张立承 朱钢：新农村建设中的县乡政府职能转变

      一、新农村建设对县乡政府职能定位的具体要求
     县乡政府最贴近农民，更容易获得和把握农民对公共产品和服务的需求信息，由县乡政府分析利用这些信息，可以避免信息在政府间传递过程中可能发生的信息不对称乃至信息失真，从而可以使公共支出的安排更有效。与中央和省级政府相比，由县乡政府负责农村公共产品的供给，具有信息搜寻费用低、安排的项目针对性强和更便于引导农民参与等优势。
    从建设服务型政府的角度看，县乡政府在新农村建设中的职责范围包括三个层面。一是为新农村建设提供基本的公共管理服务，包括为国家机器正常运转所提供的管理服务，以确保县域社会经济运行的协调有序。这是县乡政府的基本职能，也是开展社会主义新农村建设的必要条件。二是落实中央提出的扩大公共财政覆盖农村范围的目标，促进县域范围内的公共事业的发展。一方面，为辖区内农民提供教育、卫生、环保等公共产品和服务；另一方面，完善农村优抚、救济、救灾等社会保障体系，在有条件的地方建立农村最低生活保障和养老、失业保障制度，创建和谐有序的社会氛围。三是把握辖区的社会经济走向，特别是区域的比较优势及其变化，并通过制订新农村建设规划和提供政策指导，为区域比较优势的发挥做出应有的贡献。
    二、县乡政府职能错位
    目前，县乡政府的职能既有“缺位”也有“越位”。“缺位”主要表现为对农村义务教育、公共医疗卫生、农田水利等基础设施建设没有承担起应有的责任，欠账较多，农业税费改革引发的县乡财政紧张有可能使“缺位”现象进一步加剧。“越位”则主要表现在某些地方政府出于追求政绩、屈从于不切合实际的“达标升级”要求，向农民提供超出其有效需求的公共产品和服务，如高标准的公路，过高标准的文化娱乐体育设施等。这些超出农民有效需求的公共产品和服务，不是导致农民负担加重，就是形成县乡政府的债务负担。“越位”还表现为部分地方政府直接参与经济活动，甚至干预企业经营。县乡政府职能的“错位”加深了农村的社会经济矛盾。
    三、县乡政府职能转变过程中存在的困难和问题
     由于历史和体制等多方面的原因，中西部的一些县乡财政运行困难，转变政府职能的政策回旋余地较小。由于县乡财政紧张，不得不缩小农村社会经济发展所需的基本公共产品和服务的供给规模，降低标准，损害了基层政府在群众中的形象。县乡财政拮据已成为影响基层政府提高执政能力的最大制约因素。
     在社会主义新农村建设过程中，特别是在农村公共产品和服务的供给上，县乡政府要避免陷入四个误区。一是相互攀比，超标准提供农村公共产品和服务，陷入过度负债的误区。二是以为农村税费改革后不能要求农民为辖区公益事业出资出劳，只能由县乡政府大包大揽的误区。三是对公共产品和服务不分轻重缓急，全面铺开的误区。四是新农村建设取决于政策优惠程度和无偿投资力度的误区。新农村建设决不是“给政策和投资金”就能办好的，县乡政府最基本的任务是在政策、资金稀缺情况下，使新农村建设更加有效。
    四、新农村建设对县乡政府职能转变的要求
     开展新农村建设，一方面各级政府要加大对“三农”的政策扶持和资金投入；另一方面要转变县乡政府职能。县乡政府要通过职能转变，为社会主义新农村建设提供强有力的基层组织保障，促进政策的合理调整和资金的优化配置，加快社会主义新农村建设的进程。
    1.构造县乡“有限型”政府。有限型政府要“有所为，有所不为”。一是作为联系“三农”最紧密的基层政府，县乡政府应确保中央政府出台的惠农政策得到不折不扣的贯彻和执行，确保中央方针政令畅通。二是随着县域经济系统的愈益复杂化，公共事务往往会超越行政区域范围，县乡政府必须提高跨乡镇、跨县、跨部门的综合协调能力。三是将工作目标定位于服务“三农”，为建立和完善农业生产的社会化服务体系，实现农、工、商和产、供、销的一条龙经营，提供科技、资金和人才等方面的配套服务。
    2.构建县乡“高效型”政府。县乡政府必须在从严核定和控制乡镇机构编制、财政供养人员数量的同时，整合现有的乡镇事业站所，由财政保障的公益性事业单位履行公共服务功能，将乡镇经营性事业单位逐步纳入市场化发展的良性轨道。构建“高效型”政府并不意味着政府机构一成不变，公职人员只减不增，而是以标本兼治的方式和“因事而设”的原则动态地调整政府组织结构，使机构配置更优化，从业人员更优秀，管理服务更有效，使县乡政府从管理重心、工作方法、领导方式和行政手段等方面切实转变政府职能，使农村基层社会更有序、更和谐。
     3.政府职能与财政职能转变的有效衔接。近年来，我国经济发展态势良好，建立统一的、覆盖城乡的公共财政体制的条件已经初步形成。中央提出“让公共财政的阳光普照农村”，其实质就是将“三农”发展中属于政府职责的事务逐步纳入各级财政支出范围，明晰和加强县乡财政职能是其中的重要政策内涵。具体而言，要配合中央财政“三减免三补贴”等支农、惠农政策，逐步建立稳固的农业基础和农民收入持续增加的长效机制；逐步建立和完善农村义务教育经费保障机制和农村基本医疗服务、公共卫生服务体系，进而提高农民的基本公共福利水平。
    4.建立健全干部考核机制和问责机制。在新农村建设中，必须防止地方政府以过度负债的形式来进行不切实际的建设，这需要建立完善的干部政绩考核机制和有效的干部问责机制。干部考核不仅要注重结果，还要注重过程；不仅要注重政绩，还要注重责任。在县乡换届、干部调动时必须进行债务审计，对于导致大量不良债务的政绩工程，县乡主要负责人必须承担相应的责任。
    文章出处：中国社会科学院院报