史啸虎：农村土地制度改革试点过于慎重和保守

    ——访广州市社会科学院经济学研究员史啸虎
    日前，中央印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，试点工作将在2017年底完成。国土资源部部长、国家土地总督察姜大明介绍，改革试点的主要任务是完善土地征收制度，建立农村集体经营性建设用地入市制度，改革完善农村宅基地制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。改革试点要求坚持小范围试点，依法改革，封闭运行。这一关系亿万农民切身利益的土地制度改革，受到了各界广泛的关注。经营性建设用地入市面临哪些制度障碍？农村集体经营性建设用地和城市土地“同地同权”的提法由来已久，为何一直踟蹰不前？如何建立农村土地增值收益分配机制？就此，光明网记者约请广州市社会科学院经济学研究员史啸虎从全面深化改革和依法治国等角度来谈农村土地制度改革试点。
    同地同权问题上的踟蹰与法律规章的障碍有关
    中共十八届三中全会提出农村集体经营性建设用地和城市土地“同地同权”的说法是符合宪法原则的。比如，宪法第十条说：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。……土地的使用权可以依照法律的规定转让。”由此可见，包括宅基地在内的集体土地与国有土地一样，其使用权都可以依法转让。这也是集体土地与国有土地同地同权的宪法依据所在。
    但是，随着政府经营城市开发并尝到土地的巨大利益之后，政府的权力开始急剧膨胀，陆续颁行了一些与宪法精神相违背的法律法规条款。比如，1998年《土地管理法》规定集体土地必须先由政府征收才能改变用途。这就将宪法规定的集体土地使用权也可以依法转让原则给否定掉了。2004年及2007年国务院又先后颁行《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》两个文件，不仅禁止城镇居民“到农村购买宅基地、农村住宅或者‘小产权房’”，而且还规定“农村住宅用地只能分配给本村村民”。这些法律和政府规章等于剥夺了建立在集体土地上的农民住房及其宅基地使用权的商品属性以及农民的住房财产权。宪法规定的集体土地使用权可以转让变成了计划经济下的“分配”。可以说，这是造成集体土地与国有土地始终不能同地同权的制度原因所在。什么是土地改革的制度障碍？这些都是。
    十八届三中全会决定对此进行了深刻反思，提出要“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。” 中央的决定无疑是正确而必要的。但是，制度改革，法律先行。要推进集体建设性用地入市改革首先还得由全国人大和国务院先行废止或修订上述那些涉嫌违宪的法律条款和政府规章才行。这些年来，我们在集体建设用地与国有土地同地同权问题上反反复复，多次重申又不作数，无疑是与这些涉嫌违背宪法精神的条款和政府规章迟迟得不到废除有关。中央应立即提请全国人大修订《土地管理法》并要求国务院废除相关错误的法规，以示改革决心。这也是依法治国的题中之义。
    应该面向社会放开农村的宅基地市场
    农村经营性集体建设用地入市的意义显然很大，而且是历史性的。试点方案是“三个坚持”，即坚持小范围试点、坚持依法改革以及坚持封闭运行，这只是在表示一个决心。这个改革试点方案真的能起到改革示范的作用吗？我看未必。因为这种试点方案显然过于慎重和保守了。
    众所皆知，集体建设用地入市从根本上说其实是一个集体土地如何资本化和市场化的问题。可这次改革试点仍然没有承认农民小产权房的合法性和财产性，刻意回避了这个问题。不仅如此，这个试点方案还要将集体建设用地划分为“城乡建设用地扩展边界外的传统农区”和“城乡建设用地扩展边界内”两类，并提出将以不同方式贯彻“一户一宅”的原则。我们且不说依然不承认小产权房的合法性也可能涉嫌违宪，就说这“一户一宅”的规定，是否也涉嫌违背了三中全会《决定》“同地同权”的改革原则了呢？
    提出一户一宅方案的出发点也许不错，或许方案认为可以防止农村出现多占宅基地，保护耕地。但为何不能通过强化土地规划以及促进农村宅基地资本化和市场化的方式来达致同样的目的呢？国有土地上的城市住宅从无强求一户一宅，人们多是根据自己的需求和财力来买卖住房，绝大多数居民都是一户一地一房。其实农村也一样。如果我们加快农村宅基地产权制度改革，尽快赋予农民住宅与城市住宅一样完整的房屋产权，并允许他们面向市场和社会，而不是仅局限于集体经济组织内部选择买卖转让，农民住宅及其宅基地使用权的市场价值便能得到必要的提升，农村市场经济一下子就活起来了。国家再辅之于采取一些诸如颁行集体建设用地规划等行政措施以及诸如征收农村住宅及其宅基地转让交易税和房地产税等经济措施予以调节，一户多宅现象肯定会比现在大大减少。
    市场本身就会择优汰劣。由政府包办而罔顾市场客观需求的改革方案显然都不会有好的结果。我们应该面向社会放开农村的宅基地市场，而不是封闭运行，严防死守。集体建设用地入市改革只有放开，才会有真正的市场选择，也才能促进人的城镇化健康进行。不仅如此，宅基地的市场化改革还可大幅度增加农民的财产性收入、缩小城乡差距和贫富差距，帮助政府调整和修改以前那些陈旧的、不符合市场需求的乡（镇）村发展规划，促进偏远地区农民退耕还林、逐步往周边城镇移居，从根本上帮助我国自然生态环境的恢复和重建。
    坦率地说，我们的试点方案之所以会如此保守而不开放，可能还有政府的既得土地利益在作祟。人们有理由怀疑，像这样步步设防的集体土地入市方案会不会变相扩大政府垄断土地市场权力呢？
    三中全会《决定》指出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。这一表述不仅明确了未来农村集体土地产权制度改革的重点所在，更是在市场与政府关系认识上的一次重大突破。中央政府应该拿出改革的勇气和智慧来，修订原试点方案中那些不利于集体建设用地市场化的规定，改为交给市场来决定和运作，而不是政府。政府可以通过制定和调整更符合市场需求，也更符合实际的土地规划和土地交易税及其税率等行政和经济杠杆措施来对集体建设用地入市进行调节和管理。这也是对三中全会后政府是否能够尊重市场并更好发挥自身作用的一个考验。
    依法按比例确定集体建设用地财产权的法人和自然人载体
    这次中央农村工作会议提出“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。在土地市场化过程中，政府可以根据土地的经营性或非经营性、商业性或公益性、工业性或农业性等不同类型土地交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率对土地市场交易行为进行征税，调节、限制或鼓励各种违背或符合国家经济发展战略的土地交易。国家可以根据土地的不同用途通过征收不同比率的土地交易税以保障国家利益。”这里，国家利益显然得以充分保障了。
    但是又将如何才能兼顾集体和农民的个人利益呢？其实，三中全会《决定》第二十一条已经说的很清楚了。那就是“赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”我们应该按照《决定》的原则加快组建各种农民土地股份合作社，在明确土地股份合作社这个集体经济组织所占股权比例同时，按照《物权法》按份共有原则赋予各承包农户作为合作社成员应该享有的集体土地资产股份及其占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承的权利。这些土地合作社股权一经确定和明晰并分配到合作社本身及其成员农户个人了，那么这些集体建设用土地市场化后的增值收益的分配方式，按照现代产权法则，也就一目了然、水到渠成了。
    综上所述，我认为，兼顾国家、集体和农民个人利益的最好也是唯一的途径就是依法按比例确定集体建设用地这一财产权的法人和自然人载体。这个法人就是土地股份合作社，这些自然人就是这些土地股份合作社的成员——广大农户。
    但是，我们不能一边说要“使市场在资源配置上发挥决定性作用”，一边又不按照现代产权法则办事。现在最为迫切需要我们去做的就是提请全国人大尽快废除《土地管理法》中已经落后的条款，修订《民法通则》并按照《物权法》按份共有原则去落实广大农民在新组建的集体经济组织——各类土地股份合作社中所享有的集体资产股权。我们当年国企改革都可以将国有资产股权让各企业员工分享，我们现在推行集体建设用地产权改革也应该这么做。而且只有这么做，这次集体土地产权制度改革才能真正将三中全会关于“保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权”的《决定》精神落到实处。
    （光明网记者蒋正翔采访整理）
    文章出处：光明网-理论频道