，而国家强制性征地这唯一合法途径又为权利寻租和官员腐败提供了操作空间，直接导致“圈地”运动和大量的土地征用腐败案件发生。据国土资源部公布的数据，截止2003年，各地开发区总数5524个，占地面积3.51万平方公里，已经超过全国城镇建设用地面积的总和。经济并不发达的江苏泗阳县经济开发区规划面积就有43.3平方公里，当年就占用基本农田4000多亩。[8](P29) 据全国政协经济委员会统计，1998至2004年，全国土地违法案件达80万宗，造成失地农民4000多万。另一方面，农业用地不能市场化交易，使县域经济发展最大的依托资源不能从根本上盘活，直接制约农业产业化的规模发展，也使农村人力资源素质难以从根本上提高。
    （二）农村社会保障问题。社会保障水平是一个国家社会文明进步的重要标志，也是构建和谐社会的基本指标。根据《中国劳动和社会保障状况》白皮书公布的数据：“仅2001年一年，中央财政用于社会保障支出的资金就达982亿元，占当年财政收入的11.4%，而其保障人口只占全国人口的1/10”。这就是说，如果按照目前“城保”的标准来搞“农保”，那么将全部中央财政的钱用上也不够！必须承认，在我国人多地少，国力、财力、生产力水平和市场发育都相对较低的特殊条件下，要将9亿农民纳入社保体系，确实是一个没有先例的世界性难题。传统经济学认为，固定收入（货币收入）是社保制度的唯一基础，但我国农村的商品化、货币化、市场化程度都很低，如果按照传统理念来搞“农保”，目前确实无从入手。
    建立农村社会保障体系，不仅要探索有效的实施方法，更重要的是必须有完善的理论依据。有专家提出农村以“实物”换保障的构想，即以农产品、股权、土地经营权换保障：年轻农民可以以农产品换保障、老年和被征地农民以土地收益权换保障、进城农民以产品和土地经营权换保障、乡镇企业职工以股权和产品换保障。这种构想不仅实施起来非常麻烦，而且实施成本高风险大，只能作为一种探索方法。目前，紧迫的是如何将建立农村社会保障和县域经济组织发展有效结合起来，更新思维，转变传统的社保理念，有效解决农村社会保障体系建立和农业产业化、市场化滞后的矛盾，在理论上解决集体经济组织和土地收益制度同农村社会保障体系相联系的问题，让几亿农民真正感受到社会进步和政府努力给予他们的生存关怀，奠定县域和谐社会的群众基础，促进县域经济可持续发展。
    （三）县域行政管理体制问题。目前我国的县域行政管理体制问题集中表现
    在两个方面，一是行政管理层次太多，导致县级政府自主组织经济发展的权利太小；二是中国特色的“市管县”体制。国际通行的地方行政层次是两级，我国是四级，加之行政和社会管理权利的条块分割，县级政府的自主发展权已是微乎其微。“县级政府事权、财权、行政权不对称。由于体制改革，较多的职能部门的管理体系转变为垂直管理，使县级政府的自主权、经济决策权、社会事务统筹权和社会事务管理权被削弱，但仍然承担着相应的责任，县级政府在发展本地经济，
    处理本地事务时往往力不从心”。[6] 而“市管县”体制更是不符合工业化中期以后城乡分治的行政规则和国际惯例。
    应该肯定，“市管县”体制在改革开放初期一定程度上消除了城乡对立的矛盾，促进了城乡一体化，对于密切城乡关系，加强城乡合作，巩固工农联盟，促进城镇化和工业化方面起了一定的作用。但进入工业化中期以后，这种体制明显地对县域经济发展造成行政制约。首先，造成虚假城市化和城市对县域资源的垄断性掠夺，是明显的“市卡县”“市吃县”体制；其次，多了一个地方行政层次，产生了新的条块分割，对于县域，增加了一个财政上缴层次，加重了财税负担；再次，市对县的行政垄断，不利于经济全球化背景下的县域经济横向合作。另外，这种体制，一是违背了市场经济国家城乡分治的国际惯例；二是缺乏法律依据，我国《宪法》规定我国行政区划为省、县、乡（镇）三级。因此，“市管县”体制必须从根本上改革。强调依法治国，增强县域经济发展的自主性。但必须清楚，作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，“市管县”体制改革，不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程及整个社会主义现代化建设进程，有着极其重要的影响。因此，必须从战略高度、从国家宏观体制完善高度，进行深刻研究和慎重的变革。根据“缩省强县、创新市制、市县分治、省县直辖、乡镇自治”的思路，进行全面的创新改革。
    （四）人才理念和管理体制问题。我国目前的人才管理理念是很僵化的，学历被作为唯一的认定标准。大专院校、科研院所基本上都集中在大中城市，县级管理部门连基本的初级职称认定权利都没有，科技人才管理机制基本上和县域绝缘，这和县域承担国民经济基本的生产职能和绝大多数国民就业发展很不对称。我国目前的人事管理将国民分为干部、工人、农民等，工人有技术职称，甚至有教授级技工之说，但农民却没有技术职称。一种人才管理体制将占国民总数70%的人排除在外，那是绝对不合理的！
    （五）金融管理体制问题。目前，融资困难问题已经成为制约县域经济发展的首要“瓶颈”。商业银行的县级机构发放货款权限被上收，基本上成为吸注机构，农村信用社由于管理体制问题不仅能力有限而且运转不灵，邮政储蓄只吸不贷，民间信贷又被视为非法，加之央行货币政策在县域传导不畅以及金融服务手段单一，县域经济发展基本上失去了现代金融服务体系的支持，总体上已陷入拉格纳·纳克斯的“贫困恶性循环”。
    目前迫切需要改革现行金融管理体制，加大现代金融服务对县域经济的支持力度，积极开拓适应中小企业和县域经济特点的信贷品种、融资产品，建立和完善适合中小企业和县域经济特点的评级和授信制度，进一步建立和完善“国有商业银行+农村信用社+政策性金融机构+其它非银行金融机构”的县域金融服务体系，促进县域经济发展充分和现代金融服务网络接轨。
    还有，目前全国县域经济基本上处于自组织发展状态，重复建设、无序竞争现象很严重，不仅造成资源浪费环境污染，而且恶化了市场环境。每个县域本身都应该承担有国家赋予的独特职能，如林业县保障国家生态安全、农业县保障国家粮食安全等。虽然现在不能再搞计划经济的那一套指令性东西，但国家应有的发展规划和指导纲要是必须的。中央政府应尽快出台全国性县域经济中长期发展指导纲要，省级政府也应相应出台所辖县域经济发展规划纲要，以促进落实科学发展观，减少消除县域经济发展中的摩擦成本。
    参考文献：
    [1] 刘小龙. 中国县域经济论纲 [J] . 城市经济、区域经济，2003,（6）
    [2]  http://www.china-county.org
    [3] 闫恩虎. 县域经济论纲[M]. 广州：暨南大学出版社，2005.
    [4] 郭熙保. 农业发展论[M]. 武汉：武汉大学出版社，1995.
    [5] 张春根. 县域论[M]. 北京：中国文联出版公司，2003.
    [6] 杨小川. 新农村建设的物质基础[N]. 南方日报，2006-04-12(A12)
    [7] 陈锡文. 把发展县域经济摆上重要日程[N]. 经济日报，2001-10-31(5)
    [8] 刘小玲. 制度变迁中的城乡土地市场发育研究[M].广州：中山大学出版社，2005.
    （作者系嘉应学院县域经济研究所所长、“客商”研究所所长，经济学教授）
    
    文章出处：爱思想网